加强高校二级学院权力监督制度建设的思考*

曹 荣,束荣新,丁建生(.常州大学环境与安全工程学院,江苏常州364;.常州大学纪委办公室,江苏常州364)

加强高校二级学院权力监督制度建设的思考*

曹 荣1,束荣新2,丁建生2
(1.常州大学环境与安全工程学院,江苏常州213164;2.常州大学纪委办公室,江苏常州213164)

随着高校内部管理的重心向二级学院转移,使二级学院在完善党风廉政建设体系、健全权力监督机制工作中出现了一些新特点。高等院校二级学院权力监督中存在的“弱监”、“虚监”、“漏监”等问题,其原因是多方面的。要用制度管人,切实加强对党政一把手的教育管理和约束;用制度管事,不断深化二级学院管理体制改革;用制度管权,让权力更好地在阳光下操作;提高制度执行力,强化监督功效,维护制度的权威性等,形成制度规范机制、灵活健康发展的良好局面。

二级学院;权力监督;制度建设

随着社会主义市场经济的深入发展,高校的办学体制和运行模式发生很大变化,管理的重心开始向二级学院转移,二级学院的办学自主权将逐渐扩大,招生、就业、进人、理财权逐步放开,同时对外经济活动也愈来愈多。面对新形势下高校二级学院的管理模式,以科学发展观为指导,深入剖析权力监督运行中存在的问题,充分认识二级学院党风廉政建设面临的新形势,提出切实可行的对策措施,成为当前高校党风廉政建设和反腐败工作的一项迫切的重要任务。

一、高校二级学院党风廉政建设面临的新形势

(一)二级学院办学自主权的扩大,社会关注度日益提高

随着高校管理模式的变化,二级学院的办学自主权的扩大,对外交往日益增多,其招生、考试、收费、学生就业、办学质量等工作,已成为社会和广大人民关注的热点。这对二级学院的发展既是一种促进、动力和机遇,同时也对二级学院的改革发展以及党风廉政建设、完善权力监督机制等方面都提出了更高的要求。

(二)二级学院的经济活动发生了新变化、面临新挑战

近年来,高校十分重视为地方经济服务,二级学院的活动内容也相应发生很大变化,除了完成教学、科研任务外,还承担了大量的社会服务工作,服务的领域也越来越宽,学院各种经费得到迅速增长。除国家投入的日常教育事业经费外,还有学生交费、纵向和横向的科研项目经费、对外服务活动获得的经费等,新的经济活动明显增多;此外,在基建维修、学院扩建、设备维护、更新、大宗物品采购等经济活动中,大都由二级学院直接参与。如何有效地管理好这些经济性活动,是二级学院廉政建设面临的重要课题。

(三)二级学院内部管理体制改革,迫切要求建立和完善权力运行监督机制

高校各项改革逐步深入,特别是在推进校内管理体制改革,毕业生分配制度改革,经费使用分配制度改革,后勤社会化改革等力度不断加大,从观念更新到制度规定上都发生很大的变化。二级学院在应对这些变化,从制度层面尤其是权力运行监督机制的建立与完善,往往相对滞后,对二级学院的制度建设提出了新要求。

(四)二级学院实行党政共同负责制,需要进一步强化权力运行监督制约。从管理体制层面看,江苏省教育工委自1999年率先提出了实行党政共同负责制改革,现各高校二级学院普遍执行这一管理体制。由于国家教育管理部门没有对其运行机制和工作模式作出规定细则,由此给高校各二级学院管理及监督带来了许多新情况、新问题。

二、高校二级学院权力运行监督存在的问题和缺陷

近年来,高校在建立健全权力监督体系、完善权力监督手段方面进行了不懈努力,取得了一定成效。但是,在社会主义市场经济的新形势下,高校二级学院的权力监督存在着“弱监”、“虚监”和“漏监”的问题越来越凸显。[1]

