我国政府执行力建设问题研究

马晓黎

（中共济南市委党校 《学报》编辑部，山东 济南 250014）

我国政府执行力建设问题研究

马晓黎

（中共济南市委党校 《学报》编辑部，山东 济南 250014）

目前，我国各级政府的执行力建设取得了显著的成效，但也存在政府工作人员责任意识和行政能力缺乏，行政体制和权力配置机制不合理，地方保护主义作祟，外在环境的不利影响等问题。为此，要转变行政执行理念，培育政府执行文化；优化政府组织架构，完善权力运行机制；提高执行主体素质，规范政府的执行行为；完善绩效评估体系，提高政府执行力；完善行政问责制度，强化权力监督机制。

中国；政府执行力；存在的问题；对策

国务院总理温家宝在《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”第一次把“执行力”概念写进了《政府工作报告》，标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。通常衡量一个政府能力大小强弱的标准有两条，一是政府的权威性，即政府能在多大程度上得到群众的支持和拥护；二是政府的有效性，即政府能在多大程度上贯彻其方针、政策。在国际金融危机的冲击下，我国应对金融危机所取得的成效，政府执行力的提高是一个重要的因素。

一、我国政府执行力建设中存在的问题

1、政府工作人员的责任意识和执行力有待提高。政府相关人员责任意识的缺乏是构成执行力不足的重要制约因素，当政府在新的政策出台以后，一些政府工作人员存在认识不够，对政府既定方针政策无法弄清楚，在政策执行过程中也缺乏信心和决心，要么对上级布置的政策执行任务视而不见，见责任就推，见困难就绕，逃避责任，要么拖泥带水，久拖不行。因此，政府执行人员执行责任心不强，执行意识淡薄是影响政府执行力提升的最大元凶。当前，许多执行层次的政府公务员平时由于不注意学习，因而不能准确理解上级的意图和政策的精神，在政策实施过程中，导致信息沟通能力差，管理水平有限，缺乏行动力，最终使得其对政策的尺度总是把握不准，政策执行不到位。

2、行政体制和权力配置机制不尽合理。改革开放以来，我国进行了多次行政管理体制改革，在创新政府施政理念、完善政府机构、健全政府运行机制等方面做了巨大努力，提高了政府的执行力，基本适应了政府工作的基本要求。但是，我国现行的行政管理体制和权力配置机制还有诸多不完善的地方：第一，政府职能转变还未到位，存在着“越位、错位、缺位”的现象，管了许多不该管的事，而应该管的事情却没有管好。第二，政府机构设置不尽合理，职能交叉、机构重叠、“九龙治水”的现象还比较突出。第三，党政二元的行政管理体制造成了许多弊端，中央和地方之间的权力配置和财权、事权划分不尽合理。例如，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电视和新闻出版部门之间，党委的组织部与政府的人事部门之间，党的各级政法委员会与政府的司法局之间等都存在着职能交叉和机构重叠的问题。机构重叠意味着行政结构的不良，而职能交叉则意味着行政功能的紊乱，会严重地干扰公共政策的顺利执行和政府执行力的提高。

3、地方保护主义作祟。政府执行力不足，重要根源在于地方保护主义从中作梗。目前，全国各级政府部门每年收费总收入高达8000亿元，其中有统计的预算外收入每年达5000亿元，统计外的收入最保守估计也有3000亿元。这些部门利益造就了各地政府形形色色地方保护主义的形成，从而对中央政府政策的实施造成了阻力。这样一来，许多地方政府为了获得GDP的增长和短期的地方或部门利益，往往会对上级政府或部门制定的政策进行任意的取舍或选择性地执行，即对地方有利的就执行，不利的就舍弃或者变通执行，这使得中央政府的执行力面临严峻考验。

4、外在环境的不利影响。目前，我国正处在经济社会加速转型的特殊时期，市场失灵和政府失灵的现象不可避免，这对行政执行必然会产生重大影响。同时，由于我国目前的民主制度尚不健全，党内监督和对政府的监督很大程度上还局限在体制以内，广大群众被相对排斥，在这种氛围下，政府执行力的提升便缺少了有利的外在环境。第一，我国还处于社会主义初级阶段，经济还不够发展，物质财富还不够丰富，这直接影响政府的财政收入和支出，政府执行力的提高面临财政困境。第二，法制观念淡薄。部分人还是善于利用潜规则办事，结果，导致政府工作的低效率，社会影响恶劣。第三，思想观念落后。由于教育落后、人民群众的思想文化素质有待提高，在一定程度上制约着政府执行力的提升。第四，智力支持薄弱。主要体现在社会参谋咨询机构不发达，政府执行力的提升缺乏文化土壤等。

