我国独立学院办学模式中存在的问题与对策

邱德雄，盛正发

（1．长江师范学院 教育科学学院，重庆 408100；2．湖南人文科技学院 高等教育研究所，湖南 娄底 471001）

□教育学

我国独立学院办学模式中存在的问题与对策

邱德雄1，盛正发2

（1．长江师范学院 教育科学学院，重庆 408100；2．湖南人文科技学院 高等教育研究所，湖南 娄底 471001）

随着我国高等教育办学体制改革不断深化，人们对发展民办高等教育有了新的认识和实践，独立学院作为一种新的办学形式逐步出现，其投资主体、合作形式、内在结构、管理机制上，则呈现出多种形态，特性各异，但在办学和管理的过程中仍存在诸多问题。本文在分析独立学院办学模式存在的问题基础上，提出了构建合理办学模式的策略。

独立学院；办学模式；问题；对策

一 独立学院的发展背景

独立学院是指由普通本科高校与社会力量合作举办的进行本科层次教育的高等教育机构，其始源于1993-1995年产生的一些高等院校内部以民办机制运行的二级学院，1999年高等院校大规模扩招，独立学院开始形成规模，2003年教育部制定颁发的教发[2003]8号文件《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称《若干意见》）[1]，将“国有民办二级学院”正名为“独立学院”并进行了规范。

独立学院的发展有其特定的历史背景，是我国对高等教育办学体制改革，以及对发展民办高等教育在认识和实践上逐步深化的结果。首先，公办高校发展受限、多数民办高校举步维艰的困境催生了独立学院。据统计，我国教育财政经费投入长期不足GDP的4%，极大地限制了公办高校正常的规模效益发展，公办高校不能提供更多的教育服务，而民办教育由于体制、政策等限制，社会信誉不高，难以得到学生和家长的认可，发展举步维艰。独立学院作为一种探索型办学模式，满足了高等教育的发展需求，其起点更高，发展速度更快；其次，高等教育大众化的目标促使政府认可了独立学院的办学形式。随着经济社会的发展，我国已快速进入大众化阶段，但教育公共支出跟不上大众化教育的需求，难以实现政府的既定目标，独立学院作为一种新的办学模式，将在我国高等教育大众化过程中发挥举足轻重的作用，政府也为独立学院发展提供了动力支持。

二 我国独立学院的办学模式及其特征

独立学院自出现以来，各校的办学模式和内在结构差异较大[2]，在投资主体、合作形式、内在结构、管理机制上，则呈现出多种形态，各具个性特征，大致可分成下列几种[3]：

（一）校企合作型

校企合作型是“公办高校+民营企业”的办学模式，即普通本科高校与民营企业等社会力量合作创办的独立学院[4]，目前，我国大多数独立学院都是这种类型，在独立学院办学模式中最具代表性，是民办高校中的有生力量。它使得具有实力、资金雄厚的企业主体能够从投资高等教育中获得长期的教育回报，同时高校也因此可以解决建设资金不足的问题，从而可持续投入教育资源，实现自身的有效发展。因此，校企合作模式是一种双赢的选择。

（二）校政合作型

校政合作型是“公办高校+地方政府”的办学模式，学院实行董事会领导下的校长（院长）负责制，具有相对独立法人地位[5]。这种办学模式主要集中在浙江、广东等市场经济较发达的地区。它是由政府主导，提供一些较为优厚的办学条件，吸引一些著名高校办学。像南京理工大学泰州学院、浙江大学城市学院和宁波理工学院都是采用这种模式。这种模式具有很大的发展潜力，它不仅得到母体高校的支持，更有政府作为后盾，在解决办学过程中诸如发展所需要的土地、资金、师资聘任等方面的问题，政府可以给予优惠政策[6]。

