法国宪法监督模式对我国的借鉴意义

高宝琴

摘要法国宪法委员会既不同于美国的司法审查,也不同于欧洲大陆宪法法院,是法国根据自己的国情探索出来的行之有效的宪法监督模式,它促使法国从一个推崇议会主权的民主国家走向了法治国家。本文指出法国的宪法监督模式的创立为我国提供了一种可资借鉴的模式。

关键词法国宪法监督模式借鉴意义

中图分类号:D956.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-001-02

以宪法为基础的法治构成了现代政府权力运作的外壳,规约了政府权力和公民权利的深度和广度,是民主制度的根本保障。因此,法治的核心就是宪治——确立宪法至上原则并给予制度保障。迄今为止,世界上共有四种宪法监督模式:宪法监督委员会、司法审查、宪法和国家最高权力机关监督宪法实施的模式。

一、法国宪法监督模式的形成过程

1958年,法兰西第五共和国设立宪法委员会。起初,它仅仅作为平衡议会权力和行政权力的政治机构开展活动。1971年,宪法委员会基于“共和国法律承认宪法前言庄严肯定的基本原则”,判决议会一项限制结社的法案违宪。该裁决第一次干预了限制公民权利的立法,使委员会对法律的审查从形式发展到实质,推翻了法律至上的传统,对法国宪法监督模式的确立具有奠基作用。

1974年宪法修改的目的就是要确立一种新的政治体制,以使“立法权、行政权与司法权明确分立和彼此十分均衡,并建立一个处理意外政治事件的全国决策机关,以便在发生混乱的时候保持政权稳定。”为此,宪法确立了60名国民议会议员和60名参议院议员有权向宪法委员会提出审查请求,使提出违宪审查请求主体的范围由4个扩大到6个。这项改革使得宪法委员会所审查的立法数量迅速上升,且挑战的理由越来越多地基于公民的基本权利,打通了少数人权利救济的通道,使宪法获得了政府的实施与公民的普遍尊重。20世纪90年代,密特朗将法院的一般诉讼过程与宪法委员会的合宪性审查机制相联接,宪法委员会的活动日益司法化。三次改革使法国宪法委员会的功能发生了重大变化,真正成为宪法的保护神。

二、法国宪法委员会在维护宪政秩序中的作用

“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”豍宪法监督制度的根本作用就在于确保分权制衡原则得到实施,保障公民的权利。

(一)宪法委员会贯彻并调整分权原则,它为议会和政府指明了各自的职权范围并处理二者之间的冲突

法国宪法第34条的主要内容就是列举议会的立法事项,限制其权力范围;宪法不仅从实体上限制议会的权力,而且还通过立法程序限制议会的权力,第40条规定:“议会议员提出的提案和修正案,如在通过之后将会造成减少国库收入,新增加或加重国家支出等后果,则不予接受。” 第48条规定:“在议会两院的议程中,应按照政府所规定的次序优先讨论政府所提出的法律草案和政府所同意的法律提案。”

(二)宪法委员会能有效地制约权力

宪法委员会通过裁决国会议员的选举争议和任职冲突、审查议会内部规则等途径限制议会权力;它通过对总统选举准备活动提出意见和建议、审查候选人资格、确认推荐人数字、公布竞选人正式名单以及宣告对申诉意见的最终处理结果,处理总统权力的临时替代问题和紧急状态下为总统提供咨询服务、公布卸任总统的财产状况等方式限制总统权力。

法国宪法委员会的活动将过去不受制约的、绝对的议会权力纳入到宪法规范的框架内,极大地改变了以往法国制宪频频,宪法得不到实施的状况,使法国成为一个真正的宪政国家。由于法国宪法允许立法机构通过超多数程序修正宪法,从而有效防止了宪法委员会把自身意志凌驾于人民代表之上的反民主倾向,在一定程度上化解了民主与宪政的矛盾,避免了美国宪法监督制度中“司法专横”的弊端。