二、提高政府执行力的措施

1、转变行政执行理念，培育政府执行文化。通过执行力文化建设，使政府工作人员自觉意识到：第一、执行是一种压力。应牢固树立危机化的执行理念，强化忧患意识，感到本领恐慌，时刻居安思危，不断加强学习和锻炼，增强自己的执行能力，特别要增强解决问题和矛盾的能力。第二、执行是一种纪律。应牢固树立刚性化的执行理念，接受任务不讲条件、执行任务不找借口、完成任务追求圆满；执行是一种激励，应牢固树立效能化的执行理念，形成只争朝夕求进步、埋头苦干抓落实、力争上游谋发展的良好局面。第三、执行是一种作风。应牢固树立精细化的执行理念，培育求真务实、一丝不苟、紧盯细节、步步为营、一抓到底的工作作风。第四、执行是一种合力。应牢固树立人本化的执行理念，用严格的制度、团队的精神，调动每个人的积极性，形成抓执行的强大合力。通过执行力文化的建设，提高行政人员的目标感、责任感、使命感和紧迫感，促使其在工作中讲政治、重行动，讲原则、重结果，讲速度、重质量，从而形成职责清晰、目标明确、奖罚分明、政令畅通的执行力文化，最终使政府在强有力的执行力中实现自己的政策目标。

2、优化政府组织架构，完善权力运行机制。第一、优化政府的组织架构。一是纵向设置合理。要尽量减少政府的执行层次，压扁组织，精简冗员；要合理划分各级政府机构的管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到责任权力相统一，力求规范化、法制化。二是要合理设置横向间的政府组织机构，科学划分各自的职能权限，进一步优化和规范政府各职能部门的权责配置；要有相对独立的机构编制法律体系，把政府机构设置及其职能配置纳入法制化的轨道，使机构设置有法可依。第二、完善权力运行机制。要建立规范严密的权力运行程序，明确规定行政机关权力运行的方式、方法、步骤和程序。同时使权力运行的决策、执行、监督等环节既相互制约又相互协调；要科学设定和分配权力，促进权力结构的合理化。合理的权力结构要求科学地界定各权力主体的职能范围，使其既各司其职而又相互配合。在权力的分配中，既要避免权力的过分集中，又要使权力与责任相对称，使集权与分权相均衡、责权利相统一；要强化对政府权力的制约机制，要建立社情民意反映制度、公开制度以及责任追究制度等，加强对重大公共政策执行全过程的监督，以确保权力在法治和有序的轨道上运行。

3、提高执行主体的素质，规范政府的执行行为。第一、增强执行人员的责任意识。必须培养执行人员的敬业精神，使他们热爱本职工作，有着高度的责任心、纪律性以及对执行工作的主动性、积极性和创造性，同时，执行人员还必须有一定的自制力、诚实可靠。思想素质不高的执行人员甚至还会故意消极怠工、反抗执行或抵触执行，严重地影响政府的执行力。通过思想教育，提高执行主体的责任意识，增强职业道德修养，强化行政道德意识，使其具有良好的自律精神，遵从法律规定，规范执行行为，自觉抵制各种腐朽思想的侵袭。第二、增强执行人员的执行能力。执行主体能积极主动服从上级正确的政令，培养敬业精神和求实作风，力戒形式主义；要有维护社会正义的坚定性和为国家、为人民服务的坚定信念；要有民主作风，在政策执行过程中善于听取基层群众的要求，密切联系群众；要有求实的工作态度，尊重科学与事实，能够一切从实际出发，力求达到准确地执行政策；要有明确的整体观念、纪律观念和法治观念，正确处理国家、集体和个人三者的利益关系，避免执行者从自身或局部利益出发搞上有政策下有对策。第三、提高执行人员的专业技能水平。强化对专业知识及相关知识的学习，是执行人员提高业务水平和职业技能的基础，决定了执行人员在执行过程中对业务工作的熟练程度、责任心和工作效率，也决定了他们在实际工作中对信息的搜集、筛选、处理、传递能力以及对信息的敏感程度，使他们正确理解所要执行政策决策的精神实质，避免曲解、“走样”、“变形”。

