创新公共服务与推进新农村建设——以湖南省中方县新农村建设为视角

宋安平

（中共湖南省委 直属机关党校，湖南 长沙 410001）

创新公共服务与推进新农村建设
——以湖南省中方县新农村建设为视角

宋安平

（中共湖南省委 直属机关党校，湖南 长沙 410001）

既然体制机制问题不是短期内能解决的问题，那么，农村公共服务就可以从其他方面率先突破。湖南省中方县的实践证明，新农村建设的过程，就是伴随着农村公共服务供给方式、内容体系、质量保障和组织基础不断创新的过程。

新农村建设；农村公共服务；供给方式；创新

伴随着新农村建设步伐的加快和深入，三农问题的症结越来越清晰，城乡间最大的差别集中体现在公共产品（服务）的差别。2009年8月初，我们对湖南省中方县新农村建设情况进行了走访调查以及与当地干部群众座谈，并通过搜集部分报刊资料，认为该县在现有的农村公共服务供给体制机制矛盾短期内难以解决的背景下，积极推进新农村建设，走出了一条具有地方特色的农村公共服务创新之路，积累了比较丰富的经验。本文仅以湖南省中方县为例，提出建设新农村需要切实创新公共服务的观点。

一、建设新农村需要创新公共服务的供给方式

各级政府在向农村地区提公共服务时应充分结合农村的生产生活实际，了解农民群众的生产生活习惯和意愿，并满足其要求，这是由公共服务的特征所决定的。中方县改变了以往不切实际的任务式的强迫农民接受的公共服务（产品）供给方式，创新了适合广大农村、让农民朋友喜闻乐见并易于接受的服务形式，不断转变着农村的生产生活方式、振奋着农民的精神文化风貌。

（一）服务更贴近农民

1、开办“田间课堂”。中方县农业局经常把农业实用技术培训现场搬到田间地头，组织经作专家给广大农户传授果木修剪和病虫害防治技术。据统计，2008年该县农业局已举办农业技术培训班72期，培训农业专业技术骨干人员216名，种植大户40多户，培训农民3700人次。

2、送货送戏下乡。中方县利用2009怀化市‘送货（戏）下乡、欢度春节’”活动的机会，不仅宣传了“家电下乡”政策，让农民群众采购到物美价廉的年货，又通过精彩的文艺节目丰富了农民的文化生活，妆扮了农村的节日氛围，博得了农民朋友的好评。

3、文化“大篷车”进村。中方县组织民间剧团、“文化大户”等开展各种节日文化活动。全县72户文化大户、2个农民自办文化大院、31个文化活动室、3个图书室，均对群众免费开放；48支农村业余文艺演出队伍，以“文化大篷车”的形式，深入村组，表演了铜湾霸王鞭、桐木阳戏、蒿吉坪茶山鼓、荆坪傩戏等一批特色戏剧。该县还以“流动舞台”等形式，组织专业文化团体送戏下乡。

4、实施乡村“报栏工程”。在乡村人口相对集中的场所建立阅读栏，切实解决农民“读报难”的问题，发挥党报党刊带富新农村的作用。中方县坚持以“方便群众阅报”为前提，灵活选择建立报刊的位置，或建在墟场集市，或建在村部、或建在村小学，或建在农家院落。截至目前，该县已在22个乡镇、140个村制作报栏178个，安排专人定期更换报纸，受到当地农民群众的普遍欢迎。村党支部、村委会干部带头学用报刊，对一些科技知识等及时组织农民学习。在乡村“报栏工程”的带动下，越来越多的中方县农民开展订报读报用报，不仅转变了农民的思想观念，而且涌现了一大批致富的“暴发户”，有力地推动了中方县农村经济的发展。中方镇荆坪村原党支部书记潘存常感叹地对我们说：“许多农户想要了解国家政策，增长知识，寻找发家致富的门路，但又不可能每家都能订阅报纸，村建阅报栏恰好方便了群众读报。这种做法真好。”

