曲靖市推进统筹城乡发展问题研究

高淑琼

（中共曲靖市委党校 经济学教研室，云南 曲靖 655000）

曲靖市推进统筹城乡发展问题研究

高淑琼

（中共曲靖市委党校 经济学教研室，云南 曲靖 655000）

统筹城乡发展，缩小城乡差距是中国经济发展新时期的一项重要任务。曲靖作为云南省综合经济实力较强、工业化城市化发展较快的市，具备推进统筹城乡协调发展的良好基础，但也面临诸多的矛盾和问题。面向“十二五”，曲靖市应按照中央和省委的战略部署，明确重点和任务，采取更加有力的措施，力争在统筹城乡发展上取得更大的突破。

曲靖市；统筹城乡发展；面临的问题；主要任务；保障措施

统筹城乡发展，缩小城乡差距是中国经济发展新时期的一项重要任务。党的十七大明确提出“统筹城乡发展，促进社会主义新农村建设”的战略任务。十七届三中全会《决定》进一步提出：“坚持改革开放，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破。”2010年中央“一号文件”对统筹城乡发展、加快农业农村改革发展提出了更加明确的方向和具体要求。近年来，云南省曲靖市按照中央和省委的战略部署，在统筹城乡发展上作了初步的探索实践；未来还需进一步加大推进力度，力争在破解城乡二元经济结构，解决“三农”问题上取得更大的突破。

一、曲靖市推进统筹城乡协调发展面临的主要矛盾和问题

1、经济总量仍然较小。2009年，全市生产总值仅占全省总量的13.9%，人均GDP14859元，刚超过全省的平均水平，约为全国平均数的60%。经济总量较小、发展不足、发展不平衡的矛盾仍较为突出，且发展中还面临着资源与环境约束、公共服务水平低、社会保障压力大以及体制性障碍等困难和问题，全面建设小康社会的任务十分艰巨。

2、城乡差距扩大的趋势尚未得到有效遏制。曲靖市是云南省的人口大市和农业大市，2009年末全市户籍总人口为616.2万人，其中农业人口538.7万人，占全市总人口的87.4%。还有近50万贫困人口。“十一五”以来，全市城乡居民收入差距一直处于4倍左右的高位。2009年，全市城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比为3.9：1，高于全国3.3：1的水平。

3、产业结构优化升级进展缓慢。2009年，曲靖市三次产业结构比为19：53：27，与全国三次产业结构11.7：49.2：39.1相比，第一产业所占比例明显偏高、第三产业所占比例明显偏低，经济发展过度依赖第二产业、特别是资源型初加工工业。城乡产业分割，关联性弱，市场竞争力不强，经济发展方式的粗放型特征仍较明显。

4、影响和制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除。全市促进农民增收的长效机制尚未真正形成，农村经济社会发展滞后的局面还没有根本改变。一是农业发展基础弱，抵御自然灾害的能力不强，综合生产能力不高。二是农民收入水平低，工农、城乡差距较大，农村投资消费的拉动不足。三是农村公共事业发展滞后，公共服务产品供给不足。

5、城市的辐射带动作用较弱。2009年，全市的城镇化率刚超过全省的平均水平，城镇规模大多偏小，产业发展不充分，服务业发展滞后，难以吸纳农村需要转移的庞大劳动力，以城带乡的发展能力较弱；城镇就业压力大，扩大预期消费较难。全市消费市场发展较快，但农村消费明显落后。

二、曲靖市推进统筹城乡协调发展的主要任务

1、统筹城乡规划建设。统筹城乡规划建设是统筹创新发展的前提和基础。一是要抓紧编制和完善城市群发展规划。按照城乡经济社会发展一体化的思路，以麒麟区为中心，尽快编制完成珠江源大城市发展规划；有计划有步骤地引导各类企业和人口向城市、县城和中心镇集聚。二是推进规划体制改革，以城镇化为核心，以功能互补的城市群为主体形态，打破行政区划，发展城市间的快速交通网络。三是做好县、乡统筹发展规划。要以县、乡所在地为依托，统筹考虑，科学合理编制规划，带动周边有条件的县、乡发展区域型小城市及特色小城镇，提升城镇功能，逐渐形成产业带，带动当地农业和农村经济的发展。四是要着眼于城乡经济社会一体化的发展，完善城镇规划体系。

2、统筹城乡产业发展。积极推进城乡产业对接，促进城乡产业联动发展。一是在稳定家庭联产承包责任制的基础上，用好用活土地流转政策，引导农民联合经营，扩大生产规模，形成农工商产业链。二是继续深化国企改革，整合现有资源，构建富有特色、能“引进来”也能“走出去”的竞争力较强的新型工业化产业体系。三是大力发展以物流、旅游、文化产业为主的现代服务业，将社会主义新农村建设与劳动密集型产业的开发、农民增收相结合，在建立城乡统筹的就业体制中，充分发挥轻工业、服务业对农村劳动力的吸纳作用。

