中国东、中、西部之间耕地保护协调——土地效率理论存在的问题

陈 竹，张安录

（华中农业大学土地管理学院，湖北 武汉 430070）

当前中国经济发展和耕地保护之间存在着巨大矛盾，这种矛盾表现在：一方面，现阶段经济发展在很大程度上依赖于对耕地的占用；另一方面，耕地的非市场价值或外部性价值巨大，保护耕地十分必要。

学术界对于如何化解经济发展和耕地保护之间的矛盾主要有两种思路。一种是研究土地流转的决策问题，如挖掘土地价值的内涵，认为耕地价值包括市场价值和非市场价值［1-2］、或考虑耕地保有的外部性［3-5］，从而提高农地城市流转的门槛；或者从耕地损失是否合理出发，将耕地损失区分为代价性损失和过度性损失［6］，存在过度性损失时即为不合理的农地城市流转。另一种思路是通过资源配置方式的优化，使得经济发展和耕地保护能够同步进行，如借鉴国外可转移发展权制度，探讨中国建立发展权制度的可行性［7-8］；或以效率指导土地要素（农地非农化指标）配置的理论，本文将这种理论简称为土地效率理论。

本文内容主要涉及第二种思路中的土地效率理论，该理论内涵为：由于中国不同地区土地利用效率（这里主要是二、三产业用地）存在巨大差异，如果农地非农化指标更多地分配到效率较高的地区，则能够避免一部分耕地的损失并保证经济发展的需要，对于指标转移导致的不公平问题，则通过补偿机制进行弥补。然而，“地区农地非农化效率差异—非农化指标转移—补偿耕地保护地区（非农化指标让渡地区）”的思路中，对最后一个环节即补偿问题，学者们并没有进行充分探讨，那么补偿机制有没有必要建立？能否真正起到协调矛盾的作用？怎样的耕地保护协调政策才是合理的？本文试图回答以上问题。

1 农地非农化效率的差异

本文相关的农地非农化效率研究是从2001年陈福军的研究开始，该研究表明，东部地区城市建成区面积增加所产生的效益高于中西部地区①东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省市；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省；西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西12个省区市。划分依据见《中国城市建设统计年报2004》。［9］；其后，陈江龙在划分东、中、西部之后，用C—D函数测算了建设用地面积对GDP增长的贡献率及比较优势指数［10］；谭荣的研究并没有质疑以上计算结果的真实性，但为了验证自己的观点，用泰尔指数对三个地区的效率差距进行分解，并深入研究了三地区数值差异的成因［11］；曲福田重新考虑了区域划分的方式，依据粮食产区情况将国内划分为粮食主产区、粮食主销区、粮食产销平衡区②粮食主产区为河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川；粮食主销区为北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南；粮食产销平衡区为山西、广西、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。，计算了三个地区的效率差异［12］。总体来看，对三个地区的农地非农化效率的测算都表明东部地区的农地非农化效率（建设用地利用效率）明显高于中西部地区，只是谭荣对三个区域的区域间差异和区域内差异都进行了测算，区域内差异结果表明东部地区内部效率差异较中西部更大［11］。另外，曲福田采用的是粮食产区的分区方式［12］，但这种分区方式似乎并未打破之前东、中、西部分区的格局。

2 对非农化指标转移建议的分析

陈江龙在测算东、中、西部农地非农化效率差异后提出了非农化指标从中、西部向东部转移的政策建议［10］，主要依据是比较优势理论，但如果由此推论，优势地区会无限制的吸收非优势地区的资源，地区差异也会无限扩大，这一结论明显与实际情况不符。谭荣通过分解东、中、西三个地区的区域内差异和区域间差异，发现区域内差异表现得更为严重，并指出非农化指标向东部转移的政策建议不妥［11］；谭荣进一步的研究表明，陈江龙的研究只考察了建设用地的边际效益，未考虑农用地的边际效益，因此导致了不合理的结论［13］。值得注意的是，虽然一定程度上谭荣的研究让这类研究的成果与经验事实一致化了，但是延续了比较优势理论在资源配置中的指导作用。同时，吴郁玲再次阐述了比较优势理论与土地资源优化配置的关系［14］。但比较优势理论不能说明“地区农地非农化效率差异—非农化指标转移”的正确性。“禀赋比较优势说（H—O定理）认为，如果各国家或地区生产并出口那些能比较密集地利用其比较丰富的生产要素的商品，进口那些需要比较密集地使用其比较稀缺的生产要素的商品，必然会有比较利益的产生。”［14］然而，以东部地区和中部地区为例，东部地区建设用地效率较高并未说明建设用地是东部地区比较丰富的生产要素，仅说明东部地区除土地以外其他要素（如技术、资金、劳动力）可能比较丰富。更重要的是，比较优势理论只说明东部地区更适于进行二、三产业的发展，并未证明东部地区就应该受让更多的建设用地指标。

