治理理念的社区实践

张洪武

（北京市社会科学院，北京 100101）

治理理念的社区实践

张洪武

（北京市社会科学院，北京 100101）

治理理念作为对传统单一政府管理的反思，强调治理主体的多中心秩序和治理权力的多向度，强调自下而上的对话、协商与合作，而不是单纯的命令与服从，它强调政府、企业、非营利组织和公民的互动与协作，强调目标导向的治理理念，是市场经济发展和民间组织兴起的必然要求。但我国目前存在的官本位现象及政企、政事、政社不分的现象与治理主义理念背道而驰。重塑政府，确定政府边界，实行政企、政事、政社分开，积极培育民间组织的发展，发挥民间组织在社区治理中的重要作用，将是在社区实践中贯彻治理主义理念、构建政治文明与和谐社会的重要路径选择。

治理理念；公共服务；社区实践；政府边界

我国改革开放30多年来的最大变化就是随着市场经济的实行和民间组织的崛起，政府作为社会唯一权力中心和唯一责任中心地位的改变，以及政府与市场、政府与社会关系的变革与重塑，而作为这一切必然结果的是治理主义在整个社会、社区的实践，这种实践对于构建政治文明与和谐社会将起到推动作用。

一、治理的基本理念

作为对传统的管理、统治（govermanet）范畴的反思，在1989年由世界银行首次使用“治理危机”(crisis in governance)一词后，治理（governance）范畴近几年在国内外社会科学界受到了广泛的关注。治理范畴作为对政府唯一权力中心和公共责任中心的否定，推行的是除政府之外营利组织、非营利组织和私人个人共同参与管理的理念。原来由政府承担的管理职能现在正在由非源自政府的行为主体所承担。全球治理委员会1995年对治理所下的定义比较具有权威性：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理器共同事务诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[1]与治理的基本理念相适应的是 “善治”（good governance）范畴。所谓“善治”是指政府组织和非政府组织、公共组织和私人组织基于合作伙伴关系基础上的共同治理以促进公共利益最大化的状态。国际上通常用“合法性、透明性、责任性、回应性、参与性、有效性”等六个方面作为评价善治的标准。我以为，下述几点是治理的主要理念，也表现了治理与传统的政府统治的区别：

1、主体不同，政府统治或管理的主体是政府，政府对社会和公共事务是唯一权力中心和唯一责任中心，而治理理念则认为，治理的主体不限于政府，还包括营利组织、非营利组织和公民个人，首先是市场主体作为掌握社会资源和纳税的主体要求在政府中有自己的利益诉求和参政渠道，以维护自己的利益，其次是作为单个经济主体的集合和联络中心的行业协会与单个经济主体相比在对政府决策和参与竞争与贸易争端的影响力方面具有比较优势，要求参与政治，在消除市场经济的外部性和消除社会不公平方面独具作用的民间组织也要求影响决策，这就导致了治理主体的多中心性。

2、权力向度的不同。传统的政府统治的权力向度是自上而下的单一行政中心的，而治理的权力向度则是自下而上，是多中心的权力互动并通过这种互动维持社会秩序和居民需求偏好状态的过程。

3、治理理念强调主体互动与协作。政府本来是公民的授权，理应为授权者服务，但在传统的管理主义模式下，政府作为唯一的权力中心和责任中心往往缺乏公民的监督而发生异化，把公权当作追求自己或谋取小集团利益的工具，而治理理念强调的不是政府单一中心秩序，而是政府与市场、与社会的互动所构建的多中心秩序。它强调政府作为被委托人为作为委托人的公民服务、尽责、接受委托人的监督，而委托人对于违背诺言和不尽责的被委托人有权通过用手投票的方式决定其去留。治理理念还强调协作对于治理效能的影响。马克思在分析经济现象时曾经强调协作是一种生产力，而且是新质的生产力，这种生产力不是单个生产力的简单相加，它所产生的结果要么是单个生产力永远无法达到的，要么是单个生产力需要经过相当长的时间才能达到的。政府、企业、公民个人分享公共权力，通过相互之间的协作共同治理公共事务，所产生的就是一种新质的生产力，这种生产力不是单个组织所能达到的，或者是某一单个组织要经过相当长的时间才能达到的。政府与非营利组织、企业、公民个人建立协作伙伴关系，通过相互合作的方式解决问题，对于治理效能、公共服务的有效性和回应性的提高、和谐社会的建设，不是单纯某一种力量所能达到的。

