对土地承包经营权流转问题的思考

刘小英，柴志敏，李富忠

（1.山西农业大学资源与环境学院，山西太谷030801；2.山西农业大学档案馆，山西太谷030801）

1 土地流转的必要性

1.1 农户家庭收入结构发生根本改变，导致农户种地的目的分化，以至强烈要求土地流转

改革开放初期，土地对农户而言有两大基本职能，一是家庭收入的主要源泉，二是农地承担着社会保障功能。随着改革的不断深入，农民的增收渠道不断拓宽，种田不再是农民主要的收入来源，非农收入在家庭中所占的比重已经远远超过农业收入。同时，随着农业税的取消、农村医疗保险制度和养老保险制度的逐步建立和完善，农用地所承担的社会保障职能逐步弱化。调查中发现，有很大一部分农民种地仅为满足自己家庭生活需要，而且不使用农药，也不愿精耕细作，希望多余承包地能流转给他人。同时，有部分种田能手在国家农机补贴、种地补贴、农资综合补贴等惠农政策的引导下，将种田作为自己的事业，大量承包他人土地，其家庭主要收入来自农业，他们希望承包更多更好的土地，以实现农业机械化、规模化和种植管理科学化。这在客观上形成了土地流转的供给与需求市场。

1.2 现代设施农业的机械化与规模化，要求并促进了土地流转

发展现代设施农业是实现传统粗放式农业生产方式向集约、高效农业生产方式转变的必要条件，是建设新农村、拓展农业增效、促进农民增收的新增长点[1]。现代设施农业占地面积大，土地要求比较集中。因此，加快土地流转有利于促进设施农业的发展，这在我国已有不少成功的范例。青海省大通县近年来为发展设施农业大力开展土地流转工作，成绩显著。目前，青海省丰源现代农业科技发展公司在塔尔镇凉州庄流转土地40 hm2，期限50年，每年每公顷租金10 500元，建设300栋（每栋800 m2）高标准日光节能温室。此外，该县在引进省内外企业的同时，积极扶持本地的专业合作社，在大通县长宁镇康家村成立了第一家土地流转合作社，流转该村耕地14.4hm2用于建设城郊高效设施农业园，为发展现代设施农业起到示范带动作用，为当地经济的发展做出一定贡献。

1.3 农产品市场建设延长了特色农产品的产业链，要求农用地向有市场前景的特色农产品种植大户或合作社流转

2009年中央1号文件《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的意见》提出，加强农产品市场体系建设，加大力度支持重点产区和集散地农产品批发市场、集贸市场等流通基础设施建设。调查发现，许多乡村都根据其实际对农业发展进行了规划，按照“一村一品”进行市场建设，引导特色农产品由单纯的种植向种植、加工、运输、销售等转移，提高了农产品的附加值，延长了特色农产品的产业链，促进了农地向特色农产品种植大户或合作社的流转。例如，江苏省阜宁县在陈集镇建立西瓜交易市场，引导农户将自己的土地承包给西瓜种植大户或加入西瓜合作社从事非种植工作；在羊寨镇建立蘑菇交易市场后，20%的农民从事蘑菇的运输、加工、包装、销售工作，将自家的承包地流转给种植专业户，在此基础上建成占地面积达667 hm2的蔬菜基地，与周边省份蔬菜基地和大中城市的菜篮子对接，使之成为地产蔬菜输出窗口，充分发挥其在蔬菜产业经营中的拉动、带动和辐射作用。

2 土地流转存在的困境

调查发现，当前许多农村已经实现了通过转让、出租等多种方式的土地流转，然而在流转中仍存在着一些困境。

2.1 土地的调整过于频繁，使得农民土地流转权益具有不稳定性

1993年通过的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中就提倡承包期内“增人不增地，减人不减地”，以避免耕地的频繁变动和不断细分。但事实上，农村人口每年都有一定的波动，婚丧嫁娶、孩子出生、升学等时有发生。如果不调整土地，有失公平，因此在一些地方就会出现土地定期的调整，这无形中使得农户和企业的合同期限不好确定，因此，农户和企业的利益得不到保障，严重影响农民土地流转权益的稳定性。