（二）服务更有效

1、培养“文化大户”，变向农村“送文化”为“种文化”，探索出了一条新农村文化建设的新路子。从2005年开始，中方县以自然村或村民小组为单位，重点扶持1至2个住宅位置好、群众口碑好、经济基础好和热心公益文化的农户，组建文化实体，并根据不同户主的文化爱好特点，分别创建家庭书屋式、活动中心式、文艺轻骑式3种类型的文化大户，明确文化大户的“六有”创建标准，即有制度、有设施、有规模、有品牌、有保障、有影响。县、乡两级每年安排专项经费，通过以奖代补的形式补贴文化大户；县、乡、村和联系部门共扶共建，为文化大户送书刊、送用品、送资料等，宣传文化部门定期或不定期下村入户，提供文化指导和服务。近两年来，该县宣传文化部门为文化大户送科技类图书达3万余册，进行文艺辅导120场次。该县还积极引导文化大户走向市场，进城进村开展包括家庭喜庆、形象宣传、文艺辅导等有偿经营性服务。牌楼镇冯家湾村文化大户王泽华创办乡声乐队后，在县乡文化部门的扶持下，创作表演小品、阳戏、花鼓戏等，为群众婚丧喜庆提供文化服务，年创纯收入13万元。据统计，截至今年4月，该县已在11个乡镇、38个村发展文化大户72户。这些大户现在成为中方县新农村文化建设的带头人。牌楼镇向阳影碟出租店老板向阳在为群众免费提供科技影碟的同时，还创办了一块墙报，容纳时政大事、农村科技、县乡要闻等，被群众誉为农民的“东方时空”。

2、积极落实农民就业培训的各种惠农政策，大力实施技能扶贫工程。中方县政府投入专项资金150万元，对全县农民实行技能扶贫，建立起政府掏腰包、农民学技能的农民素质培训机制，成立了以县就业培训中心为龙头，各乡镇培训基地、中心学校和企业为网点的农民素质培训网络。为了使技能扶贫工程取得实效，该县对农民群众实施分类培训，对年龄偏大、文化基础较差的农民开展种植、养殖等实用技能培训，对年纪较轻的农民开展电脑文秘、市场营销、电工电子等技术含量高的扶贫培训，对脑子活、能力强的农民开展创业培训，最大限度地满足了不同类型农民群众的求职需求。同时，县委、县政府还对各乡镇实施目标管理考核，层层签订农民技能培训和劳动力转移目标管理责任状，每个乡镇党委书记和乡长、镇长还必须缴纳一定的目标管理押金；未完成任务的，不但扣除押金；还将作为领导班子评先评优的重要参考指标。

3、推行“十户联防”新举措。“十户联防”即农村每十户群众组建成联防小分队，确定一名中心户长，大小矛盾纷争都由中心户长牵头来化解，一家有难，九家支援，形成了“乡设中心村设站，民警管片组定点，十户联防选户长，村组延伸管到户”的群防群治矛盾纠纷排查调处新机制。“十户联防”新举措在全县90%的村组得到推广，近年来共摸排出各类矛盾纠纷3521起，调处成功率达98%，将平安真正建在老百姓身边。目前，全县已有95%的乡镇达到了平安乡镇的目标，有85%的村达到了平安村的标准。

二、建设新农村需要完善公共服务的内容体系

新农村建设的实质，就是要不断加强农村基础设施建设，不断提高农业的综合生产能力，不断增加农民收入，改善农民的生活状况，实现城乡一体化。因此，农村公共服务（产品）涉及面极广，内容非常丰富。中方县在新农村建设的实践中，不仅丰富了农村公共服务的内容，而且，在创新和完善公共服务体系方面也做了很多有益的探索。

