论社会团体的行政公益诉讼原告资格——从可行性及规则设计的角度

冯 勇

(中共河南省直机关党校,郑州 450002)

行政公益诉讼是指有权主体依法就行政机关已经侵害或者有可能侵害国家和社会公共利益的行为向法院提起诉讼,通过法院依法审理,追究违法者责任的活动。近年来,行政行为侵害公共利益的现象时有发生,为了维护社会公共利益,需要在我国建立行政公益诉讼制度,而建立该项制度的一个前提条件就是要明确哪些主体可以成为适格原告。笔者认为,借鉴西方发达国家的做法,社会团体应当具有行政公益诉讼原告资格。社会团体是指以实现会员的共同意愿为目的、通过一定的形式组合起来的并按照一定的章程开展活动的非盈利性互助组织。本文将从社会团体作为行政公益诉讼原告的法理基础、现实依据、具体规则等方面进行探讨和分析。

一、社会团体提起行政公益诉讼的理论基础

(一)社会团体提起行政公益诉讼与以社会权利制约行政权力理论的精神相符

在国家发展到“行政国”阶段之后,行政权力的过度膨胀已经成为不争的事实。行政权日益强大的后果,一方面是使社会运行更加有序,但另外一方面则是权力滥用导致的公共利益受损。那么,面对行政权力对公共利益的损害,我们应当如何进行救济呢?传统的民主政治理论强调国家权力的分立及相互制衡,即以一种公权力制约另一种公权力。但是这样会使国家权力的配置陷入一个永无穷尽的怪圈:国家将一项权力授予某一机关行使后,为保证其行为合乎法律和社会公益,就有必要设立并授权另一个机关对其进行监控。而另一个机关如果滥用权力,又有必要设立第三个机关来干预和控制。依此,公权在其固有范围内运作,即使其行为危及社会公益,社会权利也无法干预,更无权借助司法手段对之进行审查,而只能靠公权系统内部解决,即以分权和制衡的机制加以解决。这样的制度设计有两大弊端:一方面使公权系统呈扩张之势,运作效力低下,造成社会资源、司法资源的浪费;另一方面过分夸大了权力制约权力的重要性,而低估了来自社会权利的制衡力量。我们应当看到,用权力制约权力的模式具有天然的缺陷,因为,国家机关之间并不是完全独立的,总会有这样或那样的利害关系,它们本身也组成了一个集团、一个阶层,所以,让其相互监督的公正性、可靠性和有效性均值得怀疑。基于此,我们应当突破“权力制约权力”的理论羁绊,看到用社会权利制约行政权力的重要性。而行政公益诉讼产生的意义也就在于此。与单个的公民相比而言,具有一定独立性的社会组织的优势在于其更有利于防止或者削弱国家对公民的单向控制。因为任何自治组织都有一种内在的倾向于独立地位的发展趋势,这种趋势是对国家权力或寡头统治的一种有效抗衡。早在 19世纪霍布豪斯就认识到社会及社会组织对国家的控制作用。他认为国家处于主导地位,对整个社会经济运行加以控制的同时,各种按自愿结合原则组成的、具有相对独立性的团体,如工会、协会等,应当作为国家控制的一种必要补充,以防止国家干预走向极端。[1]所以,如果我们赋予社会团体就损害公共利益的行政行为提起司法审查的权利,将保护公益的司法大门向社会打开,就可以用社会权利对行政权力进行制约,充分发挥社会团体在保护公益中的作用。

(二)社会团体提起行政公益诉讼符合保护公民合法权益的现代法治要求

法治社会尊重公民个人权利,而个人权利往往通过其所在的组织或团体实现。现代社会的特性决定了人们必须通过集体运动才能解决很多问题,满足必要的需求。[2]社会团体根据其自身成立的宗旨、章程,有维护其成员合法权益的职责,当其成员的权益遭到行政行为侵犯时,除了有批评、建议等权利外,应赋予其提起公益诉讼的权利。社会团体的真正介入是解决社会公益纠纷和实现社会公益目的的重要条件之一,将诉权直接赋予社会团体,可以有效解决卷入纠纷的当事人众多和个人起诉“搭便车”等问题。“社团的主要功能是对成员利益和公共利益的维护,以及对政府活动的参与和监督,对行政诉讼的参与则是社团实现这一功能的途径之一。当社团成员的普遍利益受到侵害时,社团应有资格以自己的名义提起行政诉讼。”[3]所以,注重社会团体的权利保障并且赋予其提起诉讼的权利,是实现公民个人权利的重要手段,同时也实现了个人价值与社会价值的结合与统一。

