地方政府推进城镇化建设的思考——以山西省左权县为例

张丽琴 温 琴

（中共晋中市委党校 经济管理教研室，山西 晋中 030600）

地方政府推进城镇化建设的思考
——以山西省左权县为例

张丽琴 温 琴

（中共晋中市委党校 经济管理教研室，山西 晋中 030600）

人口城镇化快，产业城镇化慢是地方政府在推进城镇化中面临的问题。深入分析其原因和困境，从困境中寻求出路，对推进城镇化的可持续发展意义重大。

地方政府；城镇化；困境；出路

一、左权县推进城镇化的发展思路

当前中国农民收入增长乏力，国内需求不旺，加快推进城镇化进程，对于转移农村富余劳动力，推动农业产业化，转变农民的生活方式，打破城乡二元格局，促进产业结构的调整升级，培育新的经济增长极，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，具有重大意义。

1、“一城34个中心村”的城镇化思路。左权县地处太行山干石山区，全县总面积2028平方公里，山地占80%，农业生产条件差，人均耕地不足1.3亩，祖居在这里的农民往往广种薄收。到2002年底，全县总人口16万人，其中农业人口13.6万，占总人口的85%，行政村379个、自然村336个，平均每村人口不到200人，其中百人以下村就有200多个。这样的农业生产条件和人口分布状况，给以农业为主的左权百姓增收带来了困难，同时，也拉高了当地各项社会事业的投入成本，人民生活长期处于较低水平。2005年底，左权县在充分论证城镇化建设的必要性和可能性的基础上，提出了“一城34个中心村”的发展思路：即以县城为龙头，同时确定基础好、潜力大、位置优、人口相对集中的34个村委会为中心村，通过有计划、有步骤的移民搬迁、批次转移，引导边远山区群众逐步进入县城和中心村（其中64个村不搬迁：包括确立的34个中心村、与县城相近的16个城郊村，逐步与县城融为一体、与中心村地域相近的14个村委会，按照一个中心村的架构进行规划、建设、管理，逐步融为一个村委会。除县城和上述64个村以外，其他村都是移民搬迁的对象。）。按照这个思路，左权县计划到“十一五”末，县城人口达6万人，中心村人口达6万人；“十二五”末，县城人口达8万人，中心村人口稳定在6万人；到“十三五”末，县城人口达10万人，中心村人口保持在6万人，全县人口基本进入“一城34个中心村”。

2、城镇化发展的新特征。（1）举家迁移城镇，归属感增强。从全国范围来看，80%被统计为城镇人口的农业户籍人口都是流动就业，举家迁徙的农村人口仅占20%左右。以经济发达地区浙江省为例，被统计为城镇人口的农业户籍人口已经超过了非农户籍人口，达53.6%，这些被统计为城镇人口的农业人口并没有完成农村人口向城镇定居和“落户”的迁徙。而左权县在“十一五”期间，有4.5万人举家迁移进县城和中心村，这种举家迁移比起流动就业而言，增强了他们对城市的归属感，降低了他们在农村与城市之间游走和转换的可能性，因此，整村式的举家迁移成为左权县区别于其他地区人口转移的一个鲜明特点。（2）离土不离县的本土城镇化。一般来说，流动就业的农民工是城镇化率变动的最主要因素。沿海各省城镇化率的提高，主要来自农民工进城数量的不断增加（分子变大）；内地各省城镇化率的提高，则主要来自农民工离乡数量的不断增加（分母变小），可以说，从整个中国的这个大格局来看，人口流动呈现出一种从西到东、从北到南、由下而上的大规模外向型转移。从局部地区来看，小范围短距离的转移也愈加活跃。“十一五”期间，左权县完成对19个村委会、119个自然村、累计4.5万人的整体搬迁，县城人口从2005年的不足2万人，增加到2009年底的5万人，中心村人口也达到了5.5万人，这种离土不离县的内生型转移是左权城镇化的又一明显特征。（3）“生态庄园”经营的规模化。规模经营，说到底不是地的问题，而是人的问题，如果把人转移走，那么，规模经营就水到渠成。“生态庄园经济”，就是依托移民搬迁旧址遗留下来的荒地、荒山、荒坡、荒滩等“四荒”资源，以多元投资方式筹集社会资本，通过租赁、转包、互换、转让、入股等流转形式，集中一定规模的土地并投入先进的生产要素，开展以市场为导向、以科技为支撑、以经济效益为中心、以建设生态文明为目标的农村经济发展模式。到2010年5月，左权县生态庄园累计投资1.33亿元，经营规模30万亩，共179处，其中千亩以上的庄园57处，万亩以上的庄园5处，核桃、仁杏等特色产业初具规模。