2.2 土地流转主体不明晰

《土地管理法》明确规定，集体土地所有权归农民集体所有，但在现实中能代表村民的乡、村集体经济组织根本不存在，主体常常由村委会负责，实质上往往是村干部获得了土地的处置权。在现实的土地流转过程中，我们看到农村集体土地所有者的“代表”——村干部往往是抉择土地流转与否的权利主体[2，3]，他们往往不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，有时以产业化规模经营为由，在未经农户同意的情况下将土地承包权收回，搞强制性的土地流转，这直接剥夺了农户在土地流转中的市场交易主体权利，损害了农户的土地承包经营权益。因此，现实中土地流转市场主体究竟属于集体土地所有者的代表——村委会，还是土地使用者——农户，已成为土地流转市场的制约因素。

2.3 土地流转市场发育缓慢

在土地流转盛行的农村，普遍存在土地流转方式、流转行为不规范的现象。首先，缺乏诸如土地信托服务等土地流转的中介组织。据调查，当前的农用地流转大部分处于自发、无序状态。90%以上的土地承包经营权流转采取“农户与农户”的流转方式。在这一过程中，转出方往往将其土地转让于亲朋好友。村落大的农户不知该找谁或是什么组织来流转自己的土地，而想转入土地者却不知向谁转入，于是出现了转出方与转入方信息不对称的问题。其次，缺乏土地流转市场的法律法规约束，出现了流转行为不规范的现象。当前大多数农户采取口头协议的方式进行私下流转，他们认为这种方式比较简单，故很少签订书面合同。而这种口头协议的流转方式往往成为今后土地纠纷的导火索，因为它没有明确规定土地流转双方的权利与义务。可见，当前农村土地承包经营流转市场发育有待完善。

2.4 土地流转市场的价格机制不健全

目前，农村仍没有一套完整的农用地价格体系，在土地流转过程中缺乏合理的价格依据与评估标准，土地流转的市场价格较难确定。首先，在农户自发流转土地行为过程中农地价格没有充分显化；在农户与农户的土地流转方式中，转入土地者大都以较低的价格甚至以无偿的方式获得土地的使用权；在农户与农业企业的土地流转中，土地的隐性增值无法实现，直接导致农民的经济利益受损。其次，当地政府干预较多，影响了土地流转的市场供求价格机制；当地政府常常以很低的土地使用价格作为诱饵吸引企业入驻，有些则是由村委会自作主张将农户的土地通过以租代征的方式提供给企业。在我们调查的左权县工业园区就是通过较低的土地价格出让于农业企业以带动当地的发展。这种地方政府通过行政行为以降低土地价格的方式推动土地流转给农业企业的现象，不仅有违市场价格机制，而且极大地损害了当地农民的土地权益。

3 建议

3.1 完善土地承包经营权，为流转提供基础

赋予农户完整的土地承包经营权是维护其土地承包权益的前提条件，是促进土地流转市场化运行的关键。完善农民的土地承包经营权就是要严格按照法律规定，使农民对土地拥有切实可靠的土地占有、使用、收益和处分的权利，保障土地的顺利流转[4]。因此，只有通过明确村集体组织和农民等土地利益相关者的权利和义务，才能保证土地流转市场主体的清晰性，保证在土地流转中各个参与者的责、权、利的分明，最终维护并实现农户应有的谈判权。因此，确权是根本。农村税费改革前，土地和土地管理工作没有受到重视，很多地方没有搞2轮延包。税费改革后，土地预期收益看好，土地利益相关者矛盾激化，进行确权、登记和颁证工作的必要性显得尤为突出[5]。例如承包经营权证书在某种意义上可以代表对所承包土地的使用权，如此通过证券化的表象将权利进行价值量化，有利于土地权益流转，也可降低土地交易的成本，简化土地权利交易的手续[6]。

