郑州市农村人力资源开发现状、存在的问题及其对策

于书伟

(中州大学农村问题研究中心,郑州 450044)

农村人力资源是推动农村社会经济发展的基础资源。对农村人力资源进行开发是解决“三农”问题的重要途径和可持续发展的必然要求,也是加速工业化和城市化进程的客观要求。农村人力资源开发要按照农村不同人口类群的质量(知识和技能等)差别,利用培训、教育和智力开发等多种渠道,有效地进行人力资本投资,达到农村人口整体素质的提高,使农村社会经济高效优质发展。它包含对现有人力资源的有效利用和对潜在人力资源的开发两个层次。

一、郑州市农村人力资源开发的现状

郑州市是河南省的省会,地处中原腹地,为全国重要的交通枢纽。全市资源、文化丰富,商贸发达,经济发展迅速。截止到 2008年底,郑州市年末总人口 743.6万人,其中乡村人口 413.79万人,乡村户数 107.07万户。乡村从业人员数234.26万人,其中男性 125.66万人,女性 108.6万人。郑州市农民人均纯收入 7548元,粮食作物常用耕地面积 294.44千公顷,平均每人常用耕地面积 0.59亩。[1]从整体上看,郑州市农村人力资源开发有以下几个特点。

1.从数量上看,郑州市农村人力资源丰富,劳动力过剩

据郑州市 2009年统计资料计算,全市乡村人口中,0-14岁 75.01万人、15-59岁 286.71万人、60岁及以上人口 52.07万人,分别占总人口的 18.13%、69.29%和12.58%。[1]这说明,郑州市农村劳动适龄人口比较充足。从 2000年到 2008年,郑州市农村从业人口的从业比重基本维持在 55%左右,显示郑州市农村劳动力过剩,其中,男性从业比重高于女性7%。①

2.从空间分布上看,郑州市农村人力资源区域分布不均衡

郑州市农村人口在不同区域差别较大,最多的是巩义市65.45万人,最少的是荥阳市 48.3万人。而乡村从业人口在各区域差别却不是太大,如果从乡村从业人口占乡村人口比重来看,比重较高的集中在荥阳市、新郑市、中牟县,分别为63.73%、62.69%、61.43%,而位于郑州市西部的新密市、巩义市、登封市的比重则较低,平均比重为 53.35%。[1]这说明,郑州市西部地区在乡村从业人口的比重上低于其他地区,有较多的剩余劳动力,或者人力资源外流比重较大。

3.从质量上看,农村劳动力科技文化素质整体较低

劳动者的文化素质是指劳动者受教育的程度。包括受教育的年限、受教育的层次、不同教育人群所占的比重等。在文化程度方面,郑州市 2008年农村居民中初中及其以下学历占83.4%,比 2003年略降了 3.1%,其中文盲率为6.1%,小学文化程度为 15.2%。[1]科技方面,到 2007年底郑州市农村实用人才有 10.3万人,占全市农村劳动力总人口的 4.5%(含农村科教文卫类人才),其中真正精通种养技能,能够自主进行科学生产、起到示范带动作用的全市仅有 3.3万人。[2]

4.从就业方面看,就业结构不尽合理

第一,农民就业仍然以第一产业为主,劳动力产业结构为金字塔状。郑州市 2009年统计资料显示,郑州市第一、第二、第三产业就业比为 44.8∶33.2∶22.0。[1]

第二,就业人员近一半集中在第二、三产业中对素质要求相对不高的行业。以 2008年为例,建筑业、交通仓储和邮电运输业、批发零售和住宿餐饮业的从业人口比重分别为 8.8%、5.7%、9.2%,共 23.7%,与从事工业人数比重24.4%基本持平。除工业对劳动力的文化、技能等素质要求较高外,建筑业等业对劳动力的素质要求则低得多。而从事计算机业的比重只有 0.7%。[1]

第三,从业人员向第二、三产业转移缓慢。郑州市从 2003年到 2008年从事工业、建筑业、交通仓储和邮电运输业、批发零售和住宿餐饮业的从业农民分别增加了 16.56万人、4.77万人、2.51万人、7.5万人,共 31.34万人,平均每年增加 6.268万人。平均每年转移率不足 2%,大大低于郑州市的经济增长速度。①