(一)从监督主体看,存在着“权力监督体系弱”的缺陷

一是上级监督难以到位。高校实行的是党委领导下的校长负责制,而二级学院实施的是党政共同负责制,这就导致学校党政组织在对二级单位的权力监督上出现“双轨并行”的情况。表现为:学校党务部门只对二级党委进行监督,行政职能部门仅对二级学院的行政事务进行管理,且常常存在够得着,管不了;学校纪检、监察、审计等专门监督机构往往因条线关系不顺,或人手少、顾不上等原因,导致“监督覆盖不到位”的现象。

二是同级监督软弱无力。班子成员在一起工作,对互相间的思想状况、领导能力、勤政廉政情况最有发言权。但实际工作中,二级学院党政主要负责人在领导班子中居于核心地位,其他成员处在其管理之下,往往因怕影响相互关系而不能有效实施监督;再从党政共同负责制看,二者是协调配合的关系,是支持与依靠的平行关系,也容易形成党政一把手之间互相“难于监督,不便监督”。

三是下级监督名存实亡。由于权力运行透明度不高,教职工对二级学院的权力运作过程了解不多,上下之间的信息不对称,无从监督;在对领导班子年度考核中,民主评议盲目性较大,起不到应有的监督作用;少数教职工担心会被“穿小鞋”,致使监督主体“不敢监督”。[2]

(二)从监督客体看,存在着“分权制衡弱”、“自我约束弱”现象

一是权力运行缺乏分权制约。表现在三方面:首先,重大决策权相对集中。党政联席会议是二级学院的最高决策形式,而在二级学院召开的党政联席会议,通常由行政主管召集并以研究行政事项为多,行政主管权力趋于集中。其次,二级学院党组织在权力运行中的职责定位不明晰,其“政治保障”功能,缺乏具体技术层面内容,可操作性不强。再次,民主集中制落实不力。党政联席会议是实现民主决策的有效形式之一,但在实际运行中,往往存在民主不足、集中有余。

二是自身接受监督意识薄弱。二级学院党政主管多是学科学术带头人,在二级学院发展中位高权重,致使个别领导不能正确看待权力监督,认为来自上级的监督是组织对自己的不信任;来自班子成员的监督是与自己不合作;来自党员和教职工的监督是对自己的不支持等错误认识。

(三)从监督机制看,存在着“外部约束弱”、“技术预防弱”的缺失

一是监督体系不健全。如党政共同负责制中的党政一把手之间如何实行监督没有明确规定;“三重一大”事项在二级学院的决策程序不明确;部分规章制度过于笼统、原则,缺乏操作层面的实施细则;二级学院党(政)务公开工作相对滞后;二级教代会在权力运行中的监督作用还很薄弱。

二是监督责任不明确。二级学院党组织的书记同行政院长(主任)在共同负责制中各自应承担的责任不明确,在实际工作中容易形成二元制,出现谁也不负责,或争着去负责,结果谁也负不了责的情况,也容易造成工作中的互相推诿、扯皮,甚至互相指责,不利工作的正常开展。

三是监督内容不完善。就二级学院一把手的监督而言,除了对其个人廉洁自律的监督外,还应包括对二级学院在党组织建设、师资队伍建设、人、财、物的权力运行、办学方向的把握、学科专业建设及重要事项决策权和调控权等方面的监督。而在现行监督实践中,往往把对一把手个人的廉洁自律当做全部监督内容,以偏概全。

三、加强对二级学院权力监督、约束的对策

高校二级学院权力监督缺失问题的深层次原因在于权力过于集中又得不到有效约束,其关键是制度不完善,制度执行力不强。加强反腐倡廉建设,健全制度很重要,提高制度执行力和约束力更为重要。[3]

(一)用制度管人,切实加强对党政一把手的教育、管理、约束

第一,严把选人、用人关。坚持按照标准和程序选好二级学院党政一把手,二级学院党政一把手不仅是本院(系)的一面旗帜,在领导班子内部也应是一个典范;他们的工作是学校党政领导工作的延伸;他们在院(系)工作中最具权威。因此,要充分注意一把手的遴选,不断扩大民主推荐渠道,完善考察办法,选拔那些政治素质高,有较全面的才能,业务强懂管理,严于律己,宽以待人的干部。

