社会办养老机构的困境与出路——以无锡市JG老年休养院为例

尤志静 杨静慧

（徐州师范大学 管理学院，江苏 徐州 221009）

社会办养老机构的困境与出路
——以无锡市JG老年休养院为例

尤志静 杨静慧

（徐州师范大学 管理学院，江苏 徐州 221009）

我国人口老龄化问题已十分严重，养老产业亟待发展。社会办养老机构弥补了社会和市场的不足，是福利事业扩大供给的内在要求。本文在对无锡市JG老年休养院进行深入调查的基础上，探讨社会办养老机构当前面临的困境并提出对策，以加快我国社会养老事业的发展。

人口老龄化；无锡市社会办养老机构；发展困境；政府补助

一、社会办养老机构的发展背景

我国人口老龄化问题日趋严重，到目前为止，60岁及以上的老年人口总数已达1.5亿，占全球老年人口的21.4%，居世界首位。根据《中国人口老龄化发展趋势百年预测》，2010年老年人口将达1.74亿，占总人口的12.8%，2020年进一步增至2.48亿，占17.2%，呈加速增长之势。①以无锡市为例，截至2009年底，无锡市60岁以上的老人有898395人，占总人口的19.38%，而70岁以上的老人有396040人，占到老年人口的44.08%。②且老年人口还在加速增长，需要照顾的老人越来越多。而与此不相适应的是，我国共有各类老年福利机构3.8万个，养老床位120万余张，仅占老龄人口的0.8%。也就是说，1000名老人才拥有8张床位，而发达国家平均千名老人拥有50～70张养老床位③。同样以无锡为例，无锡市养老床位相对紧张，养老机构仅为141家，床位为18400多张，每百名老人拥有床位数超过2张，而其中社会办养老机构的床位才5700张，约占全市养老机构床位总数的30%。据抽样调查，至2010年，想入住养老机构的老年人为10.8%，至2020年则为19.8%④。可见养老机构的数量，尤其是社会办养老机构的数量远远不能满足老年人的养老需求，供需矛盾十分突出。正是在这种背景下，引进社会资源是形势所迫、势在必行的事，社会办养老机构是一条降低政府行政成本的捷径，并且，社会办养老机构数量的增加，促使养老行业的竞争加大，最终受益的是全社会。无锡市JG老年休养院是由无锡市民政局批准设立的社会福利机构，建筑面积3000平方米，总投资300万元，是一座适应现代都市生活的新型养老院，现入住老人171人，专业护理人员19人，其他工作人员6人。

二、社会办养老机构的困境

1、启动与周转资金不足。社会办养老机构的初期投入大，资金周转运行慢，投资回收周期长，因此，许多社会资本不愿意涉及这一领域，这就使得许多社会办养老机构的启动资金不足，发展举步维艰。于是，一些社会办养老机出于生存和成本的考虑而降低服务质量，譬如，降低硬件设施的级别，减少护理人员，降低饭菜质量等。一些亏损严重的养老机构甚至会因此而歇业。

2、政府补助方式不合理。以无锡市为例，目前无锡市社会办养老机构补助项目包括机构建设补助和机构运营补助。机构建设补助：床位每张3500-5000元给予一次性补助，最高限额为100-200万元。机构运营补助：对入住满6个月以上本市户籍实住老人数，每月分别给予全护理100元、半护理80元、自理60元的补助。以无锡市JG老年休养院为例，护理标准分为特护理、全护理、半护理、自理四种类型。据了解，无锡市的社会办养老机构中的护理标准大部分都采用这四种类型。而政府出台的文件中仅分为三种，那么，特护级别的补助该如何计算呢？这就说明政府补助的方式与实际情况有所出入，不能使该补助办法得到更好的贯彻实施。根据表1，若把特护理也计算在其中，居住满6个月的人数仅占全院人数的47.37%，根据表2，政府补贴占社会办养老机构收费的比例7.425%。这样的比例似乎说明政府的补助力度并不是很大，对社会办养老机构来说只是杯水车薪。

