论教师的法律地位及其权利义务

朱海文,邓 霞

(文山学院政史系,云南文山 663000)

随着我国教育制度改革及教师人事管理制度改革的深入,教师的法律地位问题显得日益突出和关键,已成为当前我国教育法学研究和法制实践中的一个重要课题。科学界定和落实教师的法律地位,不但是确保教师合法权益、提高教师法律地位的需要,也是增强教师自身素质,使教师管理法制化、规范化的核心所在。

一、教师法律地位的概念分析

1966年联合国教科文组织《关于教师地位之建议书》指出: (1)所谓 “教师”,涵括所有担起学童教育之在校人员。(2)教师 “地位”一词,意指其立场及受重视程度,系经由对教师所发挥之功能,所表现之能力,工作态度,以及自其他专业团体获得之报酬与其他实质上奖励的重要性予以评估,所引证的结果。我国的学者关于教师的法律地位一般有以下几种观点:(1)教师法律地位是指以法律形式规定的教师在各种社会关系中的位置。[1](2)教师是履行教育教学职责的专业人员;教师必须从教于各级各类学校或其他教育机构;教师具有特定的权利义务。[2](P167)(3)教师的法律地位是指教师的法律人格和教师属于某类的权利、责任、能力和无能力。[3]笔者认为,教师的法律地位是指通过教育法律法规确认的教师的职业地位、法律人格和教师的权利义务。教师的法律地位应涵盖教师的政治地位、经济地位和职业声望等方面的内容,该内容通常是通过教师的权利与义务体现出来。

二、关于教师法律地位理论学说及其定位

(一)雇员说

该学说认为,根据《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)第 17条的规定:“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则,由学校和教师签订聘任合同,明确规定双方的权利、义务和责任。”据此,教师与学校形成的关系应该是一种平等的雇佣关系,在这种雇佣关系下,学校和教师可以互为双向选择,处于平等地位。教师与学校的权利义务完全由双方的合同来确定,通过合同来明确规定双方的权利义务和责任,双方不存在行政隶属关系。因此,教师的法律地位与一般的雇员没有区别。故教师的法律地位应界定为雇员。

(二)公务员说

该学说认为,教师的主要职责是完成国家交付的教学任务,教师的这一职务行为具有浓厚的公法色彩。并且,由于国家对教育仍实施严格的管理,学校在教师的任命方面仍然不享有完全的自主权,仍然要受到定编定岗的限制。[4]因此,国家与教师的关系应属于国家公职关系,教师具有公务员的法律地位。在国际上,日本、法国、德国在确定教师的法律地位时即采此说。

(三)专业人员说

该学说认为,根据《教师法》第 3条的规定:“教师是履行教育教学职责的专业人员,承担教书育人,培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。”因此,教师的法律地位既不是公务员,也不是雇员,而是承担教育教学任务的专业技术人员。该学说只能是教师职业特性的一种说明,而不能揭示教师的法律地位。

笔者认为,第一,我国的教育法律规定教师和学校的聘用合同是为了更好地贯彻我国的教育方针,体现出教育的社会公共利益和国家公共利益。学校是从事教育公务的机构,是作为特别公法人执行教育公务,而教师是学校法人成员的重要组成部分,教师通过参与学校的管理、进行具体的教育教学活动,使学校的教育公务得以顺利实施。故教师与学校的聘用不同于为了私人利益的聘用,因此,不能将教师的地位界定为雇员。第二,我国现行的《中华人民共和国国家公务员法》 (以下简称《国家公务员法》)未将教师纳入国家公务员的范围。除此之外,教师与公务员的工作性质上也有很大差别:公务员要严格按照上级的指令行事,其任何职务行为都要有法律依据,并严格按照法律程序行使职务行为。教师的工作性质则要求有相当的自由空间,以充分发挥教师的想象力和创造力来提高教育教学水平和科研水平。[4]故也不能将教师的地位界定为严格意义上的公务员。第三,依据《教师法》的规定:教师享有不低于公务员水平的待遇,教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高教师的工资水平,医疗同当地国家公务员享受同等的待遇,定期对教师进行身体健康检查,并因地制宜安排教师进行休养等等。法律的这些规定表明教师的地位跟公务员非常接近。我国 2007年颁布的《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)第 2条中指出:中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织 (以下称用人单位)与劳动者建立劳动关系,订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者,订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,依照本法执行。”实践中事业单位人员的构成是公务员或参照公务员管理的人员;实行聘用制的人员;一般劳动者。公务员或参照公务员管理的人员不适用《劳动合同法》,一般劳动者适用《劳动合同法》,实行聘用制的人员部分适用。这里的部分适用是指事业单位聘用清洁工、保安人员等后勤人员,而教师是参照公务员管理的人员则不能适用。我国刑法第 93条规定:本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。也就是说事业单位中从事公务的人员以国家工作人员论,教师的教育教学行为本质上是完成国家交给的公务行为,当然教师是以国家工作人员论了。综上,教师虽不属于国家公务员,《国家公务员法》也未将教师纳入国家公务员的范围,但教师是参照公务员管理的人员,以国家的工作人员论,故教师具有类似公务员的法律地位和属性,笔者将教师的法律地位界定为“准公务员”。