第二,进一步加强对二级学院一把手的思想政治教育。要引导他们树立正确的人生观、价值观和权力观,提高拒腐防变能力,增强自我监督意识;要利用反面典型进行警示教育,真正做到自重、自省、自警、自励。[4]

第三,切实加强对二级学院一把手约束管理。要改变“重使用、轻制约”的认识,发挥好党管干部作用,学校党委和纪检监察部门要定期不定期的听取二级学院一把手的述职述廉报告;组织、人事及相关监督部门按照各自的职责范围,经常了解一把手的思想、工作情况,听取来自基层教职工的反映;要建立和完善党政领导谈话提醒制度、责任追究制度,推行二级学院党政一把手轮岗制度,定期与机关和相近学科进行交流,提高他们的管理能力。

(二)用制度管事,不断深化二级管理体制改革

第一,必须建立健全党政共同负责制管理实施细则。要正确理解和把握“党政共同负责”内涵。一是党政共同负责其本质就是集体领导。院(系)党政之间不存在“谁领导谁”和“谁说了算”的问题,而是作为领导集体,共同保证院(系)工作目标的顺利实现;二是党政共同负责不只是党政一把手共同负责。也包括院(系)行政负责人和党委(总支)委员会作为领导集体共同对校党委和校行政负责;三是党政共同负责主要强调的是决策上的共同负责。院(系)党政领导班子必须严格遵照决策程序,在院(系)重大事项的决策过程中共同负责;四是分工负责是共同负责的基础,在此基础上,制定共同负责制的内容和途径等方面的实施细则。

第二,不断完善高校二级财务管理制度。一要明确二级学院财务“一支笔”审批制度的规定。财务“一支笔”审批制度是财务负责人执行同级领导集体的决定,既体现了单位领导集体的意志和精神,也明确了单位财务负责人的审批责任。此外,还要加强对“一支笔”审批领导进行有关财务规定和纪律方面的培训。二要精细编制并执行二级财务预算。预算管理是学校财务管理的一个重要内容,学校应对二级学院实行“二次预算法”,遵循“量入为出、收支平衡”的预算编制原则,对二级学院下达预算通知书。二级学院根据学院发展计划和工作任务,按照预算要求,规范各项开支范围、主管责任人和职权范围,由党政联席会议讨论通过后,报财务部门审核。三要分步制定二级财务管理的绩效考核、审计和监督制度。除进行预算执行考核外,还应对自筹经费能力、经费使用的效益指标及科研经费评价指标等进行评估考核。

(三)用制度管权,让权力更好地在阳光下操作

第一,要提升二级学院学术委员会的地位和作用。二级学院学术委员会是在学院院长领导下的学术性评议、决策机构,一般由学院专家、教授参加,党委(总支)书记列席。为充分发挥学术委员会的作用,主任可由具有正高职职称的教授担任,充分发挥学术权力的作用。有关专业技术职务评聘、专业设置、学科建设等与学术、专业建设紧密相关的事情主要由学院学术委员会会议讨论,再上党政联席会讨论决定。这样既能做到决策的科学性,同时也能从学术权力的角度,起到监督作用。

第二,要建立健全党政主要领导施政行为公开制度。权力运行过程公开化是一切监督的基础,为此必须建立一把手政务公开制度,杜绝权力暗箱操作,大力推进二级学院党(院)务公开制度。凡是涉及广大教职工利益的事项都要公开,切实保障党员和群众的知情权、参与权、选择权和监督权,使权力真正置于教职工的监督之下。要按规定定期召开二级教代会、教职工大会和党员大会,报告工作接受民主评议和监督,切实纠正一把手在执行制度上搞特殊化和“管人不管已”行为。[5]

第三,要健全决策失误追究制度。有什么职务就赋予什么权力。同样,有什么权力就应当承担什么责任。班子成员要按照分工抓好工作,对于工作中的失误,是谁的责任就由谁负责。对于造成的损失,要依据现行法律和规定实行责任追究。同时要认真执行领导干部任期经济责任审计制度,改进和完善干部考察、年度考核等制度,增强监督工作的主动性和预见性。[6]