表1：入住满6个月的老人数与全院人数及其比例

表2：政府补贴占社会办养老机构收费的比例单位：元

其次，仅仅按人数补助的方式，缩小了政府的补助数额。例如，一些经济有困难的老人（低保、特困等）需要入住时，社会办养老机构出于人道主义精神，即使亏本也要允许其入住。这样一来，社会办养老机构在这方面的损失极大，却得不到政府应有的补助。

3、社会办养老机构的风险高。目前，高风险成了养老行业的通病，究其原因，涉及到老年人自身的体质特点、护理人员的专业程度、养老机构的硬件设备问题以及家属与养老机构的沟通等。例如，在无锡市JG老年休养院中，家属把老人送来时声称无任何疾病，但在入住后，工作人员发现该老人有严重的老年痴呆症，经常私自外出走动但却不认识路，工作人员发现他外出后，立即出院寻找并且报警。经院方和家属沟通后，家属执意不肯将老人领回家，认为在家也无人照看。这就使得养老机构进退两难，不知如何是好，工作人员整天都生活在担惊受怕的状态之中。

4、专业护理人员缺口大、素质低。第一，专业护理人员缺失。据有关资料，我国需要照料护理的失能和半失能老年人大约在2000万以上，88.3%的老人需借助专业护理人员的帮助。⑤从表1中我们可以看到，全院需要护理的老年人为134人，占全院人数的78.36%。而该院护理人员仅为19人，即1名护理人员需照顾7位老年人。可见，专业护理人员的缺口是非常大的。第二，专业护理人员素质普遍不高。据了解，在JG休养院的19位护理人员中，有6位是文盲，最高的也就初中学历，护理人员基本是进城务工的农民，语言成为护理人员与老年人之间最大的障碍，一旦沟通不畅通，种种误会就接踵而来。这使得服务质量明显下降，那么该院的口碑也会逐渐下降，这对于社会办养老机构来说是一个很大的危害。

5、医疗资源有限。无锡市的大多数社会办养老机构缺乏专业的医生。这是由其微盈利性所决定的，社会办养老机构没有足够的经济资源来聘请专业医生。据调查，无锡市条件较好的社会办养老机构与社区服务中心挂钩，医生每周固定到院内出诊一次，若院内有老人生病，可再出诊，出诊一次收费5元，而条件较差的机构则没有这项服务，而院内仅有的医务室，只能提供一些感冒、消炎等方面的常备药，这就使得院内老人看病很不方便。

6、内部管理不力。社会办养老机构的管理人员学历一般都较低，大都属于经验管理，理论知识不足，难以进行高效率的科学管理。另一方面，由于社会办养老机构的微营利性使得引进专业管理人才的可能性很低，更使社会办养老机构的管理水平得不到应有的提高。

三、社会办养老机构的出路

1、树立品牌意识，允许合理盈利。在市场经济下，养老行业也充满着竞争。据观察，家属和老人会参观多个养老机构进行了解，最后才确定一家入住。只有那些社会知名度高、群众口碑好、服务质量好的养老机构才能得到青睐。因此，第一，社会办的养老机构必须增强品牌意识。通过加强管理、提升服务、树立良好形象，走规模经营、品牌养老的道路，不断提升机构的知名度、美誉度和公信力，成为有实力、有信用、有影响的养老机构。以免造成有的养老机构出现老人排队等入住的状况，有的养老机构则由于设施、服务不到位，床位空置较多，使得社会资源得不到充分有效的利用。第二，社会办养老机构在性质上应为微盈利性，允许其在合理的范围里盈利。关于社会办养老机构的性质，盈利性还是非盈利性，福利性还是非福利性，在社会中已经争论许久，但只有把其性质定义为微盈利性，才能激励更多的社会资本积极参与到我国的养老行业中来，并充分调动现有社会办养老机构的积极性，为缓解我国严重的老龄化问题出一份力，且不会破坏我国养老行业为老年人服务的社会性，坚持以缓解人口老龄化所带来的问题为首要目的。