二、郑州市农村人力资源开发中存在的问题

郑州市多年来致力于农村人力资源的开发,取得了一定的效果,但受各种因素的影响,目前在农村人力资源开发中尚存在以下问题。

1.对农村人力资源开发的重要性认识不足,重视不够

思想是行动的先导,思想上的轻视导致行动的滞后和无力,以及效果上的低下。对农村人力资源开发的重要性认识不清,重视不够,表现在农民和政府部门两个方面。

首先是农民的短视行为。农民对自身素质状况不能正确认识,为了眼前利益,放弃了对文化知识和科学技术的学习,加之传统的官本位思想的影响,导致人们轻视职业技术教育和漠视体力劳动者,不主动接受培训和教育。

其次是管理部门的认识局限和短期行为。表现在:管理部门存在着“先经济,后教育”、“重物资投入,轻智力投入”的旧观念,没有真正树立发展“三农”必须提高农民科学文化素质的观念。过于重视城市教育,而忽视农村职业技术教育和成人教育的发展。甚至一些管理部门或管理者由于受任职年限、追求高效益等因素的影响,着眼于短期行为,不愿意投入更多的人力和资金。

另外,存在着是政策落实不到位的问题。一是在开发中普遍存在着重形式、轻内容的问题。大多部门是以行政命令的形式下发文件,下达指标和任务,不注重落实到位。二是以“没有经费,工作没法干”为借口,有畏难情绪。三是存在着政府部门之间职责分工不清、相互扯皮的现象。

2.资金投入不足,区域差距较大

从调查来看,近几年来,郑州各级政府在政策资金上加大了对农村人力资源开发的扶持,对资金配备等问题都有相关的文件和规定,但是从总体上来说,资金投入方面仍然比较匮乏,尤其是对职业教育主要是农村职业教育经费投入不足。资金上的缺口导致学校的硬件难以跟上学校招生数量的增加和办学规模的扩大以及教育教学的需求。加之职业教育的收费普遍偏低,既使这样许多农村贫困学生交纳学费也很困难,使得学校的资金来源远远低于教育成本,限制了职业类学校的发展。

郑州市区域内的教育经费差距过大。以郑州市 2008年农村预算内教育经费为例,郑州市市区农村人均预算内教育经费 2679.95元,是郊区县市中人均最高的登封市 832.87元的 3倍多。郊区县市中人均最高的登封市比人均最低的中牟县高出近 220元。①

3.职业教育问题突出,教育质量低下

在郑州市农村人力资源开发中,农民培训和职业教育是同步进行的。在两种培训途径中,都不同程度的存在着各种问题和矛盾,影响到培训质量的提高。

在培训方面:首先是培训机制利益化。一些培训机构办学思想不端正,着眼于部门利益。培训机构实际上只是考核机构、发证机构,培训质量难以保证。其次是培训内容少且僵化,培训手段单一。培训不能满足市场的变化和需求,缺乏吸引力。再次,培训时间短期化。对农村劳动力的培训追求“短、平、快”,导致中长期培训的不足,继而使农村劳动力转移就业的竞争力不强、稳定性不高。最后,学校培养中攀比城市就业率,忽视农村人才的开发,在课程设置、学生培养等方面与农村人才需求存在一定的脱节现象。

在职业教育方面:存在着职业教育专业结构与郑州市产业结构的错位问题。[3]据统计,郑州市职业教育的专业设置主要集中在第三产业,第二产业相对较少,而第一产业基本为零。这说明专业设置与产业结构不相协调,主要表现为现代农业科技人才与第二产业应用型技术人才缺乏,特别是随着印刷、纺织、金属制品、化学原料、工艺品制造等行业生产的大幅度增长,劳动力市场上的结构性人才短缺显得尤为明显。

目前,农村职业教育培训内容严重不适应农民需求。一方面是留守农民迫切需要提高驾驭现代农业的知识和技能,外出务工农民迫切需要加强职业技能培训;而另一方面却是大多农村职业学校“等米下锅”,招不来生源,正面临生存危机,农林专业的职业学校更是难以为继。出现这种落差的根本原因,在于这些学校专业和教育内容脱离农民生活,脱离农村实际,不能为农村学员带来很好的就业出路,致使许多农家子弟面临“升学无望、就业无门、致富无术”的尴尬。

4.缺乏长期的农村人力资源开发规划

农村人力资源开发是一项系统工程,需要有长期眼光和系统规划意识。长期以来,由于对农村人力资源的开发缺乏统一认识、全面研究,缺乏开发的紧迫性和自觉性,造成人才培训无计划。在实际操作中,相对注重近期内农村人力资源的开发,对潜在农村人力资源的开发力度不够。

