论协商民主的政治意义及其局限＊

杨炳超

(山东大学 法学院,山东济南 250100)

论协商民主的政治意义及其局限＊

杨炳超

(山东大学 法学院,山东济南 250100)

协商民主是新近兴起的民主理论和实践形式,它是人们对传统的代议制民主进行反思和修正的成果。协商民主对于现代公民社会的意义可以概括为:有利于实现公民有序的政治参与,有利于制约政府权力,有利于培育公民精神。但协商民主也不可避免地具有一些局限性,如影响决策的效率、提高决策成本,协商主体力量的不平衡也有可能导致协商过程的异化等。

协商民主;政治参与;功能

一、协商民主有利于实现公民有序的政治参与

在民主制度下,广泛的政治参与是化解社会冲突的有效途径之一。表达自己的利益、参与利益分配博弈的人越多,所产生的“游戏规则”就越公正,人们之间的冲突就越能得到化解。在民主社会,公民的政治参与不仅是政治体制有效运转的重要条件,也是公民的一项基本权利。公民法定的、直接的政治参与,可以经常地、规则化地为不同利益阶层提供利益表达的场所和渠道,促进社会公平的实现。从西方发达国家的实践来看,在实行代议制民主的同时,使公民有机会直接参与到政治决策的过程中是化解社会冲突的有效途径,公民规范有序的政治参与已经成为宪政体制的一部分。而对于发展中国家来说,政治参与的另一方面的重要意义是能够吸收公众在社会快速转型过程中产生的各种利益诉求,化解不满情绪,促进和保持社会的稳定。

在公共决策尤其是基层公共决策中实行协商民主,是在现有政治体制框架之下扩大公民参与的一个重要途径。通过决策过程中的协商,人们能够参与决策和法律制定的过程,实现管理国家和社会事务的权利。因此可以说,协商民主是有序沟通政治国家和市民社会的途径,也是获取事实真相及听取各方意见的有效方式,它的意义在于能够充分发挥社会主体各自的角色作用,有效整合社会各个阶层的政策论证,使参加者能够充分地表达各自的态度观点和利益目标,释放公民的政治诉求,从而使决策更加集思广益。同时,从某种意义上讲,决策需要在相互竞争的利益之间寻求某种妥协,协商的过程使受决策影响的各方利益得到充分反映,有利于形成大家都能接受的妥协。而且,利益相关人一旦能够参与到决策过程中来,也就更容易认可决策的结果。协商民主的广泛实行并制度化,有利于缓解在社会急剧变革中形成的政治国家与公民社会之间的紧张关系,使人民对权力运作的有效监督成为常态。另外,决策过程的公开有利于减少和避免权力行使的专横,保障决策过程的正当性,使“国家一切权力属于人民”不仅停留在口号上,更是落实到现实中。

我国的现代化建设在过去短短的几十年时间里走完了西方国家用几百年才走过的路程。伴随着经济快速发展和社会急剧转型,各种矛盾和冲突在不断地累加和积聚,而更令人担忧的是我们的政治参与途径的缺乏,以致矛盾冲突得不到及时化解,长此以往,将不利于社会的稳定。在我国现有制度框架下,公民正规的直接政治参与只限于两条途径:一是基层自治组织 (包括村民委员会和居民委员会)的选举,二是人大代表的选举。近年来,我国的基层自治取得了一定的成效,但是同时也存在很多的问题,例如在农村,如何协调作为村民自治组织的村委会和作为党的基层组织的党支部之间在定位、功能等方面的矛盾的问题,乡镇的行政管理职能与村民自治之间的冲突问题等等。城市居民自治也不容乐观,城市基层自治组织行政化色彩浓重,社区建设在某种程度上还是一种政绩工程,难以实现基层民主的目标。而作为基本政治制度的人民代表大会制度,公民只能直接选举到县乡级的人大代表,更高级别的人大代表都只能通过间接选举产生,以致整个人民代表大会制度仍然以间接选举为主,这极大地限制了代议制应有的代表民意的功能。我国个别地方曾进行过乡镇长直选的尝试,如 1998年 12月,湖北省遂宁市步云乡进行了乡长的直选;1999年 4月,山西临奇县卓里镇采用对乡镇领导投信任票的方法选出乡镇长;1999年 4月,深圳大鹏镇采用三轮投票的方式选出镇长。但是这些有益的基层选举创新并未得到官方的认可。①时 任全国人大副委员长兼秘书长的盛华仁称,由选民直接选举乡镇长的做法不符合宪法和有关法律的规定,参见盛华仁:《直选乡镇长不符合宪法规定》,《人民之声报》2006年第 60期第 1版。我国决策层已经意识到人民对国家事务参与度不足的问题,十七大报告提出要“有序扩大公民政治参与”,保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权,把保障人民的政治参与列为重要的任务,这为协商民主的发展创造了条件。