实际上，土地利用效率较高的地区并不一定更迫切地需要土地要素（第三部分的实证将证明目前各种生产要素中，东部地区并非优先需要土地要素），仅仅因为土地利用效率较高就做出土地要素转移的结论，没有考虑需求因素，不符合市场化的资源配置规律。当然“效率差异—指标转移”也不一定是错误的，如果国家在一定时期需要集中优势进行经济发展，“效率差异—指标转移”就是适用的。“效率差异—指标转移”其实是一种政策倾斜的情况，但还应注意到缪尔达尔（Gunnar Myrdal）提出的“累积性因果循环关系”原理，在政策倾斜下会产生不平等，并且这一趋势会不断扩大，如果在发展水平差距较大的地区之间按倾斜发展的原则行事，一些地区的经济进步会遇到巨大的障碍。因此，用“效率差异—指标转移”进行土地资源配置，可能会产生较多的不良后果，不能实现可持续发展。解决这一问题通常有两种途径，一是通过人口迁徙来保证个体的福利水平，二是补偿让渡非农化指标地区的损失。前一种办法在土地配置方面的文献中少有提起，通常学者会考虑补偿。那么对于区域的耕地指标转移，补偿能否起到缓解困境或“兼顾公平”的作用呢？

3 非农化指标转移的补偿研究

3.1 指标转移下补偿研究的理论分析

学者在提出非农化指标转移的建议时，从未否认过这种做法会损害让渡指标区域的利益，为了完善土地效率理论，常常有学者提到应该进行补偿。但对于这种补偿，只有张效军［15］、朱新华［16］进行了补偿机制构建方面的研究，其他文献都只是简单提及。笔者认为，补偿的量化是需要重点研究的问题，即先确定补偿的目标或原则，然后根据该目标或原则计算补偿量。

补偿原则不同，补偿量也会随之不同。本研究将补偿原则分为两种类型，一种是完全补偿，即使受偿地区的福利水平不低于指标不转移时的水平；另一种是非完全补偿，假定其他补偿原则的补偿金额都会低于完全补偿中的补偿金额，则统称为非完全补偿。这里先对完全补偿进行分析，然后推测非完全补偿中的情况。

中央政府在初期建立对两地区指标分配的决策模型，东部地区代表土地利用效率较高地区，中部地区代表土地利用效率相对较低地区，即在下一年生产开展前，中央政府会在两地区原有资源禀赋的基础上（包括农地非农化指标的禀赋），对两地区的农地非农化指标进行调整，从而在总的耕地占用数量一定的情况下，提高总体福利水平①由于相关研究均默认第一产业用地的非经济效益是所有地区共享的，而第一产业GDP在总GDP中所占比例较小，因此实证将用二三产业代表总体福利水平。。完全补偿情况下，对于中部地区而言应该满足的等式是：

式1中，K、La表示不转移非农化指标时中部地区的投资和建设用地面积，也可以认为是一年中中部地区自有的投资和建设用地面积；Y表示应有经济产出；Ka、Laa分别表示如果发生非农化指标转移且获得的补偿时，中部地区增加的投资和减少的建设用地面积。该式能够计算一个地区在土地要素投入减少Laa时，需要多少资金Ka补偿能够保证GDP水平不降低。

此时，如果东部地区获得Laa的土地要素，失去Ka资金后，GDP如果升高，则指标转移既提高了效率，又保证了公平（中部地区产出不变，东部地区产出增加）。因此存在限制条件：

式2中，MRTSKLa中为中部地区资金对土地要素的边际技术替代率；MRTSKLa东为东部地区资金对土地要素的边际技术替代率。根据边际技术替代率的定义：

式3中，MPK中、MPK东、MPLa中、MPLa东分别是资金对中、东部地区和土地对中、东部地区GDP的边际贡献；脚标中，中、东表示中部地区、东部地区。

显然，进行完全补偿时，如果式2不成立，指标转移政策就是失败的，因为此时中部地区产出不变，东部地区产出不变甚至减少。如果进行不完全补偿，情况会是怎样的呢？首先，中部地区的产出水平必然降低。在此基础上，由于补偿机制建立本身就需要支付制度成本，如果进行不完全补偿，不如中部让渡较少的农地非农化指标，东部不再支付补偿，这样，中部地区虽然产出水平降低，但至少可以节省制度成本，因此如果式2不成立，不完全补偿下指标转移政策也是无意义的。

3.2 补偿限制条件的实证检验

用C—D函数能够对式2进行检验，由于陈江龙提出的中西部地区农地非农化指标让渡给东部地区［10］的建议已经被认为是不合适的，文中不再列出东、中、西部划分方法下对式2验证的结果。我们对曲福田［12］按粮食产区划分的情况进行验证，看式2是否能够成立。在该文中，作者遵循了土地效率理论，基本思路为“区域农地非农化效率差异—农化指标转移—耕地保护地区补偿”，结论为粮食主产区应将指标让渡给粮食主销区，主产区获得补偿。将函数形式设为

式4中，α、β、γ分表是资本投入K、劳动力投入L和土地投入La在非农业部门的生产弹性；Y为部门总收益；A是常数项，代表技术因素。本研究没有考虑技术可变的模型。K值参照张军给出的中国省际资本存量的估算方法进行计算［17］（采用永续盘存法，按1990年不变价，折旧率为9.6％，当年投资指标是固定资本形成总额）；L为各省各年度的二、三产业的就业人口；La为各省各年度的建设用地面积；Y为按1990年不变价计算的各省各年度的二、三产业GDP。数据来自《中国统计年鉴》（1995—2008）。