目前,全国大部分地区农村人力资源开发以行政干预为特征的转移开发为主。转移开发短期效果比较明显,受到政府的大力推广。但从长远来看,转移开发只是开发途径之一,不是唯一的途径,也不是最优途径。如果长期进行转移开发,势必会导致农村“精英”的流失,“空心化”现象更加严重,势必影响第一产业和新农村建设。

三、郑州市农村人力资源开发的对策

通过对郑州市农村人力资源现状的分析,结合郑州市农村人力资源开发的实际,提出如下对策。

1.加强管理,做好长期、整体开发规划

鉴于农村人力资源开发的长期性和整体性,政府部门应在思想上高度重视,加强管理,多部门合作,制定出长期、整体开发规划。

农村人力资源开发是一项大的社会系统工程,只靠劳动部门一家的力量是很难实现的。因此,必须由政府统一协调,劳动、教育、农业、财政等部门参加,加强管理和协作;在人员配备、经费筹集和使用等方面要有完善的指导性文件,以使各个部门的工作都有章可循,职责分工明确,拒绝出现推诿扯皮、政出多门、无人负责等现象。

农村人力资源开发规划应根据农村社会经济的发展规划,通过政府对未来的农村人力资源的需要和供给状况的分析,对教育培训、人力资源管理政策等内容进行整体规划。在实际操作中,应注意以下几点:

一是要突破过去为培训而培训、为转移而转移的思维,做到转移与培训相结合。两者的结合必须围绕当地的经济产业,有针对性的开展转移培训,一方面可以使当地的优势产业得到不断壮大,另一方面农民通过培训,可以很快融入到当地的经济发展中。

二是避免开发的短视行为。要将以转移就业为主的短期培训与长期开发相结合。既要重视近期内农村人力资源的开发,也要重视潜在农村人力资源的开发;不仅要关注现存的农村劳动力的转移开发,而且要关注增量劳动力的转移开发,尤其是长期内农村增量劳动力的转移开发。

三是注意多方面入手,促使农村人力资源开发的可持续发展。要转变重视物质投资、轻视人力资本投资的观念,加大资金投入,大力兴办各类针对农村的免费教育和培训机构;要改变教育内容和教育方法,做到与农村经济发展相适应;要引导农民看到职业教育和未来工作收入的良好前景,促使其进行人力资本的投资。

2.开展适合农村发展实际需要的教育培训体系

教育与培训是农村人力资源开发的核心,也是提高人力资源综合素质的根本途径,在将大量人力资源转化为人力资本方面起到了至关重要的作用。因此,开展适合农村发展实际需要的教育培训体系是农村人力资源开发的根本、关键和基础。

(1)普及基础教育

这里的基础教育包括九年制义务教育和中等(包括高中和中专)教育。在义务教育方面,要严格按照《义务教育法》的规定,加快郑州市农村地区高质量、高水平的九年制义务教育。对此,要加大《义务教育法》的执法力度,杜绝部分地区农村学生的辍学率上升和反弹问题的出现,保持已有的普及成果。

随着经济社会的发展,对人才素质的要求也逐步提高。普及中等教育势在必行。中等教育的普及将使农村劳动力的文化素质得到真正提高,能为其熟练掌握各类专业技能提供较好的文化基础。但是,目前的高考教育体制在一定程度上阻碍了中职教育的发展,造成了农村劳动力中等文化程度的大量断层。郑州市历年农村居民高中文化程度只占 10%左右,而初中水平在 60%左右,小学在 20%左右,要改变这种局面,应在高中阶段加强职业教育,淡化普通中学与职业中学的界限,使二者逐步在学习内容、课程安排、考试等方面接近。日前,郑州市已出台了普及高中阶段教育的政策。在普及时应针对农村地区的学生实施一定程度的学费减免政策,推行并完善奖学金制度,也可以推行助学金等制度,以减轻农村家庭教育上的经济压力。

另外,要重视“留守儿童”的受教育问题。据了解,不少“留守儿童”不仅学习成绩差,而且由于情感缺失,在人格和心理上都存在一定的缺陷。这种缺陷对儿童本人、家庭、社会都将造成严重后果。对此,政府要统筹城乡教育,合理分配教育资源,调整学校布局,及时有效地加以解决。

(2)大力发展农村职业教育

基础教育的发展是农村人力资源开发的前提,而发展职业教育和成人教育则是关键。发展好农村职业教育和成人教育的关键,则是职业教育培训的专业设置、教学模式与社会的紧密结合。

