再论政府与公共产品的供给

韩狄明 詹兆雄

（上海商学院 法政学院，上海 200011）

再论政府与公共产品的供给

韩狄明 詹兆雄

（上海商学院 法政学院，上海 200011）

公共产品供给不足同政府转型不足有关，公共服务既能体现社会主义的公正，又能保证市场经济的效率。政府的价值取向与执政理念要确保公共产品的提供。“贫”是相对概念，“亲贫”就是亲民，亲民的政府才是公正的政府，而政府“亲贫”最终也是保持其执政地位必要的。政府是公共产品的主要提供者，政府要从管制走向服务，为普通民众参与公共管理活动、监督政府行为提供了理论基础。

市场经济；公共产品；执政理念；服务政府

任何一场经济危机都是由于社会有效需求能力的不足与生产能力无限扩大的矛盾造成的。而有效需求能力的不足，大多是由于消费者收入分配的不足和消费者对教育、医疗、养老、住房等本该由政府提供的公共产品转嫁到普通消费者身上而压缩了对其他商品的消费能力造成的。目前，我国的内需不振也离不开这两大原因，本文就第二个原因展开论述。

一、我国公共产品不足与政府转型不够有关

1、公共产品供给不足导致内需不足。市场经济可以在私人产品领域很好地发挥作用，私人物品生产的大量增加，供需矛盾得到极大的缓解，部分领域甚至还会出现了生产相对过剩，但在公共产品领域中往往会出现失灵。“公共服务市场化”使得居民不得不支付相当一部分货币去购买本由政府财政提供的服务与产品。这不仅难以解决公共产品短缺的问题，还会引发一系列的社会矛盾和社会问题。①在市场经济条件下，经济增长的主要驱动力来自于消费，但这些年我国的消费率持续走低，内需明显不足，对经济健康发展的极大危害已经显现。内需不足的重要原因之一，在于公共产品和公共服务供给不到位，导致城乡居民消费预期不稳，消费倾向下降。由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度远远超过人均收入的增长速度，城乡居民不得不把可支配收入中很大的一部分用于预防性储蓄，收缩了即期消费，由此导致内需不足。

2、政府的管理模式滞后导致公共产品供给不足。目前，我国的公共产品供给不足同政府转型不足有关。就总体而言，经济从计划向市场转轨了，管理模式也要相应跟上。因为市场看重交换，交换有明确的主体即所有者，私人物品在市场上交易十分活跃，每次交换成功都能实现其价值，从而刺激生产。但公共产品却没有明确的所有者，交换的环节非常复杂，市场对其少有兴趣，单靠市场，公共产品的供给不足是显而易见的。在公共管理体系中，就管理主体而言，主要包括政府、非政府组织和民众三类，公共产品需要政府来提供，政府也必须提供，因为政府是向纳税人承诺过的，“为人民服务”是人民政府的承诺，否则，纳税人有什么理由把税款交给不愿为他们服务的一拨人组成的政府呢。这一道理，精明的政府公务员是十分清楚的，问题是我们的社会主义市场经济还在完善之中，市场经济条件下政府有哪些职能还不清楚，因而提供公共产品的自觉性不够。

计划经济是政府经济，而市场是由企业自发的交易行为构成的，企业有内在动力，政府不需要直接去从事经济活动，市场经济条件下政府主要的职能是治理。其职能应由计划经济条件下的管制型政府向市场经济条件下的服务型政府转变；由单一的经济建设政府向公共治理型政府转变。党的十六届三中全会通过的《决定》第一次在党的纲领性文献中提出“公共治理”这一国际通用新概念，标志着我们党对行政体制改革的认识又实现了历史性飞跃。由传统公共行政向现代公共治理的转变，是当今世界各国行政体制改革的一项基本内容，这一思路已经被越来越多的国家所接受，党的十六届三中全会《决定》为今后我国行政体制改革提供了根本思路。但从目前的政府管理模式来看，这种转变在制度和观念上仍然是滞后的，譬如，我们各级干部的施政行为和理念依然是急功近利、形象工程，把经济建设为中心，演变为以GDP为中心的行政方式等。事实证明，以GDP为中心的发展方式是不可持续的。