(四)提高制度执行力,强化监督功效,维护制度的权威性

制度的生命力在于执行。从近年来高校发生的腐败案件分析,权力是腐败的轴心,体制机制的缺陷、制度管理的漏洞是引发高校腐败的主要根源,而制度执行力不强则是关键因素。改革开放以来,党中央、国务院、中纪委、监察部和有关部门制定的涉及党风廉政建设和反腐败工作的规范性文件超过6000件,但在高校反腐倡廉制度建设中存在的突出问题首要的还是制度执行力不够,形同虚设。[7]因此,提高制度执行力成为二级学院权力监督的关键。要加强对领导干部制度执行力教育,提高自觉执行制度的意识和能力;要结合实际,制定切实有效、可操作性强的制度,提高制度的实用性和针对性,做到“实用、管用、好用、可用、耐用”;要规范制度运行,用制度落实管人、管事、管权的力度,做到令行禁止;要强化执行力监督的功效,建立健全对制度执行过程和执行情况的监督机制,拓宽监督渠道,整合监督力量,形成监督合力;要严格责任考核,维护制度的权威性,把制度执行纳入二级学院党风廉政建设责任制考核,健全党政主管负总责、分管领导各负其责的工作机制,形成坚持用制度规范办学行为、按制度办事、靠制度管人的二级学院良好局面。

[1]何增科,试析我国现行权力监督存在的问题及原因[J].学习与探索2008(4):8—12.

[2]王彦军.我国现行权力监督制约机制的主要弊端与缺陷分析[J].理论导刊,2003(9):37-38.

[3]骆福林.职务犯罪预防三层次[J].江苏工业学院学报(社会科学版),2009(1):23-25.

[4]陆锦冲.高校商业犯罪的特点及防治对策研究[J].江苏工业学院学报,2009(1):19—22.

[5]北京印刷学院党委课题组.完善党政“一把手”监督机制的探索与思考[J].北京印刷学院学报,2009(6):56—59.

[6]邱进勇.建立健全部门权力内控制约机制探讨[J].廉政文化研究,2009(1):66-69.

[7]邓洁琼,石柱鑫.论提高高校反腐倡廉制度的执行力[J].廉政文化研究,2009(4):53-56.

Ref lection on Streng then ing Power Superv ision System Con struction in Secondary Schoo ls of a Un iversity

CAO Rong1,SHU Rong-x in2,D ING Jian-sheng2
(1.Schoo lo f Environm en t&Safety Engineering,Changzhou U niversity,Changzhou 213164,China; 2.D iscip line&Inspection O ffice,Changzhou U niversity,Changzhou 213164,China)

W ith the focus o f un iversities’in ternal m anagem en t sh ifting to secondary schoo ls,new characteristics arise in thew o rk of perfecting the Party’sw o rk ing sty le and constructing an honest and clean adm inistration and perfecting the pow er supervisionm echan ism.There arem anifo ld reasons fo r such p rob lem s as"w eak supervision","fictitious supervision"and"deficien t supervision"ex isting in the pow er superv ision o f secondary schoo ls o f a un iversity.It is therefo re necessary to adm in ister persons w ith institu tion,p ractically streng thening education and restriction of the head official of the Party and the adm in istrative o rgans.It is necessary to hand le issuesw ith institu tion,constan tly fu rthering the refo rm o f secondary schoo ls’m anagem en t system.It is necessary to restrictpow erw ith institu tion,rendering pow er used w ithm o re transparency.The enfo rcing pow er of the institu tion shall be increased,the superviso ry effect be strengthened and the au tho rity of the institu tion be defended befo re them echanism o f’governed by ru les’com es in to being and develop s in a healthy and flex ib lew ay.

secondary schoo ls;pow er supervision;institu tion construction

D 262.6 文献标码:A

2095-042X(2010)04-0018-04

(责任编辑:刘志新)

2010-06-12

曹 荣(1950—),男,江苏南通人,副教授,主要从事高校管理研究。

江苏工业学院理论实践研究基金项目(LSY 09020004)