推进中国土地开发整理工作对策研究

高世昌

（国土资源部土地整理中心，北京100035）

推进中国土地开发整理工作对策研究

高世昌

（国土资源部土地整理中心，北京100035）

研究目的：全面提升中国土地开发整理工作管理水平和投资绩效，切实发挥土地开发整理对保发展用地和保耕地红线的支撑作用，逐步推动土地开发整理成为国家战略。研究方法：文献分析法。研究结果：在全面总结10年来中国土地开发整理工作的基础上，分析土地开发整理工作存在的问题。研究结论：提出开展土地开发整理战略研究、改进管理模式、推进体制改革、加强权属管理和基础理论研究的政策措施。

土地资源；土地开发整理；发展对策

当前中国经济处于快速发展阶段，国土资源管理工作面临着“保发展和保红线”的双重压力。这既赋予了土地开发整理工作特殊的使命，又给土地开发整理事业发展带来了机遇。本文在深入分析土地开发整理现状的基础上，针对存在的问题，提出进一步推进土地开发整理工作的有关对策。

1 国内外土地开发整理研究进展

“土地整理”一词最早问世于德国，首次出现在1886年巴伐利亚王国的法律中。随后土地整理在法国、荷兰、比利时、日本和中国台湾等国家或地区迅速发展，成为世界上许多国家或地区解决社会经济发展过程中土地利用问题的一项重要措施。中国土地整理的历史可以追溯到公元前1066年西周时期的井田制[1]，但现行法律意义上的土地整理，则是针对中国人多地少的基本国情，在借鉴国外土地整理经验的基础上，于20世纪末才开始的[2]。1997年，土地整理的概念第一次正式写入中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求“积极推进土地整理，搞好土地建设”。1999年，土地整理写进修订后的《土地管理法》中，明确提出“国家鼓励土地整理”。不同国家和地区以及同一国家的不同发展阶段，土地整理的称谓不一，整理的侧重点有所不同，程序也不尽一致，但从本质上都体现了对土地利用布局的调整和土地利用现状的治理。中国土地整理的称谓也处于不断调整中，目前在不同的场合，称为土地整理、土地开发整理、土地整理复垦开发、土地整治，其内涵由最初的农地整理逐步发展到村庄整理和城市建设用地整理，整理目标从单纯的增加耕地面积发展到数量、质量、生态保护和促进农村发展等，本文统称土地开发整理。

国外开展土地开发整理研究历史较早，相关研究成果丰富，在土地开发整理法制建设、整理目标、规划设计、资金来源、权属调整、公众参与、权益维护等方面都有较为系统的研究。如俄国在1779年就建立了土地管理学校，土地整理相关研究一直延续至今。联邦德国在1953年制订颁布了第一部《土地整理法》。中国土地开发整理研究起步较晚，学术研究集中在5个方面：一是土地开发整理运作程序研究。严金明、叶艳妹、李展等学者在总结安徽阜南、江苏吴江和浙江奉化等地土地开发整理实践的基础上，提出了土地开发整理运作应遵循准备工作和确定整理区域、土地开发整理规划设计、审批和组织实施、检查和竣工验收4个程序[3-5]。郑拥军在前三位学者研究的基础上，增加了权属确认程序[6]。二是土地开发整理权属管理研究。余振国和吴次芳根据产权理论、契约理论和信息经济学的机制理论，提出中国土地开发整理权属调整机制的基本理论框架，包括权属界定、产权信息披露、权属调整制度环境营造和权属调整运作机制等[7]。周友新认为土地开发整理核心是权属调整，应当建立科学合理的土地开发整理产权调整与利益分配机制，调动各方面积极性[8]。三是土地开发整理公众参与研究。徐雪林将公众参与理论引入中国土地开发整理规划设计、实施监督管理和权属管理工作中，逐步形成了土地开发整理公众参与的政策主张[9]。四是土地开发整理质量评价方法研究。目前土地质量评价方法仍处于探索阶段，没有建立一套较为科学的评价体系。四川省和新疆维吾尔自治区土地整理机构创建了“亩产量+距离因素”综合评价土地质量方法；湖南省土地整理中心采用专家方法，拟定10个因素，赋予权重进行土地质量评估，但在实际工作中难以推广运用。德国是通过标准样地确定待评价土地的价值，运用等值的概念、遵循市场原则实现土地交换[10]，确保了评价方法的科学性。五是相关研究。有的学者从发展现代农业角度，提出了土地开发整理权属管理应与土地流转相结合的政策建议[11]。有的学者认为土地开发整理理论需要借助系统理论、景观生态学理论、可持续发展理论、生态经济理论等各相关学科的前沿知识，指导土地开发整理实践，并进行了深入研究[12]。