三、法国宪法委员会对我国宪法监督制度的借鉴作用

在社会主义政治文明建设过程中,我们要大胆借鉴人类政治文明发展的优秀成果,健全我国的宪法监督模式。

(一)宪法委员会模式是完善我国宪法监督制度的最优选择

针对全国人民代表大会及其常委会监督宪法实施的弊端,有的学者主张我国仿照美国的模式,实施司法审查;也有的学者主张建立宪法法院。依笔者看来,美国是奉行三权分立的国家,有着强大的司法系统,与其相比,我国人民法院既不具有独立于立法机关和行政机关的地位,也不具有宪法解释权;受大陆法传统的影响,我国初任法官大多学识和经验尚浅,素质良莠不齐,难以担当司法审查的重任;我国属于成文法体系,缺乏英美法系“遵循先例”的传统,在这种情况下,如果采用美国的模式,必然会对现行的宪政体制形成巨大的冲击。采用宪法法院模式则会遇到无法解决的宪法法院地位问题,设立与全国人大平行的宪法法院在当今的中国无论如何是不会被接受的。

法国的大陆法传统、人民意志至上的宪法理念、法院在国家权力结构中的地位、审查的模式甚至制宪频频等都与我国具有相似性。宪法委员会为促使法国的宪政理念和实践超越纯粹的议会民主而进入宪政民主所采取的改革方向也为我们把宪法规定的“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”的规定落到实处,建设社会主义宪政提供了可资借鉴的经验。

(二)探索道路的独立性

法国的具体国情表现在:法国奉行法律神圣不可侵犯的理念;法国法官的选拔、培养的模式以及工作方式使其无力承担和实施违宪审查的重任;法国二元的法院系统,普通法院负责审理民事和刑事案件,属于司法机关;行政法院负责审理行政案件,属于行政机关;如果采用司法审查模式,就有可能导致普通法院和行政法院对同一部法律得出不同的结论,造成混乱。最后,美国司法审查模式虽然有一定的优势,但其导致的“司法专横”一直为人们所诟病。基于这种特殊的国情,法国探索了宪法委员会的监督模式。

《中国民主政治建设》白皮书明确指出:“人类政治文明发展的历史情况证明,世界上并不存在唯一的普遍适用的和绝对的民主模式,衡量一种政治制度是不是民主的,关键是看最广大人民的意愿是否得了充分的反映,最广大人民当家作主的权利是否得到充分展现,最广大人民的合法权益是否得到充分保障。” 这就意味着我们必须从本国实际出发,借鉴但决不能照搬照抄任何国家的模式,探索适合我国国情的宪法监督模式。

(三)模式演变的渐进性

从人类政治文明发展的进程来看,权力的重心经历了从行政到立法再到司法的过程。大革命之前,法国是绝对君主专制的国家,资产阶级革命彻底摧毁了封建君主的统治,确立了议会主权的民主制度,但议会主权一个最大的弊端就是导致行政权力衰弱,内阁频繁更迭。宪法委员会就是为了制衡强大的议会权力而设立的,它预示了立法权应当受到限制的发展方向。这与我国整体改革模式的渐进性相适应,我国宪法监督模式的推进也必须是渐进的,惟其如此,才能保证我国宪政传统的稳定性和连续性,避免宪政监督制度的频繁更迭对宪法的影响。1982年宪法明确规定了宪法是我国的根本大法,一切违反宪法的行为必须受到严格的追究,这就为我们确立和完善宪法监督制度奠定了坚实的宪法基础。2000年立法法明确了立法的基本原则并规定了对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的违宪审查程序。第90条第1款规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出审查的要求,由常委会工作机构分送有关专门委员会进行审查、提出意见。第2款规定,前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。2003年,三位具有法学博士学位的公民就孙志刚一案向全国人民代表大会常务委员会提出申请,建议对国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。之后,全国人大常委会陆续收到对法律法规进行审查的建议二十余件,社会的宪法意识空前高涨。全国人大常委会于2004年5月成立了法规审查备案室,它隶属全国人大常委会法制工作委员会,是与国家法室、行政法室、刑法室、民法室等并列的单位。该工作室不仅负责法规备案,更重要的是审查下位法与上位法尤其是宪法的冲突和抵触问题,它所承担的首要职责就是对审查要求与审查建议进行先期研究,确认是否需要启动程序,然后交由各专门委员会进行审查。法规备案室的设立意味着今后由公民提出的违法违宪审查的建议进入规范化、可操作化轨道,成为中国违宪审查专门化的一个先期实验。