灵活的专业和课程设置是职业教育能否生存发展的一个重要方面。基于此,在职业教育的专业设置中,要根据专业技术的发展状况,撤掉部分陈旧课程或一些课程中的陈旧部分,补充上新的实用的课程和内容,规划出新的课程设置,如多开设一些涉农专业,诸如兽医学、种植学、养殖学等专业,多开设一些短期培训班,满足广大农村学生和成年人学到一门手艺、在农村进行创业的需求;要大幅度增加学生的专业实习实践,提高实习实践课在课程中的比重。与此同时,要积极开拓实习实践渠道,加强实习基地的建设,有效促进产学教结合;要借鉴国际职业教育发展的成功经验,推行半工半读的教学模式,以真正能使学生在实践锻炼中熟练掌握实用的专业技能,做到学有所用,学有所长。

(3)大力开展证书培训为主的农村成人教育

目前的农村成人教育与市场发展相比,形式简单,内容单一,层次较低,难以适应新形势要求。进入 21世纪后,尤其是近几年生态环境和食品安全问题日益突出地表现出来,成为影响国民身体健康的隐患。这就需要对传统农产品和传统农业生产劳作方式加以改进,在农村劳动力中对有一定的知识和技能者大力开展以绿色证书培训为主要内容的成人教育。培训时要让农民及时了解国际农产品新标准和发达国家通行的对农业生产过程进行质量控制的先进做法,使农业产品达到绿色环保要求,还要掌握高科技在农业生产中的应用,提高农产品的科技含量,实现区域内农业的可持续发展。

3.完善资金投入机制

要进行农村人力资源开发,无论是现在农村进行的转移开发培训还是将来要大力发展的职业教育和成人教育,都必须首先解决经费问题。我们要逐步形成政府投入为主,用人单位、培训机构和农民适当投入的多元化的转移培训投入机制。

对农村人力资源的转移培训来说,由于它在很大程度上具有公益性,加之农民传统意识和收入水平的低下等限制,需要政府有专门的资金保障和社会各界的支持。对此,建议国家财政调整支出结构和方向,把农村劳动力转移培训经费纳入财政经常性预算科目,并根据财力的增长情况,不断增加对农村劳动力转移培训的投入。用人单位也是转移培训的重要受益方,应当负担一定的培训投入。农村劳动力是转移培训的主体和直接受益人,理应承担投入的绝大部分,但是由于农民的收入水平较低,要大幅度增加其靠预期收入决定的转移培训投入目前来说是不现实的。

另外,职业教育和成人教育的发展也需要不断加大经费投入力度,完善经费投入机制。职业教育最重要的特征之一就是“培养成本高”,因为要培养生产一线的技能型劳动者必须要有实训条件。“没有一流的设备,很难培养出一流的技能人才。”职业教育发展的高成本决定了必须要有大量的资金投入,才能迅速改变职业教育的发展普遍存在经费短缺的现象。因此,要加大公共财政对职业教育的投入,增加财政的职业教育专项经费,尽快提高财政经费用于职业教育的比例。

据悉,2008年 10月河南省人民政府与教育部签署了共建国家职业教育改革试验区协议,确定 2009年至 2012年,多渠道筹措攻坚经费 100亿元用于发展职业教育。这些举措的实施,将一定程度上缓解包括郑州在内的职业教育发展经费不足的问题,对职业教育的发展将产生巨大的推动作用。

4.完善配套改革措施

农村人力资源开发是一项系统工程,尽管教育和培训是其核心环节,但除此之外还需要一些配套制度,如城乡统一的社会保障制度;完善的农村新型合作医疗制度;统筹城乡就业的管理体制及城乡统一的劳动力市场等。这一系列制度对于农村人力资源的利用与开发,提升农民素质,增加就业,促进农村经济发展,构建和谐社会具有重要意义。

注释:

①根据 2004-2009年的《郑州统计年鉴》计算得出。

[1]郑州市统计局.郑州统计年鉴 2009[M].北京:中国统计出版社,2009.

[2]姚待献.郑州市人才队伍建设现状、问题及对策 [EB/OL].(2007-12-18)[2010-01-20].http://www.xinzheng.gov.cn/html/20081205/592496.html.

[3]刘鹏利,葛飞,张大龙.郑州市职业教育现状及发展模式研究[EB/OL].(2008-01-20)[2009-12-28].http://www.zzjy. gov. cn/interseaC MS/jyjzww/yqjb/dtfx/2008/207520081225-91335.shtml.