土地整理研究概述

杜 娟，孙鹏举

（1.甘肃农业大学资源与环境学院，甘肃兰州730070；2.甘肃省国土资源规划研究院，甘肃兰州730000）

1 土地整理的概念及内涵

1.1 土地整理的概念

土地整理是指根据社会经济发展需要，采取一定的手段，对土地利用方式、利用结构和利用关系进行重新规划与调整，以提高土地利用率，实现土地利用目标的一种措施[1]。它有广义和狭义之分，广义的土地整理分为农地整理和市地整理两方面内容，狭义的土地整理仅指农地整理。我国现阶段土地整理的重点是农地整理。

1.2 土地整理的内涵

1.2.1 国内学者相关研究 我国开展现代意义上的土地整理实践较晚，对于土地整理内涵众说纷纭，其中具有代表性的有以下几种观点。曲福田[2]指出，土地整理不仅仅是改进农业生产条件和居住条件，还包括土地权属和土地收益的调整，随着社会经济的发展、公众参与程度的提高和环境保护意识的增强，土地整理的目标逐渐从单一性向多目标转化；罗明等[3]认为，当前土地整理的内涵已超前于土地整理实践，在提高土地利用率和产出率的同时，更加关注生态环境保护；王军[4]认为，土地整理内涵是一项技术性和实践性很强的系统工程，涉及多学科，横跨多领域，它不仅仅包括土地利用空间配置和土地利用内部要素的重新组合，还包括土地权属和土地收益调整，在协调自然过程的同时追求生态效益、经济效益和社会效益的统一；王万茂[5]认为，土地整理是改进土地利用环境与增大土地利用效能的一项重要措施，包括调整地块的高低、大小和形状以及分布状况，改善交通、水利和其他环境条件，划定各区土地和各种利用方式的土地范围。

1.2.2 国外学者相关研究 在不同国家，由于国情、经济和社会发展水平的差异，土地整理的内涵不尽一致。日本东京大学Andre Sorensen认为，土地整理是凭借科学的规划和方法，将不规则的农用土地重新整理为规则的可供建筑的宗地，并配套像道路、排水管等基本的城市基础设施。葡萄牙学者JCCoelho和PAprinto等将土地整理项目解释为一种乡村发展活动，通过归并地块，在某种程度上消除土地细碎化，解决土地空间结构问题的技术，是一种土地空间归并的实际行动，并伴随着道路、水利设施和其他附属服务设施的建造。俄罗斯土地整理具有明显的技术延续性，是指用组织土地这一生产资料的一整套的国家措施，其目的在于扩大再生产，主要任务是调整土地关系、组织土地利用和管理土地资源。德国的土地整理是指人们按照规划要求对土地进行调整和理顺。

通过分析国内外土地整理的内涵，结合实践经验认为，土地整理是为提高土地生产承载能力而实施的一项持续动态的系统工程过程，是在法律政策引导约束下的工程技术措施，既调整土地的社会关系，也改进土地的自然性状。它随着社会经济条件的变化，结合不同地区的自然环境条件，因地制宜确定整理的具体内容和目标，尤其是相应的组织模式，并且不断调整、充实和完善。

2 土地整理的历史与发展

2.1 国内土地整理的发展历程

我国土地整理可以追溯到西周，奴隶社会的“井”田制、秦汉的屯田制、西晋的占田制、北魏到唐代中叶的均田制，这些都是土地整理的雏形。我国现代意义上的土地整理起步较晚，在不同的时期有特色鲜明的发展轨迹。如建国初期，土地整理的主要内容是重新分配土地，以实现耕者有其田为主要目的；20世纪50年代后期，土地整理的主要内容为农业合作化运动，调整变更土地权属关系是其核心；20世纪60年代受自然灾害和“文革”影响，土地整理基本处于停滞状态；20世纪70年代重视农业生产，全国农业学大寨，土地整理转向以大搞农田基本建设为主，以平整土地、合并田块、兴建新村、整理沟渠和道路来组织土地利用；20世纪80年代，土地整理以推行农村联产承包责任制及兴办乡镇企业为主线，土地利用方式与用地结构均发生巨大变化；20世纪90年代，国民经济迅猛发展，耕地锐减，土地整理开始转到以编制土地利用总体规划来大力挖掘土地利用潜力，增加耕地面积，提高耕地质量为主方向，同时通过土地整理来改善生产、生活条件和环境。新世纪以来，随着工业化、城镇化和现代化的发展，建设用地的整理随之展开，农村的空心村治理，都市更新中的旧城改造，交通用地、工矿废弃地治理等都属于建设用地整理。我国新时期土地整理的主要目的，在于既要保证经济建设增量占用土地的需要，又要确保耕地尤其是基本农田面积不减少，力争达到耕地面积总量不减少、质量不降低，保障国家粮食安全[6]。