2 中国土地开发整理实践

2.1 深化了对事业发展规律的认识

经过10年的探索与实践，各级国土资源部门逐步认识到土地开发整理是一个开放行业，土地开发整理工作涉及农业、水利、林业、交通等多个部门，需要各部门的支持与配合，国土资源部门不能“关起门”来搞土地开发整理，应当充分发挥地方各级政府在土地开发整理工作中的主导作用。2006年11月，国家改变了中央分成新增建设用地土地有偿使用费（以下简称新增费）的分配方式，将资金和项目管理责任落到了省级国土和财政部门，以调动地方政府的积极性；2007年6月，在第15期国土资源管理市长研究班上，国土资源部副部长王世元提出了“国家监管、省级负总责”的土地开发整理管理思路；2008年9月，国土资源部下发了《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》，明确提出“纵向上实行部级监管、省级负总责、市县人民政府组织实施的管理制度；横向上实行政府主导、国土资源部门牵头、相关部门配合、企业竞争介入、农民参与的管理制度，落实共同责任”。这些政策的出台表明国家行政主管部门对土地开发整理规律认识逐步深化，新型土地开发整理管理模式逐步确立。

2.2 实施了渐进性的管理方式改革

10年来，中国土地开发整理运作方式经历了5次较大的调整，完成了国家放权、地方承担主要责任的改革历程。一是项目法人下移。2001年，首批国家投资土地开发整理项目法人为国土资源部土地整理中心（以下简称部中心），2003年将项目法人和项目实施管理工作逐步移交给项目所在地的省、市、县土地整理机构（以下分别简称省、市、县中心）承担，目前全国项目法人绝大多数为县中心。二是项目验收权下放。2005年2月，国土资源部《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》，明确规定省级国土资源部门负责“开展项目竣工验收”。三是项目审批权下放。2006年11月后，国家不再负责项目立项审批，由省级国土和财政部门负责项目审批和预算下达。四是资金支付方式逐步统一。为了保障中央新增费的使用规范，国家将多渠道、多部门支付资金方式逐步调整为县级财政集中支付。五是项目规划设计变更审批权分级下放。由于设计变更审批的复杂性和特殊性，设计变更审批权交给了地方各级国土资源部门。

2.3 奠定了支撑事业发展的基础

10年来，中国土地开发整理工作由点到面、由小到大，逐步形成了政策比较明确、制度比较健全、投入长期稳定、队伍不断壮大、事业健康发展的良好局面。截至2008年1月，全国土地整理机构从业人员达到10861人；编制了《全国土地开发整理规划》，出台了涉及项目管理、资金管理、实施管理、权属管理、竣工验收等30多项政策，颁布了土地开发整理规划编制规程、设计规范、项目验收规程等多个行业标准；开展了涉及耕地保护、节约集约用地、资源评价等多个领域70多项专题研究；编写出版了近450万字的技术培训教材，全国31个省（市、区）（不含港、澳、台）近万人次接受了技术培训；与10多个国际组织和国家建立起土地开发整理技术交流与合作关系。

3 中国土地开发整理面临的困难

3.1 土地开发整理工作宏观统筹有待加强

一是土地开发整理事业发展方向与目标亟需深入研究。10年来，中国土地开发整理工作虽然颁布了《土地开发整理条例》，并在《关于适应新形势切实搞好土地开发整理有关工作的通知》中提出了土地开发整理应搞好4个结合，制定了多项加强土地开发整理工作的政策，但这些政策都是围绕中央分成新增费运作而开展的，对土地开发整理行业全面发展的探索有限，特别是土地开发整理目标如何与社会经济发展的阶段相适应的研究不足，土地开发整理的初级、中级、高级目标有待明确，土地开发整理内涵有待进一步拓展。10年来，社会各界对土地开发整理内涵了解不够，甚至将土地开发整理等同于农业综合开发或农田水利设施建设。二是土地开发整理“工作抓手”设计亟待谋划。在中央分成新增费分配方式改革后，土地开发整理行业监管体制未能及时建立。对法律和政策规定的新增费、耕地开垦费、用于农业开发的土地出让金收入部分（以下简称出让金）和土地复垦费4类专项资金的使用管理等未能进行全面监管，存在底数不清、绩效不明等问题。三是土地开发整理地位和影响力亟待提升。

3.2 地方政府开展土地开发整理积极性亟待提高

一是土地开发整理与农村发展有机结合亟待加强。部分地方政府对土地开发整理的认识有限，甚至错误认为开展土地开发整理制约了地方的经济发展，因为开发整理后的土地原则上在30年内不得转作他用。二是开展土地开发整理工作越来越困难。全国近半土地整理机构没有稳定的经费渠道，在项目预算定额中也没有列支乡镇府、村委会、村组等工作人员参与土地开发整理工作的有关费用，但大量的解释、协调、权属调整、后期管护等工作都必须依靠基层干部来完成。三是由于新增费使用条件严格，缺乏有效的激励机制，各地迫于占补平衡的压力，往往重占补平衡项目，轻新增费项目，把一些易整理、易开发、出地率高的土地优先用于占补平衡。