二、左权县推动城镇化过程中面临的发展困境

1、人口城镇化快——县内转移大于县外转移。“十一五”期间，左权县对19个行政村和119个自然村，近4万人实施了整体搬迁，2009年城镇化率高达41.8%，年平均增长率为3%，高于全国年平均增长率1%近两个百分点。这种快速变动不是由外而内的外向型转移实现的，而是在县域范围内由下而上的内生型转移实现的。究其根由，第一，地方政府的决策层认为先搬偏远山区的农民是可行的。一是他们住在偏远山区，生产生活条件差，土地没有太强的升值预期。二是这些村集体的福利和社保远低于县城和乡镇社保。三是左权县本身是国家级贫困县，县城和乡镇的住房价格和消费水平不是太高，加之政府对转移农民的补偿合理。因此，先转移偏远山区的农业人口成本会比较低。第二，县内转移比县外转移对城镇化的影响速度更显著。一般来说，经济发达地区是流动人口的流入区，这些地区城镇化率的提高，主要来自外来流入人口的不断增加，比如浙江、北京、上海、天津和广东，而欠发达地区城镇化率的提高，来自该地区农业离乡人口的不断增加，比如四川、河南、安徽和湖南都是农业人口的输出大省。反观左权县我们发现，左权是国家级贫困县，它对外来务工人员的吸引力十分微弱，因此，依靠外来流入人口来推进本地城镇化不现实。第三，左权县劳动力的总体素质不高，加之长期旧有的保守观念，当地农村劳动力选择远距离外出务工的数量较少，因此，劳动力县外转移对其城镇化率的贡献也不大，这就使它不得不把城镇化的重心放在挖掘自身潜力上，把本地农业人口就地转为城镇人口，也就成为左权县实现城镇化的最佳途径。从对城镇化率的贡献来说，县内转移要比县外转移的影响更大。为什么这么讲：

假设，用A代表发达地区总人口，

用B代表欠发达地区总人口，

AC代表发达地区的城镇人口数，

BC代表欠发达地区的城镇人口数，

LW代表从欠发达地区向发达地区流入的农业人口数，

Ln代表欠发达地区的农业人口在本地区实现就地转移的人口数，

（1）当欠发达地区的农业人口向发达地区进行县外转移时，

发达地区的城镇化率=（AC+LW）/（A+LW）；（分子分母都变大）；

欠发达地区的城镇化率（县外转移）=BC/（B-LW）；（分子不变，分母变小）；

（2）当欠发达地区的农业人口在县内转移时，

欠发达地区的城镇化率（县内转移）=（BC+Ln）/B；（分子变大，分母不变）；

（3）当LW=Ln=L时，

欠发达地区的城镇化率的增加值（县外转移）=［BC/（B-L）］-（BC/B）；

欠发达地区的城镇化率的增加值（县内转移）=［（BC+L）/B］-（BC/B）；

欠发达地区的城镇化率的增加值（县内转移）-欠发达地区的城镇化率的增加值（县外转移）={［（BC+L）/B］-（BC/B）}-{［BC/（B-L）］-（BC/B）}=L（B-BC-L）/B（B-L）

由于 B-BC-L＞0；B-L＞0；

因此，L（B-BC-L）/B（B-L）＞0；

即：欠发达地区的城镇化率的增加值（县内转移）＞欠发达地区的城镇化率的增加值（县外转移）。换句话说，转移同样规模的农业人口，县内转移比县外转移对本地区城镇化率的影响效应更大。

然而，在推进城镇化的过程中，城镇化是要促进人口转移还是要加快县城建设？一方面，政府允许大量农民进城，可能导致城市原有的公共服务水平降低，而不转移偏远地区的农民，政府就必须增加对农村的财政投入；另一方面，跨区域流动的县外转移可以把就业压力推到县外，而离土不离乡的举家迁移则会增强当地的城镇化效用。与人口转移相比，城市管理者更愿意把精力放在对现有城镇户籍人口的服务上，更愿意加大对城镇基础设施建设和景观建设的投资。而决策者认为，大量的农业人口最终是要从农村转移出来，越早转移成本越低，离土不离乡的举家迁移更稳固。于是，城镇化是要促进人口转移还是要加快县城建设，是要跨区域转移还是就地转移，在地方政府的决策者与管理者之间产生了分歧。