2.2 国外土地整理的发展历程

国外的土地整理源于欧洲，与其整个现代化进程同步推进。土地整理始于13世纪，最初只是局部的田块整理。到了16世纪，德国开始进行合并农地、迁移农庄、改造河流等全面的土地整理，这就是现代土地整理的起源。17世纪俄国建立了世界上第一所培养土地整理人才的土地整理学校。1886年巴伐利亚首次在法律上提出“土地整理”的概念，并建立了土地整理的专门机构。世界各国根据本国的自然、经济和社会条件，借鉴先进的土地整理经验，不断地完善各自的土地整理体系。总的来说，国外的土地整理从16世纪中叶至今，大体经历了3个阶段：第一阶段（16世纪中叶至19世纪末）为简单的土地整理阶段，有组织、有规划地归并土地权属，其主要形式是改善农业生产条件；第二阶段（20世纪初至50年代）土地整理主要是围绕城市建设和服务大型基础设施，缓解城市用地紧张来进行的；第三阶段（20世纪60年代至今）土地整理成为人们利用与保护土地资源的重要途径，这一时期土地整理主要是促进地区经济发展，缩小城乡经济差别，保护和改善生态环境。

3 土地整理的研究内容

3.1 土地整理模式

吴兰田等[7]通过分析多种土地整理模式存在的必然性，建立了土地整理模式的原则及程序。刘晶妹等[8]总结我国农村土地整理经验，从组织形式、投资构成、作业方式等方面提出了经济发达地区的“综合整理模式”和经济欠发达地区的“专项整理模式”。罗为群[9]在分析脆弱退化生态区土地资源特征的基础上，运用景观生态学理论提出了景观生态型土地整理模式。于际茂等[10]从项目组织、资金筹集、资金管理、工程承包及权属调整等角度提出了多元化的经济发达地区的“综合治理模式”和经济欠发达地区的“单项治理模式”及“国家投资综合治理模式”。张正峰[11]根据土地整理特征，采用层次指标分类法对土地整理模式进行了划分。

不同地区自然条件、经济条件的差异，土地整理内容的复杂性以及融资渠道、权属调整、资金管理等现实情况的不同，决定了模式的多元化。但是无论是哪一种模式，它都具有自身适应性，都代表了各地区社会经济发展的特点，并能针对性地解决实际矛盾，力求社会效益、经济效益和生态效益的统一。

3.2 土地整理规划设计

土地整理必须以规划为先导，科学的规划又是土地整理顺利开展的关键。土地开发整理过程中，不仅涉及地形、地貌、土壤、水文条件、水资源状况、道路、沟渠、土地利用方式等自然状况，还与区域社会条件和经济发展水平有关，由于这些自然、社会条件的不同，设计的思路和技术方法也会有所差异。