2、从实际需要出发，调整政府的补助方式。例如，对入住率较高的养老机构给予更高的补贴，调动社会办养老机构的积极性，提高其服务质量，使整个养老行业形成一种积极向上，不断为老人创造良好环境的局面。或者政府可以在以床位以及入住满6个月老人数量为补助单位的同时，还可以根据社会办养老机构实际入住老人的经济情况，给予不同层次的补贴。除了经济补助之外，政府还可给予一些设备补助。例如，无锡市民政局下发给JG老年休养院一批健身设备，但由于这些设备，譬如跑步机、蝴蝶机等都不适合老年人使用，因此很多设备都闲置，而老人们却天天在仅有的一张按摩椅边排长队。由此看出，政府在给予类似设备补助时，应从老年人的实际需求出，才能起到应有效果。

3、给老人办理人身意外保险，有效规避风险。由于老年人本身的体质特点，决定了这一保险业务的高风险，大多数保险公司都觉得无利可图。若政府能对此给予一些补助，想必还是有保险公司愿意尝试的。另外，社会办养老机构要加强准入管理，通过采取签订契约的方式，明确双方权利、义务和责任，减轻风险。若老人入住时，家属对老人的身体状况有所隐瞒，那么，其后果应由家属承担。例如前面举到的双方都不肯继续收养老人的例子，社会办养老机构可以与家属订立契约，若老人再次出走，该院可以负责寻找，但不承担其责任。若家属同意，则可使老人继续居住；反之，则必须让老人回家或者去封闭管理的养老机构。

4、为专业护理人员缴纳社保基金，稳定员工队伍。椐调研，无锡市的社会办养老机构大都处于收支平衡或略有盈余的状态。以JG老年休养院为例，该院拥有护理人员19人，按每人每月400多元缴纳社保基金，一年就要9万多元。可能就是这9万多元，会使得社会办养老机构处于亏损状态。如果能够采取个人出一点、政府补贴一点、养老院筹资一点的办法，社会办养老机构就可以负担得起，那么，就形成了三方共赢的局面。护理人员有了保障，社会办养老机构留住了人才，提高了服务水平，政府也减轻了一定的负担。同时，政府可以进行统一招聘护理人员，再进行严格的培训，使其达到上岗水平，领取上岗证书，再供养老机构挑选，解决社会办养老机构招聘难和用人难的困境。

5、将社会办养老机构与医院挂钩，实现养医结合。组织养老机构中的老人每年去定点医院免费体检一次，定点医院每月派几名医生来帮老人进行大致的身体检查，而平时与社区医院相挂钩，这种方式是比较好的，但出诊费应该降低。例如，护士来帮老人输液，假设输三天的话，那就要收取15元的出诊费了，这对经济困难的老人来说就是一笔不小的费用了。另外，可以与退休的医生签订合同，将部分退休医生转化成养老机构的常驻医生，整合社会资源，合理利用各方力量。

6、组建行业协会，完善内部管理。第一，建立行业协会，为社会办养老机构的全局发展提供有力保障。养老机构协会是自愿成立的行业性管理组织，它的职责包括制定行业规范、规定服务范围和服务标准工作，逐步完善行业管理办法，制定比较完备的奖惩措施，建立养老服务投诉渠道，并对民办养老机构进行终端管理。第二，加强各养老机构的信息沟通和经验交流，促进整个养老行业的发展。第三，政府应开展各种培训活动，例如学习班、实践参观等，组织管理层进行学习，系统的学习管理知识以及了解行业内成功的案例，提高管理者的素质，使之树立尊老、敬老、爱老、服务老人的理念，提高社会办养老机构的服务质量和效率，更好地为社会服务。

注释：

①③相海泉：《养老服务社会化》，《当代医学》，2008年第1期。

②戈铭：《养老院内看病可刷医保卡》，《无锡日报》，2010年3月24日。

④未雪：《锡城养老服务迈向多元化》，《无锡日报》，2009年10月28日。

⑤万建强、肖莉芬：《居家及福利院老人养老意愿调查》，《江西医药》，2008年第9期。

C913.6

A

1671-2994（2010）06-0116-03

2010-10-08

尤志静（1989- ），女，江苏无锡人，徐州师范大学公共事业管理专业学生。研究方向：老年社会学。

杨静慧（1979- ），女，江苏徐州人，徐州师范大学讲师、社会学硕士。研究方向：老年社会学。

责任编辑：刘建文