（一）内容更丰富

1、培训新型农民。中方县按“建设新农村、培训新农民”的思路，因地制宜，开展农民素质培训，广泛在农民中实施“一人学一技、一技帮一户、一户带全村”，帮助农民群众掌握致富本领，把中方农民打造成了“技术型”、“素质型”的新型农民。2009年全县举办培训班432期，培训农民劳动力20960人，并大力发展劳务经济，全县共有5.5万名外出务工人员，年务工总收入达4.5亿元，推动了产业结构调整的速度，使农民群众的精神风貌焕然一新。

2、培育新型农业。中方立足山区优势，依托五溪米业、大康牧业、德瑞生物等一批龙头企业，大力推行“公司+基地+农户”的订单农业，连接农户5.2万户，形成了桐木葡萄、龙场杨梅、铜鼎白鹅、牌楼花卉苗木、铁坡金银花等多个“一乡一品、一村一品”优势产业品牌基地，涌现出大户270多户，既树立了品牌优势，又形成了规模效应，产品远销沿海周边城市及东南亚地区。

3、形成文明新风。中方建立起了符合山区实际的县、乡、村、组四级公共文化服务体系，加大了文化设施的建设力度，实现了县有文化馆、电影队和文艺轻骑队，乡镇有文化活动中心、万册图书馆、网吧，村组有文化活动中心、报栏、“文化大户”。大力扶持民间剧团的发展，以50多个农民业余剧团、农民演出队为平台，发动群众开展形式多样的农村文体活动和农村道德教育，营造了科学、民主、文明、健康的生活娱乐方式，并产生了可观的经济效益。兴办农家书屋。该县已建成农家书屋68家，其中村组活动中心式32家、农家乐餐馆式20家、文化大户式16家，配置图书10万多册，电子音像制品400多种，报刊600多册（份）。举办农民读书节、读书竞赛、学一技用一技、读书讲座等活动，调动农民读书的积极性。

4、强化基础设施建设。中方县找准新农村建设的突破口，从农民最希望解决而又能做到的事情抓起，建立多元化投入机制，重点抓好30个新农村建设示范村“五通四改三清”等基础设施建设。2009年，全县共完成水利工程1557处，修建人畜饮水工程14处；投入2310万元硬化通乡公路29.67公里，投入2768.5万元改建、扩建和新建村级公路109.2公里；新建沼气池600口，实现改水350户，改栏、改厕、改厨600户，改浴180户；实施“绿进农家”工程，移植花卉苗木共计10万余株，新建垃圾池（箱）123个，逐步建立起了农村垃圾集中收集、无害化处理体系。通过建设新农村，中方县农村变干净、变整洁、变漂亮了，空气清新舒适，风光迷人，农村人居环境得到改善，农民生活质量得到提高。

5、推进农村民主管理。2009年，该县进一步加大了农村民主管理的力度，建立了村民民主理财小组、村务公开栏，全县村务公开率达100%，全县因村务管理引起的纠纷和群体上访事件为零；健全了村务“一事一议”等民主管理制度。同时，加大对村干部的培训力度，先后举办各类村干部培训班近30期，培训村干部200余人，全面提升了全县211个村的村支两委班子的综合素质和能力，并深入开展“八荣八耻”宣传教育，农村法制观念和道德意识明显增强，“黄赌毒”等社会丑恶现象得到有效遏制。