目前国内土地开发整理项目优化设计的方法研究较多。缪剑飞[12]从土地平整工程、农田水利工程、道路规划、防护林建设等方面具体地阐述了土地开发整理规划设计方法。贾明超等[13]在Arcgis和ERDAS支持下，对各类基础数据进行整理和分析，建立了空间数据库和数字表面模型，并利用可视化技术进行土地整理综合潜力评价中的二维可视化表达和分析。张超等[14]详细介绍了MapInfo和AutoCAD的功能及特点，提出MapInfo和AutoCAD支持下的土地整理规划设计方法。林爱文等[15]根据DEM建立坡度分区图，详细介绍了坡度分析的技术路线、实施步骤和方法，为丘陵山区土地整理工程设计提供参考。赵元明等[16]结合山东省章丘市土地开发整理项目的实际，研究土地整理项目的整体布局、标准田块的设计、农田水利设施的布置以及优化后的土地整理规划设计方案。张慧等[17]结合江苏省仪征市马集镇土地整理实际，探讨了土地开发整理项目景观生态规划设计体系与方法。

在农用土地整理规划设计中，水资源供需平衡是影响规划设计方案的主要问题。刘兆胜等[18]介绍了在土地开发整理规划设计中有关农业用水的水资源供需平衡分析方法，通过灌排方案的选择和当地水源的分析，拟定了合理的规划方案。对特殊地貌区及地形破碎区，土地整理规划设计有较为典型的事例。刘越岩等[19]以广西南丹县瑶里村为例，详细介绍了南方岩溶石山区土地整理的设计方法，并对其效益进行了评价。金晓斌等[20]在分析地形破碎区土地整理规划设计流程与方法的基础上，借助GIS技术，对项目区地形进行模拟，进行了该类项目适宜性评价、规划方案择优、工程设计等，克服了项目设计中传统方法的不足。马昌忠等[21]结合我国东部矿区土地复垦工程实践，分析了在矿区推行生态工程复垦设计中应注重营养结构、平面结构、垂直结构、时间结构等规划结构的设计问题。

综上所述，土地开发整理项目规划设计研究已取得了一定进展，确保了该项目的顺利实施和开发整理的效果质量。但也存在诸如规划设计可行性不高、设计内容和方法过于简单等问题，仍然制约着土地开发整理综合效益的提高。

3.3 土地整理的效益分析

效益分析是衡量土地开发整理项目是否具有实施价值的重要指标，只有产出综合效益大于投入的项目才可能予以实施。通过土地整理效益评价，保证项目的可行性，进而影响项目的生态环境系统，提高项目土地生产力和生产效率，使人类—土地—环境成为有机的统一体，取得最佳经济、社会、生态效益。

国外及我国台湾地区在开展土地整理项目的初期，非常重视经济效益评价。随着土地整理工作的不断深入发展，土地整理所带来的生态负效益逐渐被人们所认识，因此在进行经济效益评价时，又增加了土地整理生态效益评价，并逐步关注其社会效益，使土地整理的效益评价更加完善。世界上开展土地整理活动较早的国家，如德国、荷兰等在土地整理的经济、社会和生态效益统一方面表现得较为明显。德国的土地整理在注重改善农业和林业生产作业条件的同时，也注重了景观的塑造与保护，以及森林和特种作物区的土地整理。荷兰的土地整理也由以经济回报率作为土地整理的投资标准，转为土地整理的经济、社会和生态效益并重考虑，并在《土地整理法》中明确规定，在农业用地区内，非农用地面积不能超过项目区总面积的5%。波兰土地整理在满足农村社会发展要求的同时，综合考虑社会经济、生态和景观因素，实现区域土地的可持续利用及农业的可持续发展。近年来，丹麦的土地整理主要致力于环境保护方面的努力，有许多值得借鉴的地方。我国台湾地区自1958年以来的土地重划，取得了良好的经济、社会和生态综合效益。

我国的土地整理从一开始就注重经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。但是在实际工作中，由于受到土地整理学科发展水平的限制，存在偏重土地整理经济效益分析的现象，社会效益和生态效益分析内容较少。对土地整理效益评价进行深入研究的文献还较少，多数是定性分析土地整理效益。张正峰等[22]将土地整理的综合效益定义为土地整理经济效益、生态环境效益、社会效益与景观效益四者的综合，并对这4种效益进行了详细分析。范金梅等[23]在总结国内外土地整理效益内涵和评价方法的基础上，将土地整理经济效益、社会效益和生态效益进行了界定，并对国内外土地整理效益评价内容、评价方法、评价技术手段等进行了分析。王万茂[5]认为，土地整理的每项内容都能带来效益，并将土地整理效益进行了详尽的分类，包括综合和单项效益（社会效益、生态效益和经济效益），直接和间接效益，整体设计和局部设计效益，近期和远景效益等。

