全球环境治理中的国际非政府组织:以绿色和平为例

刘 颖

全球环境治理中的国际非政府组织:以绿色和平为例

刘 颖

作为全球性环境非政府组织,绿色和平组织自从诞生以来,就采取非暴力直接行动、亲临现场亲自见证、科学研究等方式积极参与全球环境治理。尽管绿色和平组织在国际社会中的活动受自身体制及其他行为体的制约,但仍在倡导环境意识、提供环境信息、影响各国环境政策与行为、推动国际环境机制的形成与发展等方面发挥着重要作用。

绿色和平组织;全球环境治理;国际非政府组织

国际环境非政府组织是指由跨国成员组成、在两个以上国家设立办事机构、主要从事环境与资源保护活动的非政府组织。[1]由于其具有专业性、公益性以及网络化等方面的独特优势,因而在全球环境治理中发挥着重要的作用。本文选取在全世界规模最大、影响也最大的国际环境非政府组织——绿色和平国际作为研究对象,具体分析该组织参与全球环境治理的方式及所发挥的作用,并对制约其发挥作用的因素进行初步的分析与探讨。

一、绿色和平参与全球环境治理的方式

作为国际社会中的一个新的国际环境关系行为体,国际环境非政府组织通过两种渠道参与全球环境治理。第一种即通过改变其他国际环境关系行为体即国家、国际组织和企业(跨国公司)的行为影响国际环境决策,可称之为间接渠道。第二种即通过改变自身,增强自身实力和影响,直接组织和参与全球环境保护项目,可称之为直接渠道。[2]这两种渠道是相互支持和促进的。

就绿色和平国际而言,绿色和平(Green peace)是绿色和平组织的简称,属于一个国际性的环境非政府组织,以环保工作为主,总部设在荷兰的阿姆斯特丹。绿色和平把“保护地球、环境及其各种生物的安全及持续性发展,并以行动作出积极的改变”作为自己的使命。主要宗旨是促进实现一个更为绿色、和平和可持续发展的未来,使人与自然和谐相处。其参与全球环境治理的方式主要有:

(一)非暴力的直接行动

绿色和平组织前往阿姆奇特卡岛的首航包含了“直接行动”这一活动方式的要素:富有战斗精神的和平主义;对政府和企业机构采取非军事的抵制行动;行动具有史诗般的含义;对现代科学的常规方法持怀疑态度;目标包含新教中清教主义的某些成份;对通讯设施的应用有特别敏锐的感觉。[3]由于采取“直接行动”,绿色和平组织成员的抗议活动常常带有“惊险刺激、个人英雄主义、戏剧性、希奇古怪”的鲜明特色。实际上,由于采取这种方式,绿色和平组织的一些成员屡屡遭到关押或起诉,有的在冒险行动中付出了生命代价。这一方式既为绿色和平组织赢得了巨大声誉,也引起了很大争议。

(二)亲临现场、亲自见证

组织成员通过亲临现场、亲自见证被破坏的环境来唤起世人对环境问题的关注。绿色和平组织自己拥有一支由5艘船和30只橡皮艇组成的船队、一架直升飞机、一个热气球以及从蜂窝式电话到数字电话等最先进的通信设备。2008年8月,绿色和平的极地曙光号上来自北京的几名队员开往北极冰川,前往彼得曼冰川的航程会搜集正在断裂中的世界上最大冰川的最新资料证据,调查海洋潮流变化会如何加速格陵兰的消融,前往北极熊目前最远距离的立足点,航行至冰川边缘见证正逐步消失的海冰。