三、我国教师法律地位的具体体现——权利义务

(一)教师的权利义务

教师的权利义务包括两方面的内容,一方面是指教师作为公民所享有的一般性权利义务;另一方面则是指作为教师所特有的基于法律的特别规定的权利义务。在此,我们主要就教师的职业权利义务加以分析。教师的这种权利义务是基于特定的职业性质而产生的,由教育法律规范设定,并与教师职务、职责密切相关。我国的《教师法》、《教育法》对教师的权利和义务作了明确的规定。就教师的基本权利而言,教师享有:教育教学权、学术研究权、指导评定权、报酬待遇权、参与管理权、进修培训权。当自身的权利受到侵害时,教师可依法要求国家部门以强制力加以保障。就教师的基本义务而言,教师义务有:律己义务、教书义务、育人义务、尊重学生人格义务、保护学生合法权益义务、提高业务水平义务。除此之外,《教师法》还就不同类别学校教师享有的一些特殊权利作了规定。教师不仅要正确行使自己的权利,也必须严格履行自己的义务。从一定意义上讲,教师的权利体现着教师在教育事业中的主体地位,教师的义务则意味着教师在教育事业发展中所担负的重要职责。[5]教师的权利和义务之间是相互联系、不可分割的对立统一关系。

(二)教师权利义务的缺陷

1.教师的权利义务内容相对简单和贫乏

我国的《教师法》是在上世纪 90年代颁布的。在当时的历史条件下,教育现代化的目标相对比较低,目前教育现代化的目标中所包含的教育民主化、教育多元化、教育科技化、教育国际化等内容在《教师法》中很少甚至没有得到体现。教育理念是教育法律制度背后的精神,不同的教育理念会催生不同的权利义务并形成不同的教育法律制度。现行《教师法》在国家权力本位的理念和国家教育权的理念指引下,对教育的内容管得太过宽泛,对教师专业自主的权利限制太多。这些理念都不适应现代教育改革的需要,将逐渐被以人为本、国民教育、终生教育等理念所取代。以当前的标准对其进行审视,不难发现它存在着教师权利义务内容相对简单和贫乏的问题。

2.教师的法律地位不明确

《教师法》通过之前,按照我国的人事管理制度,教师被纳入国家干部管理体制,教师的身份是国家干部。学校作为教育行政机关的附属机构,是政府的延伸,具体进行教师的管理工作。教师任用实行任命制,教师调动纳入干部人事计划,必须经过行政机关的批准。将所有教师都纳入国家干部的管理体制,并不符合教育的规律。我国当时 “一刀切”的教师人事管理制度限制了教师的合理流动,使教师职业中应有的竞争机制缺乏弹性。因此,在由社会主义计划经济向市场经济转轨的大背景下,当时依据“建设一个大社会、小政府格局”的执政理念,开始减少公务员队伍,因而《教师法》在制定过程中也没有把教师确定为公务员身份。《教师法》未对教师管理体制中教师法律地位作出明确规定,其危害是:对教师法律地位的保障内容缺乏具体明确的规定,权利救济的制度设定不合理,在实践过程中既不能保证教师有效地履行其职责又不能很好地保证教师的合法权益,也做不到依法对教师进行管理。目前教育实践中所产生的矛盾和纠纷,主要是由教师的法律地位定位不清所导致的。