4、治理理念要求公开性和参与性，也就是决策的分权和参与性而不是集权，是公民参与权和公民的知情权。治理是一个双向的动态的过程，就像耗散结构一样，输入、输出和信息反馈使治理过程充满生机活力，这样才能保证决策的科学与正确。尽管增加决策成本，但却可以减少和避免政府决策失误给社会造成更大损失。

5、目标导向。治理理念强调结果而不是规则和过程，既重视效率也重视反映目标导向的效能，实际上就包含了对目标群体的责任性、回应性和有效性。效率强调的是工作的数量和花费的时间成本，效能强调结果，强调工作的质量和花费的行政成本，它更加重视的是在公共治理和提供公共服务过程中对公民需求偏好的满足程度、公民的满意度指数。目标导向的公共治理观实际上就把企业生产经营过程中对效益的追求和消费者导向原则引入了公共治理的绩效考评当中。它与市场经济、与政府在福利供给上的危机、与政府失灵和公民社会的兴起有直接关系。

治理理念首先内源于市场经济，因为市场经济催生了公民的民主意识和非营利组织；市场经济把一元化的静止社会变为多元化的流动社会，由此导致了社会管理的复杂化和弱势群体的出现。

治理对象的复杂化和现代认同感的失落。国家是产生于社会而又高于社会的普遍物，但无论怎样，它都是来自人民的授权。人民把自己的一部分权力让渡给政府，为的是让政府保护自己的利益不受侵害，这在一元化社会就表现为政府是唯一权力中心和唯一责任中心。而在社会分化为政府、市场、非营利域多元化社会的情况下，新经济组织的出现、流动人口的增加使社会管理日益复杂。城市社区中不仅有下岗失业人员、离退休人员，也有大量的进城务工人员和社会其他闲杂人员，人们对居住地、工作、生活方式的选择性增强，自由度增大，但也丧失了通过对特定环境的归属性即能发现某种简单规定的可能性，被管理者比计划经济时期有了充分的个人自由和多重归属感，人口管理和社会治安出现了前所未有的新情况和新问题，社会的可统治性随着社会某一居住地人口的匿名性、异质性、可选择性的增强、流动性的增加、同质性的降低而降低，政府一元化社会的等级制管理模式面对社会管理对象的日益复杂化显得无能为力、疲惫不堪，从而无法对管理对象进行有效控制，也无法有效满足公民对公共服务的需求。政府体制外公民社会的兴起顺应了这一趋势，它作为社会成员理性交往的平台，可以广泛吸纳体制外人员并把他们组织化、社区化以减少社会边缘群体的存在，于是，政府、企业、非营利组织和公民个人多中心的治理成为社会的必需。

弱势群体的出现。市场经济的实行导致个人本位、个人自担风险意识增强，公民个人对自己承担的责任和义务将成为社会选择的主要法则，优胜劣汰的竞争机制作为市场经济的主要法则无时无刻不在产生着时运不济者和竞争中的失败者，对此造成的不公平和贫富差距，市场经济本身无能为力，毋宁说是市场经济本身追求效率优先所必然带来的后果，而单靠政府的救济也存在政府的失灵，西方福利国家的失败已经证明了这一点。为了解决“市场失灵”和“政府失灵”而带来的社会不稳定因素，在单位共同体对社会福利保障的作用日益弱化的条件下，公民个人自组织的共同体作为利益保障和表达的替代性选择成为民间组织产生的重要根据和社区治理的组织基础。

二、治理理念的社区实践

这种治理的基本理念作为全新的治理模式必须以市场经济和公民社会的充分发展为基础，这是通过对经济、社会过度行政化的“第二重否定”的一系列组织制度创新实现的。

这种创新和否定首先从政府职能转变开始。我国的改革进程表现为政府分权、职能转移、权力下放的过程，是政企、政事、政社分开的过程，也就是由中央集权的计划经济向地方分权、权威分散、市场和民间社会自主空间逐步扩大并承担政府转移职能的过程。所以，在我国，治理理念的实现首先需要培育市场组织、健全市场主体。现在要做的就是必须承认政府的有限性和决策信息的不完全性，根据“有限政府和政府理性经济人的假设”完成营利组织和非营利组织“去行政化”的任务，完成政府从“划桨者”到“掌舵者”的转变。主要路径选择在于：