(三)开展网络活动

绿色和平组织的计算机网络规模庞大,它在1985年就开始利用因特网活动,1994年设立了网址,现在总部和各国分部建立的网址有40多个,网上资源十分丰富。[4]绿色和平组织最近建立的行动网页往往具有目的色彩,如可乐亮点(www.cokespotlight.org)是说服可乐公司改变其政策的在线指挥部,食品网络(www.truefood.org)是它反对转基因食品运动的一部分。该组织利用因特网的一大特色是采用大量的图片报道,给公众造成强烈的视觉冲击力,从而达到宣传效果。绿色和平组织还日益通过网络实况转播来影响人们对环境问题的看法。如2000年6月,该组织的网络摄像机一端对准法国Ia Hague的核废料处理现场,那儿每天有100多万升放射性液体废料被倒入大西洋,图像被传输到正在讨论如何处置核废料的会议中心,让与会的官员们认识到问题的严重性,由此动员公众支持自己的立场。[5]

(四)研发环保技术,推广环保产品

科学研究是绿色和平的“看家宝”。绿色和平在全球的工作主要集中于森林保护、气候变暖与再生能源、有毒物质污染、海洋生态保护、核武器与核能、生物安全六大领域。每一领域都有自己的科研人员或科学家来做研究工作,这些科研人员一般都来自大学或研究机构,具有不同的学术背景。绿色和平组织有自己的科学部和实验室,科学部设在英国的一所大学里,许多科学家在此任职。在环保方面,绿色和平组织除了对有毒物质进行检测(如水污染、淤泥中重金属或是其它污染物质浓度的检测)外,还通过开发环保技术并推广环保产品来减少对环境的危害。

(五)积极推动有关环境问题的国际公约的制定

绿色和平组织积极推动制定有关环境问题的国际公约,有时为取得各国政府和国际组织同意就某个议题展开谈判需耗费10年甚至更长时间。在26个国际公约或议定书的制定过程中,绿色和平组织等非政府组织发挥了一定的影响力。[6]这些国际协定或条约内容包括:禁止输出有毒物质到发展中国家;阻止商业捕鲸;禁止大规模拉网捕鱼;在南太平洋建立一个鲸鱼保护区;50年内禁止在南极洲开采矿物;禁止向海洋倾倒放射性物质、工业废物和废弃的采油设备;全面禁止核试验等。

二、绿色和平在全球环境治理中发挥的作用

作为国际社会中最大规模的国际环境非政府组织,绿色和平组织在全球环境治理中发挥着重要的作用,主要表现在以下几方面:

(一)倡导环境意识

普及环境保护意识是国际环境非政府组织最传统的功能。在这方面,绿色和平组织总是通过特定的事件或环境问题来提高公众环境意识,将发动群众、宣传群众、教育群众、组织群众和动员群众保护环境作为其基础性的工作,把握各种有利时机,利用一切信息载体,以最广泛的途径传播自己的环保理念,在树立和培养国际社会的环境意识、宣传和开展环境教育方面,发挥了非常突出的作用。如前文所述,绿色和平组织以其“非暴力的直接行动”,通过该组织成员亲临现场、亲自见证被破坏的环境来唤起世人对环境问题的关注。同时积极开展网络活动来进行宣传,影响人们对环境问题的看法。

(二)提供环境信息

环境保护是科学性很强的工作,及时准确的掌握全球环境信息是国际社会做出环境决策、采取环境行动的前提条件。绿色和平组织内有许多相关环境领域的专家和学者,他们所拥有的信息和专业知识使绿色和平组织成为联合国和各级政府的重要咨询者和建议人。在遇到与环境有关的政策争议、不明确的科学问题以及资料分析时,绿色和平可提供专门知识。

(三)影响并监督国家的环境政策与行为

为了使环境问题得到解决,绿色和平会努力通过各种手段去促使政治家们去施行正确的事,进而影响国家的环境政策与行为。2009年12月,在哥本哈根联合国气候大会召开过程中,绿色和平组织以游行示威等方式向与会的各国政治家进行施压,以期他们在要求联合国气候变化大会达成一项具有法律效力的协议,发达国家在温室气体排放量上做出有政治诚意的减排承诺。不仅如此,作为国际环境非政府组织,绿色和平活动不受国界的限制,自成立以来,该组织一直作为一个国际环境监督机构而存在,致力于揭露和抗议有关国家违反国际环境义务的行为,促使有关国家或跨国公司遵守其国际义务,履行他们的承诺和责任。