3、统筹城乡公共服务。一是要进一步巩固提高普及九年义务教育，稳定提高城镇的义务教育水平。建立和完善中央和地方分项目、按比例负担的农村义务教育经费机制，推进基础教育、职业教育、成人教育“三教”统筹和“农科教”结合。二是要加快医疗卫生事业的发展，建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗卫生服务体系和医疗保障体系、药品供应保障体系。三是要大力推进农村公共文化服务体系建设，逐年加大公共文化设施建设，促进农村文化的发展。四是要加强人口和计划生育工作，加强农村计划生育服务体系建设。完善农村计划生育家庭奖励扶助制度，进一步激励农村群众实行计划生育的自觉性和主动性。五是要积极推进和谐社会建设，统筹安排城乡司法、治安整治、社区警务、卫生疫情检查等设施的投入和建设，促进城乡基本公共服务均等化的发展。

4、统筹城乡社会保障。一是要大力推进社会保障制度改革，建立健全城乡一体、多层次、广覆盖、可转移的社会保障体系，重点解决农村居民，特别是被征地农民的社会保障，并将符合最低生活保障条件的农民纳入全覆盖的保障范围。二是要扩大失业保险、城乡居民基本医疗保险的覆盖面，将农村承包土地经营的劳动力、灵活就业人员、进城务工人员以及城中村和城郊转户居民纳入覆盖的范围；进一步完善城镇居民最低生活保障制度，建立农村最低生活保障、五保供养、特困户制度。三是要推进福利事业建设，鼓励社会资本参与城乡社会福利事业，加大公共财政对民政事业的投入，实施城乡福利设施建设工程。建立与经济社会发展相适应的灾害救助制度和大病、教育、住房、司法等专项救助制度，建立健全覆盖城乡的新型社会救助体系。

5、统筹城乡劳动就业。一是以户籍制度改革为突破口，继续完善、落实就业促进政策措施，创造公开公正的就业环境。二是大力开发就业市场，积极发展劳动密集型产业，鼓励创业带动就业和重大项目带动当地就业。三是鼓励阶段性就业、弹性就业等新型就业形式，继续加大对自主创业和中小企业的财政、税收、贷款、公共服务等方面的支持。四是加强就业服务机构建设，完善就业服务体系，重点建设面向城镇失业人员和农村劳动力转移的就业服务体系。五是推进平等竞争、规范有序、城乡一体的劳动力市场建设。六是建立健全城乡统一的维护劳动者权益的劳动用工管理体系，实现城乡平等就业，合理配置城乡劳动力资源。

6、统筹城乡建设用地。一是改革征地制度，对于新增的公益性用地，继续通过征收或征用的方式获得，并实行国有，对于非公益性用地，在符合城乡建设统一规划的前提下，由用地单位通过市场获得。二是建立统一的城乡建设用地市场，利用经济手段配置土地。加强城乡土地市场体系建设，允许农村集体建设用地进入市场交易，实行国有建设用地和集体建设用地相协调的“统一市场”，逐步达到“同地、同权、同价”。三是改革农村宅基地制度，研究进城定居农民享受城镇住房政策和农村宅基地政策的衔接，推行宅基地有偿使用和有偿转让，鼓励进城定居的农民放弃农村宅基地。真正实现城乡建设用地的增减挂钩，实现城乡建设的互动和双赢。

7、统筹城乡金融发展。一是不断深化城乡金融企业改革，以农村信用社政策性金融服务为引导，逐步建立起农村合作性金融、政策性金融与商业性金融共同支持农村发展的有效模式。二是促进地方金融机构的发展，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务，建立多层次信贷供给市场。三是加大农村保险建设，积极发展“三农”保险，扩大农业保险的覆盖范围，鼓励保险公司加大产品创新的力度，开发农业和农村小额保险及产品质量保险，开发适合农业、农村和农民需要的保险产品。

三、曲靖市推进统筹城乡协调发展的主要保障措施

1、建立组织机构和协调机制，加大政府投入。一是建议成立曲靖市统筹城乡发展综合改革试点工作领导小组，对全市统筹城乡协调发展工作进行管理，集中协调解决城乡统筹发展中出现的一系列问题。二是要按照建立城乡一体的公共财政体制的要求，加大对农村的转移支持力度，围绕推进基本公共服务均等化，完善覆盖城乡的公共财政体系，促进城乡共享发展改革成果。三是要深化全市财政预算制度改革，强化预算管理和监督，积极探索全市县（市）区各级政府间财力与事权相匹配的体制，加快形成全市统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例，增加对公共服务领域的投入，不断增强县、乡（镇）政府提供公共服务的能力。