（三）转制型

转制型是国有高校转制为独立学院的办学模式。这种模式主要由公立大专或中专改制而成，分为整体改制、部分改制、兼并与改制三种形式，充分体现了独立学院的优越性。作为全国首家改制的公办普通高等学校——浙江万里学院，就是由社会力量万里集团投资，通过艰辛的脱胎换骨式的变革，一个既不同于公办普通高校，又有别于一般民办高等院校的崭新的管理体制和独特的办学模式，呈现于世人面前[7]。它的改制成功，为公办普通高校在市场经济条件下，如何冲破原有体制的束缚，靠自我变革，增强竞争实力，激活办学机制，找到健康发展的新路，有着极大的启迪和示范作用。

（四）中外合作型

中外合作型是“内陆高校+港澳台同胞或海外侨胞”的办学模式。这种模式大多是大陆高校作为申办方，由港澳台同胞或海外侨胞作为投资方联合办学，其办学方具有独立的办学环境。如郑州大学升达经贸管理学院，就是以王广亚为董事长的台北广兴文教基金会与郑州大学合作兴办。而上海大学悉尼工商管理学院，上海交通大学中欧国际工商学院，东华大学拉萨尔国际设计学院则是我国公立大学与外国大学合作兴办的。这种办学模式，有利于吸引境外资金，加快高等教育的国际化进程，有利于推进中国高等教育的开放与改革，有利于加速自身发展。但由于双方的办学理念有所差异，合作过程中的磨合需要慎重处置。

独立学院各种模式之间，从实质上看，是一种优势互补与整合，从而实现了高等教育的快速发展。独立学院在选择办学模式的时候，一定要遵循

实事求是的原则，采取相应的办学模式。

三 我国独立学院办学模式中存在的主要问题

独立学院发展至今，已经取得了一定的成效，但发展过程中存在的问题亦逐渐暴露出来，这些问题也无不与政府宏观调控不到位、社会参与不充分、市场机制不规范和办学自主权不够有关，具体表现如下：

（一）独立学院产权不明晰

产权关系不明晰，甚至混乱，已经成为当前大多数独立学院所面临的一个最紧迫的问题[8]。首先，产权要素主体归属不明。一部分独立学院是在《若干意见》出台之前成立的，所以这些独立学院在成立之初就没有取得法人资格，不具有独立法人财产权，其终极所有者没有通过法律形式得以确认；一部分在《若干意见》出台之后成立的独立学院，则按照《若干意见》的要求具有独立法人资格。其次，法人主体责权利不一致。《若干意见》规定独立学院“应具有独立法人资格，能独立承担民事责任”。但文件并未明确独立学院的法人性质，使得独立学院不同于一般民办学校，它具有“不完全独立性”。一方面，它“应具有独立法人资格，能独立承担民事责任”，另一方面，它在教学、管理等工作中又与母体院校保持着无法割舍的实质性联系，这是一种矛盾状态，独立学院合作方无法形成责、权、利的一致性。第三，无形资产没有纳入产权范围。独立学院的办学协议中，母体学校的品牌、师资力量、教学管理经验等部分无形资产没被纳入产权范围，这样无疑会导致独立学院的产权不完善。因此，一旦独立学院难以为继时，就会产生资产分配不平衡等多种分歧。

（二）治理体制不完善

在独立学院中，董事会制度是主要的治理体制。它是由校外和部分校内人士共同参与的专门机构，是为学校筹措资金，并承担学校有关决策的行政组织。这种管理体制与公立高校的管理体制完全不同。由于独立学院的法人地位、投资方式和产权结构比较复杂，董事会制度还存在一些问题，主要表现在部分董事会的缺位和董事会的职权不清两个方面。首先，尽管教育部于2008年颁发的《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）中将原《若干意见》中把独立学院定位为“二级学院”改为民办性质的高等学校，[9]但由于一些独立学院的投资主体是母体高校，因此主要由母体高校进行统一的管理，而有的学校甚至没有建立董事会。根据《办法》规定，独立学院具有独立的法人资格和法人件，独立承担民事责任。因此应是一个独立于申办高校之外的独立办学机构，而不是申办高校的一个下属机构，独立学院与申办高校的关系完全不同于高校与其下属教学院系的行政隶属关系。其次，在董事会的职权方面，存在越位和错位的现象。有的董事会职能越位，直接干涉学校的办学、人事和日常工作，甚至违反教育规律，用企业管理的办法来管理学校。由于缺乏相关的监督机构和规章制度的保障，有的独立学院董事会任意抽调办学资金，用于企业发展或投资于其他与办学不相关项目，以营利为目的。有的独立学院在财务上并不真正独立，而是控制在学校的举办者法人手中。长此以往，这些现象不仅会严重影响学校的长远发展，甚至使正常的运行难以为继[10]。