(四)推动国际环境机制的形成和发展

国际环境机制是指国际关系行为体为协调国际环境关系,稳定国际环境秩序,进而达到保护全球环境与资源的目的而共同制定或认可的一整套明示或默示的原则、规范、规则以及决策程序等,具体表现为通过国际环境谈判而达成的多边环境条约。目前,在国际气候变化谈判过程中,绿色和平一直以“观察者”的身份参与在每一次具体谈判中。而各国政府对于绿色和平的积极工作基本上是非常认可的,这支代表团没有政治利益,只有道德力量,能够在谈判走向因政治原因形成的困境时,站在环境、下一代人的立场上修正全场的关注点,将谈判带回到设定的议事轨道上,推动国际环境机制向前发展。

(五)维护环境正义

全球环境问题的出现给人类的生存和发展都带来了重要的影响,而直接受害者是广大民众,尤其是发展中国家处于落后地区的广大民众,维护他们的环境权益就成为绿色和平组织的基本功能之一。1984年,联合碳化公司在印度博帕尔的化工厂发生毒气泄漏事件,导致两万人死亡,几十万人受伤,酿成人类历史上最大的环境灾难,而联合碳化公司却竭力逃避责任。事件发生后,以争取人人有权生活在清洁健康的环境中为己任的绿色和平国际,多次在印度和世界各地游行示威,呼吁世界关注受难者的命运,要求责任者对受难者提供经济赔偿。2002年绿色和平国际在全球组织了由印度摄影大师拉格胡·莱拍摄的博帕尔灾难作品展。绿色和平通过此次活动在国际社会反映了遭受毒气泄漏的博帕尔居民的要求,维护了环境正义。

三、制约绿色和平在全球环境治理中发挥作用的因素

面对全球环境问题,绿色和平以积极的姿态参与全球环境治理,对全球环境保护以及环境问题的解决发挥着重要的作用。但是,它在积极追求解决全球环境问题这一公共目标的同时,也受到自身内部体制以及其他国际行为体等因素的制约。

(一)组织内部体制的制约

在参与全球环境治理的过程中,绿色和平组织自身的合法性、代表性、权威性、透明度、适用度都在一定程度上不仅制约了组织的发展,而且在某种程度上也影响了该组织的环保行动。

1.合法性一般是指一个组织行为路线的选择是合乎法律的,并且是得到承认的而且是正当的。对于会员组织来说,其合法性的获得一方面取决于是否得到法律的正式许可,另一方面取决于其组织内部是否具有规范的民主选举程序和问责制度。[7]就绿色和平组织而言,一方面,它只能是通过获得政府间国际组织的承认或认可来确认其在国际社会的合法性,例如获得联合国的认可,承担顾问角色。且各国法律法规存在差异,绿色和平组织获得注册的许可不存在普世性。另一方面,就组织内部的民主选举程序和问责制度而言,其内部合法性也受到各方的质疑。“大部分国际非政府组织的活动都不是按正式的代表制结构运作的,其内部的领导人更多时候也不是通过民主选举的程序被赋予领导的权力,而通常仅仅可能只是依赖于富有魅力的个人品质才成为国际非政府组织的带头人”。[8]绿色和平组织在领导人更新换代方面几乎是无迹可寻,它的支持者无法得知它的领导者是如何被选举出来的,也无从得知是以什么样的标准被选举出来的。这些都大大削弱了绿色和平组织的合法性。