2、坚持改善民生，把“社会统筹”作为第一保障。一是积极推动建立城乡统一的劳动就业制度，提高劳动保障服务的能力，促进城乡就业，扩大社会保险的覆盖面；完善城乡一体的劳动力市场，多渠道开拓就业岗位，建立健全城乡劳动力自由流动、公平竞争就业、平等享有政府提供的公共就业服务的体制机制，促进城乡充分就业。二是加快推动完善覆盖城乡居民的社会保障体系，进一步完善农民工、非公有制经济组织从业人员、城镇灵活就业人员以及困难企业职工参保的政策，合理确定社会保险的标准和参保方式，做好参保人员的社会保险工作；认真研究落实农村养老保险和被征地农民社会保障的制度和相关规定。三是加强县级劳动保障基础服务体系建设，实现公共就业、社会保险、劳动保障维权一体化、一站式的便捷利民服务，为广大城乡服务对象提供优质高效的劳动就业和社会保障服务。

3、坚持把工业反哺农业、城市支持乡村作为第一要务。一是鼓励工业企业“嫁接”改造农业、反哺现代农业生产，培育一批生产规模大、科技含量高、带动能力强、经济效益好的涉农龙头企业，提高农产品的附加值，吸纳大批富余劳动力就业，实现劳动力就地转移。二是要以土地流转实现工农互惠。采取“政府引导、法人投资、企业经营”的办法，按照“自愿、依法、有偿”的原则，在不改变农业土地用途的前提下，引导农村土地承包经营权流转，加快农业产业结构的调整，促进农业增效、农民增收，实现企业和农户的双赢。三是以协会服务提升农业的生产水平。在支持引导工农互动的基础上，通过建立农业协会和农村专业合作组织变分散经营为组织化、集约化经营，既降低农民的创业风险，又可提高土地的产出效益。四是发挥城市主功能区的优势，带动城乡经济的发展，按市场经济规律去经营，实现旧城改造市场化、资金筹措多元化、资源利用商品化，探索城镇带动型、企业带动型、村庄整合型、富户外迁型等新农村建设模式。

4、建立城乡统一的公共服务管理体制，推进基本公共服务均等化。一是打破城乡分割的管理体制，建立由各级各部门齐抓共管的城乡新型管理体制，形成统筹城乡发展的强大合力；要以农村新型社区建设为突破口，加快小城镇建设，引导农民向小城镇生活和集中居住；借鉴省内外城市管理的经验，加大对小城镇和农村新型社区公共管理和公共服务设施的配置；以政府公共资源和社会资源的前期投入带动居民的后期投入；以公共服务的广覆盖带动居民的自我服务和互助服务；以集体财产管理和公共事务管理带动基层民主管理；以党的基层组织建设带动其他各类基层自治组织的建设。二是深化教育体制改革，创新城乡学校对口支援工作机制；优化配置农村教育资源，推进城乡义务教育的均衡发展。三是深化医疗卫生体制改革，促进和强化城乡卫生资源的均衡配置，加快乡镇卫生院和村卫生室建设，不断完善提高新型农村合作医疗的建设水平，构建城乡联网的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。四是做好科技、文化事业的改革和建设，推动城市文明向农村辐射。全面实施农产品特色产业科技示范、农产品新品种新科技推广与示范、星火科技培训和农村科技服务体系建设，提高乡镇（村）文化站（室）、广播电视“村村通”、信息资源共享、文化服务网络建设等专项工程的质量和水平。

5、创新城乡土地开发利用和收益分配政策。一是大力推进土地管理制度创新。要积极有序地推动全市农村集体土地资本化，进一步探索集体建设用地使用权的流转办法和健全农村房屋所有权登记流转制度。稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点。二是规范征地补偿标准，改革土地收益分配制度，保护农民对土地的经营权、收益权和处置权。依法对被征地农民进行足额补偿，统一将在城乡发展建设中被征地后失去土地、失业及失去土地财产权的农民纳入社会最低保障范畴。对在统筹城乡发展规划内重点建设项目所需建设用地，要给予优先安排、充分保障。在保护好耕地的基础上，提高现有土地的集约利用程度，通过农村集体建设用地退宅还田、置换城市建设用地，协调解决农村群众改善住房需求和城市发展用地矛盾的问题。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2010）04-0067-03

2010-05-25

高淑琼（1965- ），女，云南宣威人，中共曲靖市委党校经济学教研室讲师。研究方向：宏观经济、区域经济。