1、重塑政府。一是根据建立现代科层制的要求，变传统的非理性的、人身依附关系的、非技术性的科层制为建立在实践理性基础上的、非人格化的、拥有极其完美的技术化程序和手段的科层制；二是根据“经济人”的成本绩效原则，为了增强消费者导向和政府对公共服务需求的有效回应，改革政府内部组织结构和权力格局，规范政府的行动边界，建构政府与公民的良性互动关系。高度集中的政府权力是以承认政府无所不能和全知全觉为前提的，实际上，政府不可能掌握全部决策信息，也付不起掌握全部信息的成本，往往对居民多样化和不断变化的需求缺乏回应性，难以有效提供公共物品以满足居民的需求偏好。因此，需要变“以规则为基础的自上而下的决策为自下而上的以价值为标准的决策”。权力下放将是改变高度集中的权力格局、满足和有效回应居民需求偏好的重要途径。通过权力下放，决策权分散，鼓励创新和提高效率，基层组织和行政官员可以更迅速地对居民的需求作出反应并作出处置。这是与市场经济中强调绩效和顾客导向相适应的。同时政府要改变无所不能的单一权力中心和对社会公共事务唯一责任中心的思维定势，重理与公民个人的关系，把消费者导向、多中心共治理念引入公共管理和公共服务中去，建立服务型政府。

2、通过政企分开，改造政府与市场的传统关系。把发挥资源配置基础性作用的权力还给市场，政府充当的是保证市场主体有秩序牟利的 “守夜人”角色，而不是以权谋利。政企不分必然导致作为市场主体的企业主体缺位，导致市场主体竞争意识、消费者导向意识的缺乏，所以，在社区中就是要实行房地产公司和物业管理部门的“脱行政化”，增强物业管理公司为了提高服务质量、确立市场竞争中的优势而积极参与社区治理的热情，同时也要增强居民对住房及其管理公司的可选择性，调动他们作为产权人与市场主体参与社区治理的积极性和主动性。

3、通过政事、政社分开，再造政府与公民社会的关系，尊重并发挥非营利组织在提供公共服务、承接政府转移职能与建立和谐社会中的作用。政府在确立自己行动边界的基础上，把更多的事情交由非营利组织承担和作为管理替代，通过培育和扶持民间组织并让它们承担公共管理和公共服务责任的方式建立与民间组织的伙伴关系，不要干预属于非营利组织自治范围内的事情，这是非营利组织繁荣发展并参与社区治理的基础条件。政府要把属于民间组织的权力交给民间组织，实行政事、政社分开。要在公共管理和服务领域引入市场竞争机制，通过面向社会公开招标、委托经营等方式，把竞争机制引入社区公共服务的生产中去。政府要充当掌舵人和裁判员而不是划桨者和运动员，通过制定公共服务的数量、质量和价格标准及违规处罚等措施加强对公共服务生产过程的监督检查，以维护作为消费者的广大居民的利益。除了以承接政府转移职能的方式促进政府治道变革、构建多元治理秩序外，专业化的非营利组织还可以自己的专业知识对政府部门违反法律法规、侵害公民利益的行为予以监督，促进政府决策更加科学和规范。

公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利。在社区公共管理领域，党组织和基层政府部门要始终秉承这一理念，组织群众组建各种类型的非营利组织，尤其要逐步弱化居委会的行政色彩，不要把它看成执行行政命令的“腿”和完成任务的“框”，而要把它看作发挥治理作用的主体及通过治理作用的发挥促进社会和谐稳定、巩固党的执政地位的主动因素，要信任并发挥非营利组织在社区环保、社区文化体育活动、社区治安、社区就业、社区扶贫济困等方面的积极作用，并给与积极扶持和引导，在相互信任基础上，把它看作社区治理及和谐社区建设的重要力量和合作伙伴，这样，治理主义理念才能得到实现。

[1] 全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995.23.

D638

A

1672－4445(2010)04－0029－03

2010-03-01

张洪武（1962-），法学硕士，北京市社会科学院政治学研究所副研究员，北京市社会科学规划办专家库成员，主要从事社区与社区建设、精神生产与文化经济研究。

[责任编辑：钟 晟]