2.代表性是绿色和平组织在全球环境治理中发挥作用的一个软肋。众所周知,绿色和平组织是全球环保人士的联系纽带与桥梁,其成员地理分布十分广泛,语言、文化差异大,在绿色和平组织的40多个分部中有24个分部是设在西方国家。这种地域的不平衡又影响了国际非政府组织在管理决策方面的倾向性,像德国、荷兰、英国、美国、瑞典、瑞士、奥地利和加拿大这些国家的绿色和平分部筹集了该组织90%的基金,它们决定着绿色和平组织的发展方向,该组织的立场主要反映了这些发达国家成员的看法。因此,当绿色和平组织在通过某项决议尤其是针对发展中国家环境问题的决议的时候,该项决议是否能够代表和体现它所宣扬的公平,是否代表整个组织成员的全体的意见是值得怀疑的。

3.权威性是指绿色和平组织在相关领域内的专业知识和技术在国际社会中的影响力。目前,根据世界环境的变化,绿色和平组织主要关注的领域有:停止气候变化与发展可再生能源、推广食物安全及发展可持续农业、消除有毒化学物质、保护原始森林。绿色和平凭借自身在技术和人才资源方面的优势对相关问题进行的科学、法律、技术和政策分析,从专业角度的确对政府间国际组织和民族国家提供有影响力的参考价值。但是这种技术的权威并不是绝对的,因为在科学技术领域毕竟仍然存在着许多尚无定论且充满争议的问题。如果不顾一些国家的现实,以绝对权威的口吻采取所谓“全面禁止的零忍耐政策”,会使有关国家陷入困境。

4.透明度主要是指绿色和平组织在活动、机构构成以及人员组成、政策制定、财政支出等方面的公开、透明。虽然绿色和平组织会对本组织进行的某些重大活动发布活动报告,但是报告的内容并不详细。在财务方面,绿色和平组织每年的年度报告中,有关财政的内容却不够翔实。对于绿色和平组织提供的财政方面的数据,只能是大概了解绿色和平组织的收入和支出情况,绿色和平组织是否真的如它所说的那样不存在任何的政治和商业利益更是无从得知;在组织内部的管理方面,绿色和平组织就其管理机构运作和人员组成向外界公布的信息也相当有限。至于绿色和平组织的有关决策是如何做出的,又是由谁提出的诸如此类的信息则不得而知。

5.适用度主要是指绿色和平的活动是否符合经济发展与相关国家的实际情况,是否有利于环境问题的彻底解决。在这方面,绿色和平组织往往是仅从本身的理念出发,以自己的价值标准进行判断,片面强调环保,忽视经济发展和发展中国家实际情况的做法,容易犯“狭隘视野”的错误。在这种情况下,即使能够一时阻止环境破坏的行动,但是在经济利益的驱使下,以环境破坏为代价的发展行为还是会死灰复燃,并不有助于问题的彻底解决。

(二)其他国际行为体的制约

作为由全球环境问题催生的新的国际行为体,绿色和平在参与全球环境治理过程中必然会与其他国际行为体发生各种矛盾与冲突,例如主权国家、其他国际性组织。因此,能否处理好与其他国际行为体的关系也成为绿色和平发挥作用的一个重要制约因素。

1.就绿色和平组织与主权国家的关系而言。首先,绿色和平离不开主权国家,没有任何国际非政府组织可以完全独立于国家之外而存在。“国际非政府组织需要主权国家来为它们构建相应的政治法律框架,以批准和印证其存在的合法身份”。[9]其次,绿色和平组织的行动目标因主权国家而不同。绿色和平组织在发达国家和发展中国家的行动目标是有差异的。在美国、法国等发达国家该组织侧重于核能方面的环保行动;而在中国、巴西等发展中国家绿色和平组织侧重帮助和督促环境立法。因此,如何使绿色和平的活动在不同主权国家保持一致是绿色和平面临的困境。最后,绿色和平与主权国家存在冲突与矛盾。从绿色和平组织诞生的那天开始,它就同国家纠葛不断。在具体活动中,绿色和平组织开展的活动会受西方一些大国特别是美国的压制,还会受不同国家国情的影响。在发展中国家,绿色和平要做的就是了解国家的环境状况,把国际社会关心的问题引入到发展中国家,同时也应把当地老百姓迫切关心的问题提到国际舞台上。