3.2 规范政府在土地流转中的行为，维护农民土地权益

土地承包经营权流转应主要依靠自发的市场机制而不是政府行政机制[7]。因此，一方面对那些随意更改土地承包经营合同、强行农户流转的村集体组织，要给予严厉的惩罚，阻止其寻租行为。另一方面要充分发挥政府的监管职能。各级政府应强化对土地流转的监管，确保流转中的“三个”不得，即不得改变土地集体所有性质、不得改变耕地用途、不得损害农民土地承包权益；严厉督查土地流转中的违法行为，尤其是借流转之名侵害农民利益的行为，确保农民土地流转权益，保证土地流转合同的顺利履行，保障土地流转依法有序地进行。

3.3 加快土地承包经营权流转市场服务体系的建设

建立健全土地承包经营权流转市场必须有相应的市场服务体系做支撑。首先，建立农村土地承包经营权流转信息服务平台，以减少交易成本。及时免费向农户提供土地承包转入、转出的信息，克服以往信息不对称、流转范围小的问题，实现土地流转供与求的有效对接。免费提供有关流转办理手续、流转合同等方面的服务。其次，加强土地流转相关法律法规的宣传。通过向农民开展免费讲座，使其了解自己在土地流转过程中享有的法定权利和义务，学会运用法律武器来维护自身的权利。最重要的是通过法律教育逐步规范其流转行为，改变自发、无序的流转状况，逐步向规范的市场化流转方式转变。此外，相关法律服务体系可以为流转双方提供民事仲裁、公证、调解等援助。

3.4 健全土地承包经营权流转价格形成机制

建立土地承包经营权流转价格评估体系是健全土地承包经营权流转价格形成机制的重要保障。通过建立土地评估事务所，制定合理的土地流转价格依据与评估标准。即在土地承包经营权流转前进行价值评估，要体现土地生产力价值与社会效用价值[8]。例如可以通过招标、挂牌等市场手段来实现土地收益的最大化。这样可以改变以往低偿甚至是无偿流转的状况，一方面增加流出方的收入，另一方面还可以促进土地流转市场的有效建立。此外，还应该考虑土地的用途、区位和预期价值。尤其在与企业的流转交易中，一方面要确定一定的流转期限，以便到期时重新签订流转合同，为农民获得土地新增价值的机会，消除土地隐性增值。另一方面要考虑采用浮动租金的办法，以确保农民土地收益权。参照土地估价的有关方法，可以采用市场比较法，根据其他流转价格，进行修正。也可以采用收益还原法，把土地的未来收入流折现到现在的价格。利益分配还可以采取“保底租金+分红”的模式，土地入股收益等方式。也可以参照银行的浮动利率形式，根据市场行情和公司的业绩，采用浮动租金的方式，且采用保底不封顶的政策，确保农户的土地收益。总之，在土地流转中要引入市场机制，确保流转价格充分体现土地的价值。

[1]刘云玲.农村土地走向集约化经营研究[J].山西农业科学，2008，36（6）：11-12.

[2]曾敏，段建南，李帅，等.目前农村土地流转问题与对策[J].江西农业学报，2009，2l（11）：188-191.

[3]柴志敏，刘小英，李卫祥，等.产权残缺：土地承包经营权流转的现实困境——基于山西太谷、左权的调查[J].山西农业科学，2009，37（11）：66-68，73.

[4]赵曦.川渝经济协作建设研究[M].北京：中国社会出版社，2005：47.

[5]徐凤真.论土地承包经营权流转的制约因素与完善建议[J].农村经济，2007（11）：3-6.

[6]黄启进，韦晓东.小议农村土地征用制度的现状及完善[EB/OL].http:gxfy.chinacourt.org/2009-11-26.

[7]徐娥，周瑞东，韩文清.巴彦淖尔市农村土地承包经营权流转和规模经营现状及改进建议 [J].华北农学报，2007，22（专刊）：138-140.

[8]李培景，任大鹏.完善土地承包经营权制度保护农户市场主体地位[J].甘肃农业，2006（5）：53.