2005年12月,全国人大常委会对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》进行修订,通过了《司法解释备案审查工作程序》,进一步健全了法规和司法解释备案审查制度。2007年,《监督法》中的“规范性文件的备案审查”是对宪法和立法法所规定的违宪审查制度的发展。

虽然我国宪法明确规定了违反宪法的法律要受到追究,但迄今为止,我们对法律的审查没有任何程序性规定,法规备案室显然不具备对法律审查的职权,其根本原因在于使人大成为最有权威的机关、真正实现人民当家作主是当前我国政治文明建设的主要任务。但任何权力都要受到宪法的规范是社会主义宪政发展的必然趋势,也是人民当家作主和依法治国有机统一的必然要求,对立法权力从而对人大的权力进行制约必将成为我国政治体制改革的发展趋势和主要内容。

(四)理念的先导和保证作用

由于法国大革命深受卢梭社会契约论的影响,确立了法律至上的思想。这种理念决定了法律不可能从外部得到审查,只有立法机关才能审查和限制自己,这是1799 和1852年的宪法元老院、1946年的“宪法理事会”不能发挥作用,宪法得不到真正实施的深层原因。20世纪初,随着奥地利法学家汉斯·凯尔森的“法律位阶”理论和德国法学家冯·莫尔等人的“法治国理论”的传播,法国人的理念发生了深刻的转变,为宪法制度的最终确立奠定了坚实的基础,“那些在19世纪占据统治地位的旧观念,即通过法律来保护公民自由的思想,已经让位给了经验的结论,即通过反对法律来保护公民自由。”1985年8月,在“新喀里多尼亚演化法” 裁决中,宪法委员会宣称“法律只有在宪法范围内才是公意的表达”,这显然是法治思想和法国传统公意理论结合的产物。

在社会主义政治文明建设的过程中,宪政理念同样发挥了重要的先导作用。实现民主制度化、法制化的理念推动我国现行宪法中首次明确宪法的根本大法的地位,为完善宪法监督制度奠定了宪法基础。江泽民同志在1999年征集党内外人士对宪法修改的意见时说:“我们要在全社会进一步树立宪法的权威,建立健全保障宪法实施的强有力的监督机制。最重要的是依法规范和制约国家机关的权力,确保国家权力严格按照宪法的规定去行使。一切国家机关及其工作人员,都必须按照宪法和法律的规定进行活动,都不能滥用权力。一定要十分明确,任何国家机关、组织和个人,都没有超越宪法和法律的特权。违宪是最严重的违法。” 豎 2000年颁布的立法法就启动了对行政法规、地方法规、自治条例和单行法规的审查程序。2002年,胡锦涛同志在现行宪法颁布20周年纪念大会上发表讲话:“实行依法治国的基本方略,首先要全面贯彻实施宪法。…… 全面贯彻实施宪法,必须健全宪法保障制度,确保宪法的实施。……要抓紧研究和健全宪法监督机制,进一步明确宪法监督程序,使一切违反宪法的行为都得到及时纠正。全国人大及其常委会……要切实担负起监督宪法实施的职责,坚决纠正违宪行为;要切实履行解释宪法的职能,对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明,使宪法的规定更好地得到落实。”豏2003年,公民的宪法意识高涨,通过宪法维护自己权利的事件发生多起,催生了2004年5月的法规备案室的建立。

人类在政治文明长期发展过程中所形成的自由、民主、人权、法治等理念已成为我国政治文明建设所追求的价值目标。理念的变化将对宪政秩序的建立和完善,切实保障公民的权利提供可靠的制度支撑。