2.就绿色和平组织与国际组织的关系而言。首先,绿色和平组织必须要在联合国的框架下活动。绿色和平组织拥有联合国正式观察员的身份,“联合国开大会有100多个国家参加,而绿色和平来自各国的工作人员代表团有时候可以抵得上一个中等国家代表团的规模。”[10]因此,该组织的活动不能与联合国的环保目标相悖。实际上,在全球环境治理的问题上,正是积极与联合国接触,绿色和平组织在联合国环境决策中不断提供信息和引入新的议题,从而在环境问题的许多重大协议或协定的制定上发挥了不小的参考作用。如1989年在绿色和平组织努力下,联合国暂时禁止在公海大规模拉网捕鱼。1992年在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会,通过的《里约宣言》、《21世纪议程》等重要文件。当然,在当今气候变化问题上,绿色和平组织仍需要在联合国框架下加强同各国的接触和联系,宣扬该组织的宗旨、理念,监督公约的执行情况,敦促各国在气候变化问题上做出努力。此外,绿色和平还需要加强与其他国际环保组织如世界自然基金会、地球之友的合作,为联合国环境方面的决策提供高水平的专业知识。

3.绿色和平组织还需正确处理与大型企业组织尤其是跨国公司的关系。随着全球化的发展,跨国公司也成为国际社会的主要行为体之一,由于许多跨国公司的业绩增长和价值增长都同环境问题有着直接的关系,从20世纪90年代开始,该组织曾采取激烈方法同造成环境问题的跨国公司展开了斗争。但是,随着跨国公司对环境问题的认识以及努力彰显社会良知的活动行为,绿色和平组织开始从最初同跨国公司的激烈的对抗开始转向对话与合作,以促进环境问题的改善。这种做法,不仅敦促跨国公司担负起国际社会成员的责任,而且也改善了绿色和平组织在公众心目中激进的形象。因此,绿色和平组织能否针对跨国公司的活动转变斗争方式与策略也是关系到其未来的发展状况的一个重要因素。

绿色和平组织自从其成立发展到现在虽然只有40年的历史,作为全球环境治理的一个重要的参与者与行动者,其对全球环境问题的解决发挥着不可替代的作用。当然,由于组织内部与外部诸多因素的制约,绿色和平组织在具体行动以及社会效果方面会受到各种影响。尽管如此,在全球环境治理中,绿色和平组织已经成为新世纪环境保护的宣传家和实践家,随着全球环境问题的日益突出,其国际影响力将会越来越大。

[1]王杰等.全球治理中的国际非政府组织[M].北京:北京大学出版社,2004.298.

[2]张海滨.环境与国际关系:全球环境问题的理性思考[M].上海:上海人民出版社,2008.123.

[3]孙茹.绿色和平组织[J].国际资料信息,2002,(9).

[4]Warkentin,Craig(2001).Reshaping World Politics: NGOS,the Internet and Global Civil Society.Lanham:Rowman and Littlefield Publishers.pp.77-79.

[5]盛红生,贺兵.当代国际关系中的“第三者”[M].北京:时事出版社,2004.303.

[6]A rts,Bas(2001).Impact of Environmental NGOS on International Conventions.In:A rts,Bas,Math Noortmann& Bob Reinalda(eds).Non-state Actors in International Relations.Ashgate.pp.195-210.

[7]【美】麦克尔·爱德华兹(王玉强,陈家刚译).公民社会与全球治理[J].马克思主义与现实,2002,(3).

[8][9]徐莹.当代国际政治中的非政府组织[M].北京:当代世界出版社,2006.139.57.

[10]绿色和平:一个NGO组织的使命[J].中国改革, 2009,(11).

(责任编辑 胡爱敏)

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刘颖,山东师范大学政治法律学院副教授,博士(邮政编码250014)

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