二、公共产品的提供必须既能体现社会主义的公正，又能保证市场经济的效率

1、公共产品是外部性和内部性的有机统一。在现代经济学理论体系中，所谓“外部性”也称外在效应或溢出效应，主要是指一个经济主体的活动对旁观者福利的影响，这种影响并不是在有关各方以价格为基础的交换中发生的，因此，其影响是外在的。如果给旁观者带来的是福利损失（成本），可称之为“负外部性”；反之，如果给旁观者带来的是福利增加（收益），则可称之为“正外部性”。全体社会成员都可以无偿享受的公共物品，可以说是正外部性的特例。个体经济活动付出的成本和得到的收益可谓个体（私人）成本和个体（私人）收益，而这一活动带给旁观者的额外成本和额外收益，就是社会成本和社会收益。经济生活中的外部性是广泛存在的。生产中养蜂人放蜂使果农收成增加，企业的技术发明被其他企业无偿引用等等，都会产生正外部性；而化工厂向江河排放污水就会有负外部性。私人消费也会产生外部性，如吸烟、开车都会造成对空气的污染，半夜放音响给邻居带来的噪声等，都产生负外部性。“外部性问题实质上是公共权力和公共利益如何分配的问题，因为这样公共资源包括社会资源和自然资源是不能通过市场来分配的，一旦通过政府来分配，外部性问题解决所涉及的范围蕴含整个经济学主题。庇古通过‘公共产品’的讨论揭示外部性问题有“不可分割性”，即任何个人都不可能排他地消费公共产品”。②

2、公共产品的外部性主要是正面的，而且是高收益的。譬如，政府提供的义务教育使不同阶层出身的儿童都能接受良好的基础教育，体现了公正性，贫困儿童不会因此而辍学，不仅会使他本人和家庭受益，还会惠及社会和整个民族。贫困家庭会看到希望，孩子会潜心读书，不会同社会对抗而走向极端，有利于政权的稳定。如政府提供的社会保障，使得老百姓的消费没有了后顾之忧，会刺激内需增长，市场经济会在更大程度上体现出来。如果没有国家的干预，任凭私人市场决定资源配置，公共产品和服务也会出现提供不足的问题。

3、公共产品和公共服务的范畴和数量呈不断拓展的趋势。弗里德曼对公共产品的定义是：一旦生产出来，生产者就无法决定谁来消费的产品。萨缪尔森对此的定义是：一是收费的不可能性，二是消费没有排他性和竞争性，三是分配与平等的考虑。如今，我们通常所说的公共服务一般包括：如公用事业、基础设施等基础性公共产品和服务；制度供给、宏观调控、信息发布、规范监管等经济性公共服务；社会保障、教育、科技、文化、卫生、体育、环保等社会性公共服务；国防、警察、消防等公共安全型服务。当然，公共产品的范畴也是在不断演化的。以前消防、教育都是不折不扣的私人消费品，但在我们今天看来，这些都是有关基本权利的公共产品，这主要是由于社会经济的进步以及民众观念的变化所致，但是，随着技术的进步和经济社会的发展，公共产品和服务的范畴和数量，总体趋势是在不断扩大的。对此，要有理性的认识和充分的准备。

三、政府必须是公共产品与公共服务的主要提供者

1、公共产品和公共服务不能市场化。社会主义市场经济不能搞成彻头彻尾彻里彻外的市场化。社会主义市场经济只是经济部分进入市场，而政治和社会是不能进入市场的。一旦政治与社会都进入，市场腐败就滋生了。公共产品的市场化，既不会带来效率更不会带来公平，带来的只是权力优先，因为权力和公共品都是由政府掌控的，当掌握权力的政府官员拿公共品的订单与市场主体企业进行交换，权力与市场的结合就有了畅行的渠道，滋生了官员的寻租机会，带来的只会是腐败和民众的失望。企业是要赢利的，本来免费提供的公共品却要消费者用货币来购买，挤占了民众的其他消费，降低了内需。“当今社会，政府在经济社会生活中扮演的角色越来越重要，它的触角已经渗透到社会经济的各个领域，生老病死、衣食住行。以至于人们很难想象，没有政府，自己将如何生存。公共产品与服务的本质特性决定了政府投资的必要性，政府在这一公共部门领域投资是必然的。”③公共服务资金是通过税收筹集的而不是在服务过程中筹集的，因此，不能市场化。政府购买服务和公共品不应是市场行为，而是调节市场的行为。市场是产品生产者与消费主体之间的交易构成的，政府不是消费主体，政府购买的只是宏观调控的一部分。政府用的是民众（消费者）的纳税，民众是出了佣金的，政府只是特殊“经纪人”。无论是斯密还是穆勒、萨缪尔森，他们得出的结论是一致的，即公共产品只能由政府来提供。