4、完善绩效评估体系。政府执行绩效评估是评价政府执行力以及改善政府行政的依据。目前，我国政府执行绩效评估工作还处于探索和试点阶段，有些地方正在积极努力建立现代政府执行绩效评估体系，但从全国来看，各地的发展很不平衡，许多地方还沿用传统的考评模式，主观随意性很大。当务之急是，第一、以科学发展观为指导，建立一套符合中国国情的政府执行绩效考评制度，并使之体系化。第二、建立政府执行绩效考评制度，特别是通过制定和公告公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，定期对政府公共服务质量进行指标测定和民意测评，建立行之有效的执行责任投诉机制、执行责任追究制度、执行效能奖惩办法，把政府执行部门的工作置于政府监督部门和全民的监督之下，这也是政府执行绩效评估制度成功的保证。第三、在明确规定每个行政机关和行政人员在执行中的责任之后，应对“做与不做”、“做得怎样”有明确的衡量标准，坚持以责任和效果论功过。一是发达国家的经验和方法，建立科学的政府执行绩效评估机制，就是用科学的方法，制定政府政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效的全面考核标准，对政府部门及其人员的执行力、执行结果进行全面监测、考核分析和评价，为政府及其人员提供及时的执行情况反馈，不断改善政府部门及其人员的执行手段，提高政府部门及其人员的主动性、创造性和执行效率。二是通过考核，全面评价机关干部对各项工作的执行情况，为机关干部的薪酬、培训、奖惩、晋升等提供统一的依据，保证干部管理的效率与公平。三是要把执行绩效评估和政府职能转变结合起来。在评估指标上，可以通过3E展开，即经济、效率、效益。在评估方式上，可以通过内、外评估结合，逐步建立以服务对象为主体的外部评估制度，以便让人民群众更广泛、更有效地监督政府部门，进一步提高执行效率和服务质量。

5、健全行政问责制度。提高政府执行力的关键在于加强对权力运行的监督和问责。建立健全行政问责制是强化和明确政府责任，改善政府管理、建设责任政府的本质要求；是加强对政府权力监督制约，建设效能政府的制度保障；是推进依法行政、建设法治政府的重要保障，也是建设人民满意的服务型政府的需要。第一、实现问责主体的多元化，强化异体问责。要切实实现人大代表对政府的问责制、民主觉派对执政党的问责制、人民法院对执政党组织和政府的问责制及新闻媒体对执政党和政府的问责制；要以“人民满意不满意，人民高兴不高兴”作为衡量政府工作的根本准则，完善公民社会，凸显社会公众的问责主体地位。第二、要把行政问责的制度化、法制化与可操作性结合起来；要建立健全政府的责任体系，理顺并明确各级政府及其人员的主要职责，加强对行政责任、道德责任、法律责任和政治责任体系的研究；要用法律明确规定行政问责的主体、客体及其职责，行政问责的内容及程序，实现行政问责的法制化和程序化；要制定科学的、可操作的统一标准，并结合各地实际按照规定程序实施问责。第三、要把对决策、执行、监督各个环节的行政问责结合起来；要把行政问责延伸到决策和监督环节，使问责贯穿于决策、执行、监督的全过程；要按照决策、执行、监督的不同特点，有针对性地进行行政问责，从而使问责收到最大成效。

6、强化监督体系建设。第一、强化人民代表大会制度的监督效力。为了确保权力机关监督职能的有效行使，关键在于健全体制，理顺执政党、国家权力机关和政府之间的权力关系，从制度上保障各级人民代表大会的实质权力；要探索实行人大代表专职化和常任化制度，可以设立权力地位较高的人大专门监督委员会等专门机构和职权较大的人大监督专员等来强化人大对政府的监督。尤其重要的是，要尽快出台《人大监督法》，为人大发挥监督职能提供法律保障。第二、保障专门监督机构的独立性和权威性。专门监督机构主要是指执政党的纪律检查委员会以及政府的监察机关。它们普遍存在着监督不力的情况，其主要根源在于专门监督机构条块结合、以块为主的双重领导体制。为此，必须把专门监督机构改变为垂直领导体制，从根本上改变督察主体与监督客体并存于同一个组织单位的不正常状况，使专门监督机构的重大事项均由上级党政部门和监督机关作出决策，使其真正获得超然独立的地位，从而在根本上建立起独立运行的监督体系。第三、加强社会监督。社会监督是一种非国家性质的监督。它主要包括人民政协、民主党派、工会、共青团等各种社会团体的监督，新闻舆论监督以及人民群众的监督等。我国社会监督存在的主要问题是监督权未能得到充分的行使，监督权的落实得不到法律法规的制度保障。因此，必须加强社会监督方面的立法，尽早制定《公民监督法》、《新闻法》、《舆论监督法》等法律法规，使政协、民主党派、普通大众、新闻媒体等作为社会监督主体的地位、权限、行使方式、行使程序等都有明确的法律规定，确保社会监督权力在公共政策执行过程中的充分运用，为有效约束地方政府的政策执行行为创造必要的制度和法律条件。

D631.43

A

1671-2994（2010）06-0146-03

2010-10-17

马晓黎（1982- ），女，山东新泰人，中共济南市委党校《学报》编辑部编辑、助教。研究方向：公共人力资源管理和行政管理。

责任编辑：刘建文