二、协商民主有利于实现对政府权力的有效制约

以权力制约权力是权力体系内部的监督,以权利制约权力则是权力体系外部的监督。从一般意义上讲,外部的监督比内部的监督更有效力。而且,由于公民权利是国家权力的根源,公权力运行的目的乃在于保障和维护私权利,所以从权力的性质和目的上讲,以权利制约权力也具有更为积极的意义。在代议制民主制条件下,即便是由民选产生的代议机关行使立法权,也不能保证该项权力不被滥用而侵害公民权利。相反,对公民权利最大的威胁可能就是出自代议机关,因为多数人的决定并不一定总是正确的,多数人的专政比并不比少数人的暴政善良。所以,在实施代议制民主的同时,如何实现对国家权力的制约,是一个重大的宪政问题。

从微观角度看,协商民主已经被证明是行之有效的能够实现以公民权利制约国家权力的程序性机制。“协商民主理论认为,要控制和监督国家权力,将协商因素纳入到正式的国家制度和非正式的公共领域中来,立法机关和法院可以成为协商的主要场所,行政管理同样包含了真实的协商过程。”②戴激涛:《协商民主理论及其实践:对人权保障的贡献——以协商民主的权力制约功能为分析视角》,《时代法学》2008年第 2期。“就政治过程而言,协商民主关注政治意见和意愿形成的长期过程,以及它们在正式议会场所与非正式公共领域的公开交流。因此,协商民主坚定地支持参与,尤其是高水平的参与十分需要,其最终目的是促进权力运作合理化。”③Pablo de Greiff,Democracy and Punishment:Deliberative Democracy and Punishment,Buffalo Criminal Law Review,Vol.5,2002,p373.通过协商程序,公民可以直接参与到公共决策的制定过程中,这在一定程度上能够监控公权力的运作,打破公权机关对公共事务决策权的垄断,从而增强决策过程的公开性和透明度,减少公权力被滥用的可能。

从宏观权力结构看,协商民主有利于架构新的公民与国家、社会与国家间的关系模式。民主是人类社会的基本价值,千百年来产生过各种各样的理论构想与其实民主的实质很简单,就是让人民自己决定他们自己的事情。协商民主就是基于这一简单原理所进行的设想:人民有权利就与自身有关的公共决策获取充分信息,并表达自己观点和意见。这些观点和意见应该是他们深思熟虑和相互沟通交流后的要求和愿望,而不是在信息不足情况下的盲目表态或敷衍了事。由于公民与国家二者本身就拥有共同的目标,在这种关系模式下,有利于形成宽容、妥协的态度倾向,协调、平衡和解决一些细节上的分歧。这样,通过公民与国家之间的自由平等的对话,可以形成公民社会与政府机构之间平等互助、互相依存的关系,国家权力的运作在协商程序中得到了有效约束。

三、协商民主有利于培育公民精神

协商民主是一种行之有效的民主训练、民主宣传、民主教育,具体来说,协商民主在培育公民精神方面的作用体现在以下几个方面:

首先,有利于培养健康民主所必需的公民性格,如政治共同体成员之间的相互理解、相互尊重,妥协和节制个人欲求等,尊重他人的需求和利益。通过决策前的协商程序,公众可以看到那种实在的、近距离的民主,能够直接参与国家政治生活和社会资源的配置过程,从而进一步提高权利意识。

其次,有利于形成集体责任感。“当一位公民出席听证会并发言,知道整个会议都在听取自己的意见,感觉到自己被当作和议员地位平等的人士,你如何来衡量他或她的感受呢?”④[德 ]亚历山大·隆德留司:《德国的立法听证的效果》,《人大研究》2004年第 7期。通过公开的程序检视个人的、他人的以及作为共同体整体的利益诉求,协商程序能够使人们认识到政治共同体中的每个人都是更大社会的一部分,个人的福祉是与其承担属于自身的那份集体责任的意愿密切相关的。