按粮食产区的标准将中国31个省、市、区（不含港、澳、台地区）划分为粮食主产区、粮食主销区、粮食产销平衡区（1997年后重庆并入四川），C—D生产函数对等式两边取对数，运用SASv8对三个区域内的面板数据进行Parks方法回归，结果见表1。这里只关心主销区和主产区之间、主销区和产销平衡区之间的边际替代率关系，计算得到的结果如表2所示。结果表明，式2在主销区和主产区之间各年度、各省均不成立。由此说明，如果主产区的农地非农化指标向主销区转移，则主产区的总体产出水平降低，而补偿不仅不能弥补主产区的损失，还会额外增加制度成本。

4 小结、讨论及政策建议

（1）农地非农化指标调整和转移是中国协调经济发展和耕地保护双重目标时可能采用的重要方法，本文对土地效率理论（地区农地非农化效率差异—非农化指标转移—补偿耕地保护地区指标转移）进行了综述和分析，对指标协调问题进行了理论和实证研究，有如下结论：①如果在地区间实行非农化指标转移，补偿机制是否成立依赖于两地区资金对土地边际技术替代率的关系。②遵循土地利用效率理论（以用地效率指导非农化指标分配）能够提高两地区总体的产出水平，但两地区之间公平可能会受到损害；在可持续发展的思路下进行非农化指标的分配，应该对土地和其他要素综合考虑。

表1各区域二、三产业生产函数拟合结果Tab.1 Fitting results of production functions of secondary and tertiary industries in each region

表2 2003—2007年各区域MRTSKLa计算结果①表中列出的La（土地要素）、K（资金要素）为该年度该区域所包括省（直辖市、自治区）数值的和，MRTSKLa（资金对土地要素的边际技术替代率）为，α、γ由表1中结果得到。产销平衡区MRTSKLa为负，是表1中γ＜0导致，造成γ＜0的原因是由于产销平衡区中省份仍存在较大差异，区域内部分省虽然建设用地数量较大，但产出较低。 单位：103hm2、108元Tab.2 MRTSKLa values calculated in each region from 2003 to 2007 unit：103hm2、108yuan

（2）国内对地区土地利用效率差异的研究较多，需要提出的问题是，效率差异结论应该如何指导政策安排？笔者概括为两种思路，一种可称为消极的政策安排，即充分利用效率较高地区的建设用地，放弃效率较低地区建设用地发展（土地效率理论即可归为此类）；另一种可称为积极的政策安排，即分析效率差异的原因，从而改进问题以提高用地效率。在地区发展中，应将两种思路相结合，仅仅采用消极的政策安排解决效率差异问题显然是不合理的，至于何时采用积极政策、何时采用消极政策，应该基于区域功能决定，如主体功能分区中的重点发展区，土地利用效率就明显低于优化发展区，但应采用积极的政策安排；而对于限制发展区、禁止发展区，无论其土地利用效率如何，都不应获得较多的农地非农化指标。

（3）为什么本文涉及区域之间的资源分配和补偿问题还需要考虑要素替代率关系的限制条件，而不同于传统的补偿？笔者认为，除了上文分析的要素组合配置的原因以外，另一个重要原因是进行该类研究的学者在区域划分时，被划分出的区域都具有多种功能，无论是按东、中、西部划分区域，还是粮食产区划分区域，每个区域中都包括了多种产业，区域内的复杂情况导致补偿难以进行甚至毫无意义，尤其是中部地区，既有高产的基本农田，又有需要发展的大城市和城市群，笼统地以粮食主产区概括并不恰当。回顾国外发展权制度，可以看到发展权的建立和转移都是在划分限制发展区、缓冲区、非限制区的基础上进行的。这种分区使得各区域内部具有均质性（区域内的功能、特征较为一致），而只有在内部均质的区域之间进行发展权转移（非农化指标转移）的活动，才能较好地实现效率和公平。

（4）综合以上结论和讨论，笔者认为两种政策的安排较为合理，一种是根据要素替代率关系（实际上是多种要素的综合关系）来确定农地非农化指标转移，在这种安排下，东部地区将农地非农化指标让渡给中部，中部支付一定资金作为补偿，这能在保证东部产出水平不降低的前提下提高中部的产出水平。另一种是以县级区域为基本单元，以土地利用功能区为指导进行指标转移的议价和执行，这样，非农化指标转移与资金补偿充分考虑了供需两方面，指标转移价格会达到均衡。但是，在本文中没有考虑的一些因素可能会对这些政策造成影响：前一种政策安排中，一是生态问题没有得到考虑，二是由于要素转移并非市场行为而是中央政府的强制安排，可能产生失误和不利影响。对于后一种政策而言，如果没有协调统一的议价、要素转移及监管制度，也可能产生耕地保护工作无法落实等后果，因此，指标转移等类似政策的制定还应充分考虑制度效果、制度成本与交易成本。

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