2、公共服务具有公共物品的性质。“公共品”作为经济学概念，其核心特征是所谓“非竞争性”和“非排他性”。非竞争性指的是一个消费者消费该种物品不会减少其他消费者的消费；非排他性指的是要把一个消费者排除在该项种物品的消费之外或者不可能，或者成本太高。例如，消防队的服务具有非竞争性的特点，但把某些人排除在受益范围之外在技术上是不可能的；城市街区比较拥堵的道路不具有非竞争性的特征，多一辆车就会增加一分拥堵，但要设卡收费、把一些人排除在消费之外几乎不可能。公共物品是市场失灵的经典例子之一。从制度设计的角度看，一些公共服务具有公共物品的性质，其最重要的意义是，提供这些服务的成本不可能通过向消费者收费而收回，必须或者由国家付费，或者依靠民间捐赠。公共产品不能进入市场，只能由政府来提供，如果指望公共物品的提供者向用户收费来收回成本，最后的结果只能是公共服务提供不足。

3、政府应逐渐从管制型走向服务型。在计划经济转向市场经济的过程中，相应地，政府应逐步从管制型走向服务型。以人为本是这种转型的观念体现，更要在政府的行为上体现出来，即体现在政府为百姓服务上。服务型政府从本质上来说，集中体现了“以人为本”和“公民本位”、“社会本位”的价值理念，使人们很清楚地看到政府与公众之间的基本关系，极大地尊重和维护了民众的权利，而且，也直观地反映出政府在社会中所扮演的基本角色和承担的主要责任，从而为普通民众参与公共管理活动、监督政府行为提供了理论基础。

四、中国共产党领导的政府的价值取向必须是“亲贫”的

世行发展报告提出“亲贫型(pro-poor)”政府和“偏袒型(clientelist)”政府的相关概念。前一种政府以为全体人民尤其是穷人提供满意的服务为己任，后一种政府则借公共服务来偏袒、拉拢和奖赏自己的亲信、支持者和给自己投票的选民。多数政府包括地方政府介于两者之间。腐败、渎职的政府就其对公共服务提供的影响而言，实际上也可以归入偏袒型政府的行列。

1、亲民的政府是公正的政府。“贫”是相对概念，从相对概念出发，在一个市场经济的社会里，“贫”永远是大多数，因此，“贫”就是百姓，“亲贫”就是亲民，亲民的政府才是公正的政府。联合国提出“亲贫”是有道理的，市场经济，强势阶层的利益是可通过金钱购买的，市场上无所不有；“贫”，因为缺钱，只有求助于政府，而政府“亲贫”，最终也是保持其执政地位、实现执政目标所必需的。当前，要着力深化改革，努力做到情为民所系，权为民所用，利为民所谋，始终把广大人民群众的安危冷暖放在心上，在科学发展中实现共同富裕，使广大人民生活得更幸福、更有尊严。

2、民众的广泛参与是确保公共物品有效供给的保障。除了政府正确的价值取向外，还要有民众的广泛参与，才能确保公共品的有效提供。掌控公共品配置的政府官员也是人，也有自己的利益，如何防止公共品的提供变成攫取部门利益的手段，防止社会利益部门化，部门利益法制化，要达此目标，最为重要的一点是制定公共品的生产与配置，要让百姓参与并发表看法，即让百姓在这个问题上有表达权。表达权的获得，最终是为了百姓本来就不多的利益能够得到切实的保障。现行涉及公共品的法律制订时，经常是让相关的行政主管部门来起草，从而使形成的法规体现的只是官员的观点或部门的利益。由于利益相关的弱势群体没有机会参与，他们在医疗、教育、居住上的利益常常得不到保障。特别是住房，几乎已经成为很多人人的哀怨。表达权的缺失，使得他们的生存权和发展权常常受到侵害。把百姓的生存权与表达权同干部升迁结合，这是落实表达权的必要措施。现行干部业绩考核没有反映老百姓的声音，没有把公共服务指标及老百姓对其诉求纳入干部的业绩考核体系。因此，必须以科学发展观为统领，按其要求尽快地改变这种情况，从而使我们在推动科学发展的同时，忠实地履行为人民服务的宗旨。

注释：

①韩狄明：《提高公共产品的社会和经济效应》，《文汇报》，2009年3月17日。

②李瑞昌：《新公共管理视野中的外部性问题》，《社会科学动态》，1999年第11期。

③刘立峰：《公共产品与服务的投资方式》，《中国投资》，2008年第5期。

责任编辑：陈文兴

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1671-2994（2010）04-0166-03

2010-06-07

韩狄明（1950- ），男，上海市人，上海商学院法政学院教授。研究方向：科学社会主义。

詹兆雄（1950- ），男，上海市人，同济大学法政学院教授。研究方向：科学社会主义。