第三,协商民主有利于构建持久性的社会信任。公民之间持续性的合作需要建立在彼此信任的基础之上。在协商程序中,通过公开的对话和交流,公民和群体之间能够加深沟通,从而建立起彼此信任的基础,促进深层次的相互理解。

四、正确认识协商民主的局限性

协商民主具有诸多正面功能,但也具有一定的局限性。笔者认为,协商民主的局限性可以归纳为以下几个方面:

(一)影响决策效率。协商民主是一种程序性的规定,过于繁琐的程序必然会影响到效率。实践证明,在公共决策中,民众的发言权越大,专家的关注面越广,决策过程便越久。协商的程序虽然是对公民权利的认可和尊重,但并不一定是受所有人欢迎的。对于公众来说,由于经过协商的程序设计往往有繁冗之嫌,对程序过分严格的要求可能会降低公众的参与热情。公正与效率两个价值之间确实存在着张力,但是公共决策作为涉及公共利益的公权力行使行为,在这两种价值之间应当更倾向于前者。注重过程的公正性而牺牲一定效率的决策过程,要比注重过程的高效而牺牲结果的公正性的决策过程更为可取。没有效率的决策只是推迟了决策方案的出台时间,缺失了公正的决策则意味着公权力调控机能的紊乱,而这会破坏法治社会的根基。所以,虽然协商程序在一定程度上会影响公共决策的效率,但我们有理由认为这乃是一种必要的代价。

(二)增加决策成本。决策是需要成本的,只有当决策所带来的收益大于所需要的成本时,这项决策才是必要的。协商民主作为决策前的一种程序上的规定,需要组织公众对决策事项进行评议和交流,这必然需要经济上的投入,增加直接的经济上的成本。但是协商程序有利于提高决策的质量,提高做出正确选择的几率,因此有利于降低决策的机会成本。同时,协商民主为人们提供了就决策事项发表意见和观点的途径,可以增强人们对决策方案的认同,这也有利于降低决策的实施成本。另外,在公共决策过程中进行讨论和协商,可以使更多的人参与到决策的过程中来,从而能够降低决策的外部成本。因此,仅从显性的直接成本来看,协商民主会导致成本的增加,但是从隐性的机会成本、实施成本、社会成本和外部成本来看,协商程序有利于降低决策的成本。虽然对这几种成本无法做到明确的量化,但是可以肯定的是,在协商的程序中增加的一些成本,要比仓促出台、专断出台或是出台后频繁变动或者撤销 (无论是决策者自己撤销还是被其他主体撤销)决策方案的成本要低。

(三)协商主体力量不平衡。协商民主不得不面对的一个问题是协商主体的力量与所掌控资源的不对等。在代议制民主中,每个公民个人都有平等的一票,而且在秘密投票原则下,公民可以排除个体力量差别的影响进行投票。协商民主是有组织的民主主体的交易的场所,参与协商的主体不仅有公民个体,同时还有利益团体、政党和其他社会组织。在现代社会中,这些社会组织往往非常强大,掌握有大量的信息和资源。应当说,人们以团体、组织的形式参与民主协商,有利于规范、集中地发表意见和观点,比之分散的、无序的讨论更具效果。但是也应当看到,协商民主的举行为他们提供了参与中央和地方事务决策的机会,容易形成利益集团操纵决策过程的现象。利益集团本身来自于公众,是公众的一部分,但是规模化的利益集团的利益和立场有时与普通民众并不一致。普通民众与庞大而成熟的利益集团相比,在资金、能力、社会地位以及对信息的掌握上都相去甚远。虽然协商民主一贯标榜主体的平等参与,但主体身份的差异会导致真正的平等难以实现。不管进行什么样的资格限制,个体总是难于对抗有组织的团体。在力量对比上,个体弱于组织或团体单位;在人数上,单个个体永远少于具有规模人数的集体单位;在资源控制上,个体所拥有的和所能调动的绝大多数落后于组织、团体。作为个人的公民虽然人数众多,但由于缺乏组织性,其言论或意见往往是分散的,因此也就容易不被重视,或者只能依附于力量更为强大的社团或组织。在参与协商的主体力量与资源严重失衡的情况下,公民个人在事实上难于和有组织的单位平等。

D62

A

1003—4145[2010]04—0171—03

2010-03-08

杨炳超 (1978-),男,山东德州人,山东大学法学院博士研究生。

(责任编辑:武卫华)