(三)社会团体提起行政公益诉讼符合其成员的共同利益

从本质上讲,社会团体应当是其成员的利益共同体,人们由于存在着某种共同的利益需求而走到一起,结为了社会团体,所以,社会团体提起行政公益诉讼必然符合其成员的共同利益。首先,社会团体实际上可以看作是某些公众之间达成的契约,即团体以章程作为其设立和活动的法律基础。在其存续期间,必然会围绕成立目的和宗旨开展活动。它又独立于政府系统,是一种民间性质的组织,是具有共同需求的人员组织起来,共同制订规则实现社会团体内部的自我监管,保护自己的利益并进而实现成员间、团体间的互益。故而,社会团体具有非盈利性、民间性、自律性、公约型、互益性等特点。其次,社会团体的最大优势在于其可对成员提供仅凭个体无法达到的目的,从而实现对其成员的回馈与保护。社会团体作为一种集团组织,必然具有为社会成员提供服务的天性。随着社会的高速发展和行政管理模式的不断完善,社会团体逐渐成为了政府与成员之间的中介环节,有些事务如果由个体成员自行完成,不仅会加重个体成员的负担,也会因个体成员的能力和精力有限而难以完成,若由社会团体完成则相对容易且成本更低。因此,社会团体和其成员之间必然具有服务关系。社会团体提起行政公益诉讼实际上还是体现了其保护功能与服务功能,即对成员利益和社会公益进行维护,并对政府活动进行参与和监督。

二、社会团体提起行政公益诉讼的现实依据

(一)社会团体提起行政公益诉讼符合其成立的初衷和目的

从性质上来看,我国的社会团体是由公民自愿组成,为实现成员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织,具有非赢利性、民间性、自治性和维护公益性等特征。它代表特定领域内不特定多数人所享有的共同利益,这种利益虽不同于全社会的普遍利益,但也具有公共的品格。由于社会团体成立的初衷就是推动和保护共同利益,因此它们对相关公共利益更为关注,是行政公益诉讼的积极推动者。另外,现在正处于一个个人权利日益彰显的时代,而个人权利往往通过其所在的社会组织或团体实现,即所有团体的行为最终都可以归结为团体成员的个人行为。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护,以及对政府活动的参与和监督,其有责任执行本社团的宗旨,维护与之相关的公共利益。因此,当成员的共同利益受到侵害时,社会团体应当有资格作为原告提起诉讼,从而实现其成立的初衷和目的。

(二)社会团体提起行政公益诉讼具有诉讼能力的优势

每个社会成员都有自己的利益需求,并试图通过某种方式将自己的需求表达出来。但单个社会成员进行利益表达时,难免势单力薄,因此要通过一定的团体进行利益聚合,进而进行集体表达。与个人相比,社会团体对公共事务更为熟悉、了解,人力、物力往往更为充裕,有条件整合其成员或一定范围内的公众的意愿和利益。另外,社会团体也具有专业知识的优势。行政公益诉讼案件往往比较复杂,在论证行政行为的违法性、违法行为造成的损失以及二者之间的因果关系等方面都需要相当的专业知识,而社会团体常常比个人更具有这样的专业优势。社会团体的成员往往是某一方面或某一领域的专家,拥有专业知识和技能,可以满足现代诉讼的需要。因而社会团体的介入比个人的参与更能产生强大的效应,是解决社会公益纠纷和实现社会公益目的的重要途径之一。鉴于有关社会团体在环境保护及公众消费等领域所发挥的作用越来越大,代表性越来越典型,受害人利益、社团利益及社会公益的一致性逐渐明显,将诉权直接赋予社会团体,不但可以保障受害者的实体权益,而且可以减少诉讼环节和诉讼浪费,同时对行政权力进行有效制约。

(三)社会团体提起行政公益诉讼有成功经验可供借鉴

由社会团体作为原告提起行政公益诉讼,是当今世界各个国家和地区较为普遍的做法。按照我国台湾地区行政公益诉讼制度的要求,公益代表人可由任何公民或获得法律特别授权的社团法人担任,从而确立了社会团体组织作为行政公益诉讼原告的合法地位。在美国,公共福利团体具有行政公益诉讼的原告资格。比如,法院承认环保组织有请求审查农业部长不采取措施限制剧毒农药使用行为的原告资格,承认地方资源保护组织有请求审查国有森林采伐决定的原告资格。在法国,行政公益诉讼被称为越权之诉,与之相适应的团体诉讼制度也比较发达,“对于影响个别成员利益的决定,同时也影响集体利益时,维护这种利益的团体有资格提起越权之诉”[4]。