总之，我国土地整理效益评价与国外相比，在评价内容和评价方法上都有一定差距。从评价内容看，我国土地整理经济效益评价主要是投入产出分析，而国外除投入产出分析外，还包括投资回报率、劳动生产率、土地价格的变动等内容；社会效益评价除改善农民生产生活条件外，还包括娱乐休闲等人类精神方面的需求分析；生态效益评价除改善农业生态条件分析外，还包括对整个生物圈影响程度的分析，如生物多样性、水循环状况等。从评价方法看，我国的土地整理效益评价多是定性描述，而国外除定性描述外还建立评价指标体系，进行土地整理效益的定量评价。

3.4 土地整理的公众参与

土地整理中公众参与的目的在于保护、尊重土地所有者利益，及监督行政部门依法行使权利，从而体现项目决策的合理与公正，体现“有限的政府权力与有效的公众责任”。土地整理的各个环节都需要公众的参与。德国把公众的积极参与和广泛支持作为土地整理目标实现的关键，鼓励公众参与土地整理的设计及实施过程，土地整理由参加者联合会执行，并吸收农业、环保、水利等政府部门及农村发展协会等公共利益的代表参加，以保证土地整理真正促进农村环境和农民生活的改善。从荷兰土地整理演变的轨迹中不难发现，其土地整理的特点是将土地整理、复垦与水资源管理等进行统一规划和整治，与土地整理利益分配紧密相关的个人和团体是决定项目的启动、规划和实施的最为重要的力量。在1954年《土地整理法》颁布之前，很多土地整理项目的实施由当地的相关利益团体以及个人来决策。1954年法案颁布之后，从法律上明确了“土地整理委员会”这一形式，还明确规定“土地整理项目必须获得当地大多数人支持”[24]。公众积极参与成为荷兰土地整理的一大特点。比利时土地整理公众参与度也很高，项目建议委员会既代表政府，又代表土地相关权益人，实现了政府与相关利益者相结合，充分发挥公众的专业性及创造性，并突破政府、技术等部门在解决社会、环保等方面的局限性，为土地整理项目获得成功提供保障[25]。

国内对公众参与研究主要集中在土地整理项目规划方面。鲍海君等[26]分析了我国公众参与的现状与特征，并总结了公众参与的总体框架设计，包括公众参与规划的各个阶段及主要目标、公众参与土地整理项目规划的方法和公众参与类别以及机构设置，并以义乌市佛堂镇土地整理项目为例，阐述公众参与机制在其中的运用过程。于法展[27]主要阐述了公众参与的理论基础，介绍几种公众参与土地整理规划的方法，并以江苏省丰县大沙河为例进行了剖析。徐雪林[28]将公众参与理论引入中国土地开发整理规划设计、实施监督管理和权属管理工作中，逐步形成了土地开发整理公众参与的政策主张。

当前，国家投资的土地整理项目采用自上而下的运作模式，申请国家或省级投资的项目，通过审批就进入规划设计阶段，完成规划设计并通过后即由国家或省投资实施整理，全过程基本上是政府行为。从多数土地整理项目运作的过程不难看出，为更好地推进土地整理工作，对于农民参与土地整理的研究探讨越来越多，而不足之处是已开展的土地整理项目中这方面的实际工作触及较少，与土地整理密切相关的农民还是被动参与，有的只是流于形式。针对这一问题，国土资源部在2006年9月下发的《关于适应新形势切实搞好土地开发整理有关工作的通知》，明确要求土地开发整理工作要“尊重民意，切实保护农民合法权益”。因此，土地整理公众参与工作任重而道远，需要各方利益主体的共同努力，只有这样，才能让更多的人参与到土地整理工作中、保证土地整理项目有效实施并达到预期的效果。

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