2、产业城镇化慢——人口集聚快于经济集聚。2006年是左权县城镇化从缓慢发展到加速前进的分水岭。2000年前，左权县的城镇化率不到15%。2000年，国家调整了城镇人口的统计口径，把进城半年以上的就业人口统计为城镇人口，所以，当年左权县的城市化率有了小幅增加，达20%；进入“十一五”以来，地方政府通过移民搬迁，2007年、2008年城镇化率分别达到29.9%和41.8%，迈入了城镇化建设的加速发展阶段。与此同时，左权县地区生产总值在2007、2008、2009年持续增长，分别为17.3亿元、20亿元和22.2亿元，年增长速度分别为14.7%、17.1%和11%。一产、二产、三产在地区生产总值中所占比重相对恒定，分别为 7.8%、55.1%、37.1%；7%、56.7%、36.3%和7.5%、54.2%、38.3%。所以能取得这么快的发展速度和成效，关键在于当转移的农业人口在县城和乡镇就业以后，收入来源就从过去相对较低的农业生产部门转到收入相对较高的工矿业、建筑业、服务业、交通运输和旅游业，其收入水平将从农村居民收入水平提高至城镇居民收入水平。当更多的人从一产转向二产和三产后，新进人员就会在这些行业生产更多的商品，提供更多的服务，创造更多的价值，于是，二产和三产在地区生产总值中的比重也会随之发生变化。而事实上，这三年左权县的人口城镇化速度显然快于产业城镇化速度。表现在：从纵向来看，左权县近些年发展确实很快，但其41.8%的城镇化率仍低于全国46.6%的平均水平；从横向来看，近五年左权县的城镇化速度又高于其经济发展速度，表现在三方面：一是县城人口由2005年的不足2万人，增加到现在的5万人，增幅为150%。二是2009年左权县地区生产总值为22.2亿元，比2005年的12.4亿元，增加9.8亿元，增长幅度仅为80%。三是地区生产总值中，一产、二产、三产所占比重三年相对恒定，因此，人口的城镇化速度快于产业的城镇化速度。

从总体上看，左权县的城镇化发展水平低于全国平均水平，应当快马加鞭。但小城镇支撑产业少、发展空间小，加之当前的经济危机尚未平息、经济发展低迷，产业集聚尚未形成，县城和乡镇吸纳新增劳动力的能力十分有限，此时，如果人口转移过快，超过了产业转移和集聚的速度，导致结构性偏快，这将增加社会的不稳定因素；而如果通过行政手段进行大量的要素投入来创造就业机会，又会造成资源紧张。因此，对城镇化发展速度总体性偏慢、结构性偏快的不同认识，也将直接影响地方政府的决策方向。

3、优势产业形成的方式——政策刺激强于市场调节。核桃和仁杏的种植是左权县庄园经济开发的主要产业。2009年，左权县的政策扶持明显向核桃和仁用杏两大产业倾斜，如对新建核桃林集中连片50亩以上，每株补助5元，高于栽植生态林面积在200亩以上、每亩补助100元的水平；对核桃育苗集中连片15亩以上，每亩补助1000元，这个标准既高于油松、侧柏大田育苗集中连片20亩以上、每亩250元的水平，也高于刺槐育苗30亩以上、每亩补助300元的水平，更高于杨树、柳树、山桃、山杏30亩以上、每亩200元的补助水平。究其原因，在市场机制下，供给曲线是向上倾斜的，表明价格越高，厂商能够和愿意生产和出售的产品数量就越多；需求曲线向下倾斜，表明价格越高，消费者能够和愿意购买的产品数量就越少。供给曲线S1与需求曲线D的交点Q1（28，17）是指在价格为P1=28元时，供给量和需求量刚好达到均衡的17，在Q1点，既不存在短缺的现象，也不存在供给过剩的现象。但供给和需求还取决于价格以外的其他变量，比如政策扶持。

在政府的刺激政策下，生态庄园通过获得政府的各种补助资金，直接降低了生态庄园的生产成本，这就意味着庄园主可以花更少的成本生产出相同数量的产品或以相同的成本生产出更多数量的产品，换句话说，政府的产业扶持政策将使生产者更有利可图，不仅更多的人会对庄园经济跃跃欲试，即使现有的庄园也将扩大种植和养殖的规模，此时，生态庄园的投入和产出总额将比以前更大，产量从Q1增加到Q2，供给曲线将从S1向右移到S2，并达到新的均衡Q2（25，20）。通过比较 Q1（28，17）和 Q2（25，20）两个均衡点，我们发现，庄园主在政府产业扶持政策的帮助下，由于生产成本降低，他们不仅愿意在市场价格上涨的时候有更大的积极性，生产更多的产品，即便在市场出现波动，市场价格下跌的时候，如果市场价格下跌的损失被政府的扶持补助冲抵，他们也还是愿意继续扩大生产规模的。因此，地方政府的政策扶持显然对优势产业的形成作用巨大。