3.教育法体系不完善,立法技术有待重视和加强

尽管我国现行的与教师权利义务有关的教育法律法规在数量上已初具规模,但离完备的教育法体系所应具备的标准还有很大差距。现行的教育法体系暴露出一些有待解决的问题。一些已有的教育法律法规显得比较粗糙,顾此失彼,甚至互相抵触。可操作性不强更是明显的缺陷。在教师权利义务的问题上存在法律规定泛化的现象,对学校与教师的权利义务内容、对学校及政府的职权与职责等都未作出明确而具体的界定。虽然《教师法》中有一些条款规定了教师的权利,但对教师的这些权利得不到保障时却没有明确的救济条款,权利保护力度不够。[6]如《教师法》第 25条规定:“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。”那教师这项权利的相对义务人是谁?权利无法实现时的救济途径有哪些?法律对这些问题都未作出明确规定。

四、提高教师法律地位的措施

(一)提高教师待遇

一般来讲,职业地位取决于职业待遇和职业声望。当前我国教师的职业待遇和职业声望却一直不高,虽然《教师法》和《教育法》对提高教师待遇作了明确规定,但是现实中许多教师的物质生活水平依然还比较低,过低的职业待遇不仅影响教师的生活和工作质量,也势必会影响到教师的职业声望,甚至影响国家整体教育质量。

(二)健全教师权益的保障机制

从法律的运行来看,教师权益保障机制至少由以下三个机制组成:第一是教师自我保护机制。教师要懂得如何实现自身的权利,熟知权利的救济途径,包括申诉的形式、受理机关、处理程序等制度。第二是政府机关的执法保障机制。[7]当前落实《教师法》主要责任还在政府,特别是地方政府。目前地方政府在管理教育、管理教师中居于主体地位,且《教师法》中规定了地方政府在管理教育和教师中的多项权力和责任,对地方政府教育行政部门依法受理教师申诉,依法保护教师权益也有明确规定。第三是人大等组织的监督保障机制。全国人大和地方人大应建立起《教师法》执法监督机制,对那些无故拖欠教师工资,无视或侵害教师合法权益的行为切实起到其应有的保障作用。

(三)明确教师法律地位

根据我国现阶段的国情,在立法中将教师确定为公务员身份并采取职位聘用制。赋予教师公务员的法律地位,是最有利于实现教师职务的稳定性和公共性,最能实际保障教师的合法权益和提升教师社会地位的立法选择。教育立法应当充分利用现有制度和运行机制,以适当的代价实现教育现代化的目标。

(四)尽快完善申诉制度

国家和各级教育行政部门应尽快采取措施成立处理教师申诉案件的组织,由教育行政官员、学校代表、教师代表及司法界人士参加,当然可以以兼职为主。国家有关部门应尽快制定教师申诉事项、具体程序、处理期限、处理原则和确认处理结果的法律效力,尽快使教师申诉有渠道,有答复。

[1] 包秀荣.试论教师的法律地位[J].内蒙古民族师院学报,1998,(1):75-79.

[2] 李连宁,孙葆森.教育法制概论 [M].北京:教育科学出版社,1998.

[3] 孟韦青.论我国公立中小学教师的法律地位[D].中国政法大学硕士论文,2002.

[4] 付玉萍.教师法律的法律地位及其保护 [J].法制天地,2007,(2):68-70.

[5] 刘冬梅.教师的法律地位问题探讨[J].教育评论,2000,(1):25-27.

[6] 程雁雷,廖伟伟.教师权利义务体系的重构——以教师法律地位为视角[J].国家教育行政学院学报,2006,(6):18-25.

[7] 兰惠敏,潘海林.我国教师法律地位研究综述 [J].临沂师范学院学报,2005,(2):25-28.