（三）运行机制不健全

独立学院作为一种创新的办学模式，其特色之一体现在它具有灵活的运行机制，如全员聘任的人事制度、多样化的分配制度以及比较合理的法人治理等。但是目前，这些制度创新在公办高校还难以取得突破性进展，也没有普遍推广的环境条件。在某种程度上，独立学院的这种创新只能说是公立高校运行机制的一种修补。独立学院的运行机制不完善主要是没有体现一个“新”字，没有从实际出发建立独特的内部运行机制。现行独立学院仅仅在人事制度与分配制度方面做了一些局部修补，依然没有形成教职工能上能下、能进能出的岗位聘用制度和激励约束机制，这就从内部削弱了自身发展的潜力。在人事分配制度上，本应坚持“按劳分配，优劳优酬”和“效率优先，兼顾公平”的原则，实行与市场经济相适应的工资福利制度，将工资收入与业绩、成果、贡献和水平挂钩，但实际上难以实行。此外，教学运行机制方面，存在着专业设置不合理和教师队伍不稳定，教学管理和教学质量保障系统不健全等问题[11]。

四 合理建构独立学院办学模式之对策

（一）建立现代产权制度，明晰产权

明晰独立学院的现代产权制度，首先要明确独立学院的法人地位。独立学院在办学体制上举办者与投资者的分离关系，决定了独立学院未来的法人代表将会处于尴尬的两难境地，或者说处于双重制约之中。作为独立办学实体利益的代表，既不能向作为申办者的公立高校负责，也无法向作为投资者的民间企业和个人负责。办学之初必须明确申办者(母体学校)、合作者(投资者)、办学者是三个平等的民事主体，明确三者之间的法律关系、法律职责及各自的责任、权限、利益，切实落实董事会领导下的院长负责制，保证独立学院的办学自主权，为独立学院的发展奠定坚实的体制基础[12]。

完善独立学院产权制度的途径有以下几种：一是进行股份制改造。股份制具有较强的资本筹集能力、较强的风险分散和风险锁定机制以及高效的产权运营体制。独立学院是多种性质的投资主体进行的资本投入，投资主体不能直接参与学院的经营管理，对学院全部资产的所有权只能通过股权证书来确认，通过股东大会表决方式或者卖出股权证书表达对学院办学的意见。董事会的成员由合作办学各方共同选出，是学院的常设机构和股东大会闭会期间的最高决策机构，学院实行董事会领导下的院长负责制，董事会聘任院长和副院长。二是对无形资产进行评估，因独立学院的迅速发展依赖于母体高校的声誉和品牌，在独立学院发展过程中，母体高校经常干涉其内部管理，根本原因在于产权归属不明。要对母体高校无形资产进行合理评估，并作为母体高校的投入，构建股份制形式，使各主体都拥有股份[13]。三是有效监督校内国有资产的管理。独立学院的资产归学校所有，这为法律所承认，但在学校的实际运行过程中其产权模糊，需要有效监管。

（二）优化内部治理结构，完善董事会制度

完善独立学院董事会制度主要从以下两方面入手：首先，建立科学的法人治理结构，注意董事会成员构成的合理性。独立学院董事会人员组成应体现社会参与管理的要求，至少应包括三方面的人员：一是独立学院的投资者；二是教育家和社会贤达或与学校没有直接利害关系的教育行政人员；三是学院其他相关群体的代表，包括申办高校代表、学院、教师代表、学生代表、家长代表和社区代表等[14]。其次，明确董事会的职责。根据教育部制定颁发的教发[2003]8号文件精神，董事会对学校工作实行宏观调控、制定学校前瞻性发展规划、任免院长、筹集资金、制定学校规章制度、决定教师的福利待遇、其他重大的人事决定等。而院长的职责就是在董事会的领导下，全面主持和负责学校的教育教学和行政管理工作，并在用人、用财、用物等方面均有充分的自主权。特别指出的是董事会不能监管学校的教育教学工作，实行董校分开，明确两者的职责分工。第三，完善董事监督机制，一方面是对董事会成员的职责监督，对学院办学资金的进入和使用、办学方向、公益性、贷款风险等进行监督；另一方面，该机构有权开除个别不负责任、未尽其能的董事会成员，对于个别滥用职权，对办学极不负责的成员及时予以警告、撤职，如若违法则应追究相关法律责任[15]。