三、社会团体提起行政公益诉讼的具体规则设计

(一)社会团体提起行政公益诉讼的保障措施

要充分发挥社会团体提起行政公益诉讼的优势,我们应当采取一些保障措施。首先,应当从法律上对社会团体提起行政公益诉讼进行肯定和鼓励。具体来讲,就是通过相关法律、法规的明文规定赋予部分社会公益团体以行政公益诉权,使社会团体提起行政公益诉讼有法可依。其次,应建立社会团体提起行政公益诉讼的胜诉奖励制度。虽然公益诉讼本质上是为了维护社会公共利益,但是如德国学者施塔姆所说:“法律所追求的正义实现即社会生活的最完美的和谐,只有将个人的欲望与社会的目标相适应才能达到。有助于达到这一目标的规则就是正义的,否则就是不正义的。”[5]在行政公益诉讼中,作为原告的社会团体要承担举证责任,还要为诉讼花费大量的人力、物力和财力,因此对原告这种保护社会公共利益的行为以奖励的形式加以补偿或鼓励,必将有利于更多的社会组织和公民加入到维护公共利益和监督国家公权力合法运行的队伍,从而推动行政法治的实现。最后,应当明确社会团体作为原告的举证责任。举证责任的分担是否合理,是影响公益诉讼能否进行到底及最终诉讼结果的关键。在行政公益诉讼情形下,有关对公益诉讼损害或可能损害的事实证据必须由原告承担;有关程序或民事上的事实,则应遵循“谁主张、谁举证”的原则。考虑到原告举证上的困难,可在诉前设置独立的证据调查阶段,从而有利于及早明确争诉焦点,防止诉讼拖延,也便于法院严把立案关,防止滥诉。

(二)社会团体提起行政公益诉讼的方式

第一,以代理人的身份参与行政公益诉讼。社会团体在接受委托后,可以以权利受到行政行为侵害的个人或组织的代理人身份提起行政公益诉讼。从形式上看,这与非公益性组织在一般的行政诉讼案件中作为原告的代理人参与诉讼是没有区别的,但两者的本质区别在于诉讼目的的不同。在行政公益诉讼中,诉讼的目的是维护公共利益,而在一般的行政诉讼中诉讼的目的是维护个体的利益。社会团体在接受委托时,该组织的法定代表人是委托诉讼代理人。法定代表人征得委托人同意,可以指定该组织的成员作为诉讼代理人。

第二,支持起诉,即由社会团体帮助、鼓励具有公共利益因素的行政争议中的个人或组织提起行政诉讼。社会团体提供的帮助除了心理上、道义上的支持之外,更包括物质上的帮助和法律上的帮助,但需要注意的是,社会团体并不能代为行使诉权,即支持起诉只能以诉讼外的支持为手段,而并不享有诉讼上的权利和义务。目前,我国的相关法律法规中尚没有支持起诉的规定。我们认为,应当尽快确立这一起诉制度。由于行政相对人与代表国家的行政主体相比往往处于弱势地位,可能会因为惧怕公权力而不愿或不敢对行政机关提起诉讼。而充分发挥社会团体支持起诉的作用,可以有力维护行政相对人的合法权益。

第三,作为原告直接提起行政公益诉讼。这是社会团体参与行政公益诉讼的重要形式。社会团体作为原告直接提起行政公益诉讼的前提,是社会团体对与其没有利害关系的行政行为享有原告资格。我国应借鉴国外的先进经验,赋予社会团体提起行政公益诉讼的原告资格,使社会团体能够作为原告直接对危害公共利益的行政行为提起诉讼,以便更好地维护国家利益和公共利益。[6]

(三)对社会团体提起行政公益诉讼的必要限制

社会团体行使行政公益诉权独具优势,但是如果对其行使诉权不规定法律的边界,就可能出现滥用行政公益诉权的现象,所以应该对社会团体提起行政公益诉讼进行必要的限制。从防止滥诉和我国的国情出发,可以考虑对团体诉讼做如下一些限制:首先,能够提起团体诉讼的社会团体必须是公益性团体,且是被行政机关承认的、有信誉的合法团体。其次,如果出现以下两种情形之一者,团体不宜主张其成员利益。第一,团体内部成员利益存在明显分歧和冲突,比如,某项行政行为会损害团体中一部分成员的利益,但是却会给另一部分成员带来收益;第二,某些权利主张必须由成员自己决定提出,比如,某些有关人身权的纠纷。再次,由社会团体的性质决定,社会团体提起行政诉讼应限于其宗旨和业务的范围。社会团体只能对影响其成员权益的行政行为提起诉讼,对超出社会团体宗旨和业务范围的案件,社会团体不享有起诉的资格。因为,每一个社会团体成立的宗旨、目的各不相同,社会团体能够作为公益代表人,源于其宗旨,亦应限于其宗旨的范围。最后,团体诉讼最主要的目的是行使权利保护的预防功能,受行政行为损害的利益一般并不属于社会团体本身,因此一般无权行使损害赔偿请求权,除非团体已经得到其成员的明确授权,否则赔偿请求权还是属于其成员所有。

[1]邹永贤.现代西方国家学说 [M].福州:福建人民出版社,1993:158-159.

[2]黎军.行业组织的行政法问题研究[M].北京:北京大学出版社,2002:138.

[3]孙碗钟,江必新.行政管理相对人的权益保护 [M].北京:人民法院出版社,2003:335-336.

[4]王名扬.法国行政法 [M].北京:中国政法大学出版社,1988:680.

[5]张宏生,谷春德.西方法律思想史 [M].北京:北京大学出版社,1990:354.

[6]唐秋玲,熊勇先.社会团体的行政公益诉讼原告资格[J].湖南冶金职业技术学院学报,2006(1).