目前面临的困境是：对优势产业的政策扶持是继续还是转移？一方面，由于左权县的生态庄园经济及农林特色产业基本上是在政府的帮扶下发展起来的，地方保护色彩浓重，刺激政策一旦撤出，生态庄园原先赖以生存的成本优势将消失，此时其产业链薄弱、品牌意识不强、市场反应滞后、抗风险能力差的隐患将暴露无疑。但另一方面，在我国市场经济体制还不健全、不完善的情况下，频繁的政策刺激反而会给经济活动带来不确定的信号，诱发短视行为，并因此造成资源浪费。此时，政策刺激是继续还是转移，也开始考验着地方政府的决策能力。

三、进一步推进左权县城镇化的方向

当前，金融危机有所缓和，市场也出现了一种较为平稳的状态，但这种状态是相对而言的，因为造成危机的根源并没有消除，这给城镇化的发展带来诸多不确定因素，因此，如何提高城镇化的可持续发展能力，也就成为地方政府越来越重视的内容。

1、城镇化水平的衡量标准应兼顾经济集聚与人口集聚两个指标。目前，广泛使用的用非农人口占地区总人口比重来衡量城镇化水平的方式不太科学，因为它只能反映人口集聚的效应，即转移农民的生产生活从农村到城镇的地域性变化，不能反映经济集聚的效应，即二产、三产向县城向乡镇集中的情况以及转移农民个人收入的城镇化。因此，城镇化水平的衡量标准应同时考虑经济集聚与人口集聚两个指标。

2、人口集聚应着重关注转移农民的就业率和收益率。尽管庄园经营可以采取租赁、转包、互换、转让、入股等多种流转形式，但目前大多庄园主和农户主要还是选择一次性转租、转让，农户除了在出让荒山和荒地时取得一次性补偿外，很难享受到庄园经济带来的高额收益。而这些已经转让了承包地及宅基地的农民，由于刚刚从农业人口转化为城镇人口，一部分统计意义上的“城镇人口”事实上已经成了“城镇失业人口”，但由于举家迁移，农村已没有土地，这些人只能滞留在城镇继续寻找就业机会。因此，现阶段，地方政府一方面要鼓励农民优先采取入股、合伙等形式，实现土地流转，保障合理收益；另一方面，也要加强对劳动者的技能培训。这种既保障农民的土地收益权，又增强农民城市生存技能“两头都挂”的局面，在欠发达地区城镇化进程中显得尤其必要。

3、就业率提高的根本出路在于调整产业结构。城镇化是一个由工业现代化、农业现代化和现代服务业等多力支撑的体系。通过增加资金投入，引进先进的种植技术、深加工技术，培养新型农民，提高农业的资源利用率、土地产出率和劳动生产率，加快农业发展方式的转变。因此，要发挥左权县地矿资源丰富的优势，抓住全省煤炭行业兼并重组的有利时机，对本地的煤炭资源进行整合，延长产业链，提高工矿企业的可持续发展能力；加强基础设施建设，不断提升县城、乡镇的综合承载能力，由原来的重单项突破，改变为大力推进户籍、保障、就业等综合配套体制改革。只有如此，才能使城镇对农业人口从农村转向城市产生拉力，巩固先期的转移成果，实现农业人口向城镇人口质的转换。

4、政策刺激需同市场机制相互配合。现在左权县的城镇化建设依赖的是一揽子政策的强力刺激，而不是内生动力真正十分强劲的结果，而一揽子政策的效力是逐渐递减的，前一阶段的推力总是强于后一阶段的推力。地方政府通过适当的保护，形成关键产业的竞争力，是后发展地区实现加速发展的一般轨迹，但政府推动最终还是要让市场推动来接棒。只有真正经历过市场机制的淘洗，真正经历过经济周期强制性的淘汰落后和推动创新，经济结构才会不断优化和升级，城镇化才会实现可持续性发展。

综上所述，尽管地方政府在城镇化建设中面临多种困境和选择，尽管此次金融危机使中国经济发展的内外环境都发生了明显变化，但只要采取正确的措施，城镇化加快发展的进程不会改变，城镇化从量变到质变的发展方向也不会改变。

①辜胜阻著：《人口流动与农村城镇化战略管理》，华中理工大学出版社，2000年版。

②叶裕民著：《中国城市化之路：经济支持与制度创新》，商务印书馆，2001年版。

③顾朝林著：《经济全球化与中国城市发展：跨世纪中国城市发展战略研究》，商务印书馆，2000年版。

C912.8

A

1671-2994（2010）06-0129-04

2010-10-08

张丽琴（1980- ），女，山西榆次人，中共晋中市委党校经济管理教研室讲师、硕士。研究方向：区域经济管理。

温 琴（1972- ），女，山西灵石人，中共晋中市委党校市情研究室主任、副教授。研究方向：产业经济学。

责任编辑：刘建文