（二）网络更宽广

在新农村建设过程中，中方县坚持走“产业化龙头带基地、标准化生产出精品、信息化服务拓市场”的发展之路，努力提高农产品的科技含量和市场占有率，实现了由传统农业向现代农业的转变。该县先后培植壮大了五溪米业、大康牧业、德瑞生物等7家规模大、效益高和辐射能力强的“农字号”加工龙头企业，推行“公司+基地+农户”的订单农业，连接农户5.2万户，直接或间接拉动农民增收3亿多元。目前，全县通过省农业厅无公害农产品产地认证的面积达27.5万亩，拥有“荆坪”牌无公害蔬菜、“湘珍珠”牌葡萄等10多种省市级名优品牌农产品。同时，为解决农产品信息不灵、销路不畅、农技推广手段滞后等问题，该县结合自身实际，多方筹措资金，建立起了农业信息服务中心，实现了农副产品的网上销售和招商。农副产品畅销广州、深圳、广西柳州以及港澳和东南亚地区，每年可以使农民增加收入7000多万元。全县22个乡镇和县农技推广中心建立了农民信息之家，建立健全了各项制度，配备了专职人员负责信息的收集、整理、发布，向农民提供各种农产品的产前、产中、产后服务，让农民及时掌握中央、省、市、县的有关方针政策和决策信息。其中，县农技推广中心通过上网查询，指导农民群众从全国各地引进花生、西红柿、油桃等名优特新品种20多种。桐木镇、接龙乡、袁家乡等乡镇通过提供上网查询、下载资料、发布专栏等形式，为农民提供致富信息，推广实用技术，使农民信息之家不仅成为农民致富的信息源，而且成为宣传党的政策、方针的主阵地。同时，按照科学、规范、充实和效能的原则，对“县农业信息网”进行升级，形成了规范、畅通的农业信息网络体系。结合农村党员电化教育基地建设，给全县22个乡镇配备了电教设备，使农村电化教育网点覆盖面占到80%。

三、建设新农村需要加强公共服务的质量保障

农村公共服务的质量是进一步推进新农村建设和巩固新农村建设成果的重要保证，而如何保障农村公共服务质量更是人民群众普遍关注的问题。中方县各级各部门在支持新农村建设过程中不断探索，取得了许多创新性成果。

（一）提高农民觉悟，增强参与意识

1、“农民环保员”活跃田间。近年来，中方县农村中有文化、有思想的农民，在收集清理自家农田间遗留的“农田垃圾”的过程中，萌发了组建农村义务“农田环保协会”的点子，他们自发联络环保意识强、热心公益事业的村民，主动开展农田环保宣传，并充分利用农闲时节，组织“农田环保协会”会员深入田间地头收集农业生产中被农民随意丢弃的农药瓶、农膜等进行集中销毁处理，激发了农民参与农田环保的热情。截至目前，该县共有170多个农村义务“农田环保协会”，涌现了3000多名“农民环保员”。

2、村委会配备纪检员和纪检信访信息员。近年来，随着中方县域经济的快速发展，农村经济也迅速发展起来，新农村建设项目不断增多，为了切实加强农村基层党风廉政建设，深入推进村务、财务公开，有效防止农村干部违纪违规，该县在村一级设立纪检员和纪检信访信息员，把纪检信访信息网络由县、乡延伸到了最基层，成为化解基层矛盾、减少超访和集访的重要举措。目前，全县60%的村委会配备了“两员”。村“两员”全部由群众威信较高、能发挥先锋模范作用的党员但任，由群众公开推选，经县、乡（镇）纪委考察公示后，由乡（镇）党委行文任命。截止目前，该县共有127名村“两员”通过培训上岗，履行着核实村务公开内容、报告村干部廉洁自律情况、落实减轻农民负担措施、反映群众合理诉求等职责，共向上级纪检监察机关反映问题45个，落实村务公开98次，化解各类矛盾纠纷123起，基本实现了问题在基层解决，矛盾在基层化解，有力地维护了群众利益。

（二）部门监督到位，责任落实到人

1、审计盯牢农民的“救命钱”。2008年5月至7月，中方县审计局对全县2007年度新农合基金筹集、管理及分配使用情况进行了跟踪审计，对财政、民政、残联等相关单位和市一医院、市三医院以及部分乡镇医疗机构进行了延伸调查，并走访了部分乡镇农户，开展座谈及问卷调查。审计发现新农合在实际操作中存在违规扩大农村合作医疗保障对象、会计记账不规范等问题，并据此提出“科学合理地制定和完善补偿方案，稳定补偿标准”、“加大对新型农村合作医疗政策的宣传，落实农村合作医疗‘三级公示’制度”等5条审计建议。为确保审计建议执行落实到位，该局坚持每月对县农合办进行审计回访，督促其根据审计建议进行整改，并要求其按时向审计部门送达审计整改回单，通报整改进度。在审计的监督下，该县新农合各项制度机制趋于合理，农民群众的参合积极性显著提高。截至目前，该县共有23万农民参加了新农合，参合率达83.8%。