（三）理顺政府、市场、社会和独立学院的关系，构建健康的运行机制

要促进独立学院的健康发展，关键是理顺政府、市场、社会和独立学院四者之间的关系，在持续的运行中寻求动态平衡：明确独立学院的调控机制，确保干预的合理性，政府调控适度，在政策上加大扶持力度，如减免税收、划拨土地、经费资助、贴息贷款、设立发展基金、收费自主等；完善独立学院发展的市场机制，确保其办学灵活性，优化市场环境和市场机制，正确处理母体高校与独立学院的关系；丰富独立学院发展的参与机制，保持独立学院的开放性，交流性。

[1]教育部.关于规范并加强普通高校以新机制和模式试办独立学院管理的若干意见（教发[2003]8号）[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publisfiles/business/htmlfiles/moe/moe-1001/200507/1010.html.

[2]张勇传，齐铁峰.中国大陆高校独立学院的类型结构分析[J].黄河科技大学学报，2005，（12）.

[3]覃美琼.我国民办普通高等教育办学模式比较分析[J].黑龙江高教研究，2006，（12）.

[4][5][6]李级民.浅析高校独立学院办学模式[J].湖北成人教育学院学报，2006，（6）.

[7]陈厥祥.万里模式：高等学校“国有”“民办”的全新组合[J].黑龙江高教研究，2004，（5）.

[8]彭 斐.独立学院法人治理结构研究[D].扬州大学，2007.

[9]教育部.独立学院设置与管理办法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/pudlicfiles/business/htmlfiles/moe/moe-1997/200804/31689.html.

[10][11][13]关红霞.独立学院内部运行机制研究[D].武汉理工大学，2006.

[12]刘群志.独立学院新机制和新模式初探[J].江苏高教，2004，（4）.

[14]吴国萍，梁君.我国高校独立学院的委托——代理问题初探[J].广西师范大学学院（哲学社会科学版），2008，（2）.

[15]吴国萍，梁君.高校独立学院董事会制度建设[J].改革与战略，2005，（6）.

The Problems with the Modes of Running Independent Colleges in China andthe Solutions

QIU De－xiong1，SHENG Zheng－fa2
(1. School of Educational Science, Yangtze Normal University, Chongqing 408100; 2. Hunan University ofHumanities, Science and Technology, Loudi, Hunan 471001, China)

With the deepening of the reform of the system for running schools in higher education in China,people take a fresh look at developing non- state higher education, and conduct new exploration of it. As a newform of running school gradually starts to appear, independent colleges have taken on various forms and differentcharacteristics in terms of investing subjects, cooperation forms, internal structures and management mechanism.However, there still exit many problems in the running process. Based on the analysis of the existing problems thispaper proposes some strategies for constructing a reasonable school- running mode.

independent colleges; school- running mode; problems; solutions

IG648.7

A

1674-3652（2010）06-0032-04

2010-09-30

重庆市哲学社会科学规划项目“我国西部地区普通高校定位的理性选择”（2009JY01）；教育部“春晖计划”科研合作项目“我国西部地区地方高校合理定位研究”（S2009-1-63003）。

邱德雄（1960- ），男，湖南衡阳人，教育学博士，长江师范学院教授，主要从事高等教育学、课程与教学论研究；

盛正发（1972- ），男，湖南涟源人，中央教科所博士后，湖南人文科技学院高等教育研究所教授，主要从事高教管理研究。

[责任编辑：黄江华]