2、实行“三三问责制”。为建立勤政、廉洁、务实、高效的工作机制，出台了《中方县县委问责制实施办法》和《机关作风建设考评办法》，对各单位及其主要领导实行全方位的综合考评。该县对问责单位实行“三三问责制”考核办法，即在开展自我问责、组织问责、群众问责“三个问责”的基础上，实行“三级行政问责”：由问责单位每年在全县三级干部会议上开展公开述职，再由县、乡、村三级参会人员对照各单位签订的“问责制责任书”，进行现场问责与民主评议。增强了干部的责任心和使命感，收到了较好的效果。

四、建设新农村需要巩固公共服务的组织基础

综观新农村建设的典型，无不有一个凝聚力战斗力很强的基层组织和较具实力的集体经济。通过中方县不同乡镇的对比，我们更加坚信新农村公共服务的质与量跟村级组织与集体经济存在着必然的因果关系。

（一）壮大村级集体经济

村级组织的经济实力是搞好新农村建设的基础。中方县锦溪乡金坪村村支两委班子自始自终坚持认为集体经济是办公正常运转、社会公共事业发展、基础设施建设的坚强后盾。该村集体经济主要体现在林业，村集体拥有上千亩的村级林场，2000年，当群众提出拍卖村级林场，分割林地、林权时，村领导当场拒绝，态度十分坚决。同时，他们严格坚持村级各项财务制度，坚持钱就要用在刀刃上，除少量的办公经费以外，包括村干部的待遇均不列入开支范畴，但多年来用于社会公共事业的资金高达近100万元，其中，投资13万元进行农网改造，全部免除了群众的统筹提留，投资5万元对全村水渠进行维修，耗资10万元修建金坪大桥等。

（二）加强村级组织建设

新农村各项事业的发展都离不开农村基层组织堡垒作用的发挥。中方县锦溪乡金坪村位于中方县东北部，全村800余人，土地面积10248亩，辖8个村民小组，2004年全村人均收入仅900余元，到2005年达1221元，2008年达1450元。金坪村的经济发展一年一个台阶，面貌一年一个样子，这是全体乡村干部团结一心，坚持以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学展观，大力构建和谐社会带来的新气象，是走思想大解放、基础大改善、产业大发展的社会主义新农村建设的一个缩影。该村先后出台了“村级招待零指标管理制度”、“干部出差补助制度”、“财务公开制度”一系列制度，同时，成立了村级理财小组，对村级财务定期审核，适时公开，加强民主化管理，村级班子在群众中享有很高的威信。

总之，很多专家学者对现行农村公共服务供给体制机制的矛盾进行了比较深入的剖析，并指出三农问题的复杂性长期性。本文以为，如果在实践中也一味的埋怨体制机制问题，将会一事无成，甚至贻误新农村建设的伟大事业。因此，农村公共服务可以在其他方面率先突破。我们以为，在推进新农村建设过程中，伴随着农村公共服务供给方式、内容体系、质量保障和组织基础的不断创新，体制机制的矛盾也会充分暴露并得到逐步化解。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2010）04-0142-04

2010-04-12

宋安平（1967- ），男，湖南沅陵人，中共湖南省委直属机关党校法学教研室副教授。研究方向：农村公共产品供给和地方政府管理创新。

*本文系湖南省社科规划项目《湖南农村公共产品供给问题研究》（课题编号：07YBB040）的阶段性研究成果。