3.3 土地开发整理行业管理亟需建立健全

一是土地开发整理机构不健全。目前全国60%的地级市和40%的县没有设立土地开发整理专业机构[13]，土地开发整理工作多由县级国土资源部门承担。截至2009年12月，全国省级土地整理机构从事项目实施管理的人员仅为206人。按照有关省份土地开发整理工作经验，投资额500万元应配备1个现场监管人员的标准测算，全国每年投资1000亿元人民币，至少应有2万人的基层监管队伍，土地开发整理专业机构和队伍建设任重道远。二是土地开发整理工作实施监管责任不明确。目前土地开发整理项目实施监管工作主要由国土资源行政部门授权各级土地开发整理机构监管，但存在授权不明确或委托不固定等问题，缺乏监管责任追究机制，机构的活力难以释放和激发。三是缺乏对土地开发整理市场的管理。目前国家没有出台关于土地开发整理市场管理的办法或规定，项目承担单位选择服务机构无政策可依，不规范行为时有发生，加强对土地开发整理设计、施工、监理、招投标代理等机构的管理尤为迫切。

3.4 土地开发整理基础研究工作亟待加强

10年来，中国土地开发整理虽然在基础理论和技术标准等方面进行了较多的研究，但土地开发整理理论研究相对于其他行业的研究明显不足，土地开发整理主流理论尚未形成。2009年12月15日，通过“中国期刊全文数据库”检索，以“土地整理或土地开发整理”为题名，进行模糊检索，文献共有2623篇，其中中国期刊全文数据库2153篇，博士学位论文全文数据库9篇，硕士学位论文全文数据库132篇，重要会议论文全文数据库329篇。按同一原则检索，以“房地产”为题名，同期房地产方面的学术研究有30766篇，是土地开发整理文献的12倍；而“信息技术”方面有46766篇论文，是土地开发整理文献的18倍。这充分说明学术界对中国土地开发整理关注有限，特别是对土地开发整理权属管理方面的研究更少，全国学术论文仅为11篇。土地开发整理知识和相关信息量有限，学术研究和创新源泉不足，土地开发整理行业社会知晓度有限。

3.5 土地开发整理权属管理政策亟需研究

一是对土地开发整理权属调整工作认识不够。权属调整是土地利用关系调整的关键环节。2008年12月，国土资源部对10年来全国土地开发整理权属调整情况开展专项调查，调查项目12744个，涉及权属调整项目6486个，占项目总数的50.9%，土地所有权调整面积只占项目总面积的5.5%，承包经营权调整面积只占项目总面积14.9%，权属调整比例较低，土地利用现状和农用地景观改善不够，多数项目农用地破碎程度依然较为严重。二是开展权属调整工作缺乏政策与法律支撑。10年来仅出台了《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》，该意见原则性较强，实践中难以操作。一些项目的权属调整多数以行政管理权来调整，个别地方甚至出现强行调整地块权属现象。三是土地开发整理权益量化工作缺乏技术支撑。目前全国没有一套科学的土地质量评价规程与技术标准，不同人员对同一块土地质量评价的结果差异可能很大[14]，影响土地开发整理权属调整工作的顺利开展。

4 推进土地开发整理事业发展的对策

4.1 开展战略研究，指导事业科学发展

一是开展土地开发整理事业发展战略研究。应把坚守耕地红线和促进经济可持续发展用地作为事业发展目标，发挥土地开发整理的支撑作用，提升土地开发整理在国土资源管理和国民经济中的地位；逐步推动土地开发整理战略上升为国家战略。当前应尽快确立土地开发整理与经济社会发展阶段相适应的发展目标，为土地开发整理工作和各地项目安排提供长远指导。二是开展土地开发整理行业发展战略研究。应从土地开发整理工作指导、拓展内涵、全面监管、分等定级、国际交流、基础研究和品牌建设等方面综合考虑，为行业发展指明方向，为推动土地开发整理管理体制改革、逐步确立土地开发整理的主导地位、占领行业制高点等提供思路与指导。三是加强土地开发整理规划工作。制定和执行土地开发整理规划是搞好土地开发整理的前提[15]，应提高土地开发整理规划的科学性和权威性，发挥规划对土地开发整理的控制和引导作用；应将规划目标分解为国家年度计划任务，增强计划的刚性约束力，全面统筹土地开发整理工作，增强宏观调控力度。

4.2 改进管理模式，引导行业健康发展

一是建立土地开发整理资金投入与产出评价模型。将资金投入与新增耕地面积、基础设施建设数量、土地质量等级提高、土地破碎降低程度等指标结合起来，解决土地开发整理工作考核难以量化等问题，并以此评价结果落实“年度中央分成新增费分配或建设用地计划指标”挂钩政策。二是切实整合各类资金。要研究各类专项资金统一管理、统一使用、统一考核，切实改进土地开发整理项目安排方式，按照整村、整乡、整县方式实施土地开发整理，发挥土地开发整理项目的载体功能，聚合交通、水利、通讯、卫生等各类支农资金，共同推进项目区建设。三是大力开展建设用地整理。应尽快研究制定土地开发整理商业运作模式和激励政策，扩大社会参与程度。当前应结合城乡建设用地增减挂钩和农村土地综合整治项目的实施，大力推进建设用地整理工作，必要时应将土地收购储备与建设用地整理进行统一管理。

4.3 推进体制改革，确保监管责任到位

一是改革土地开发整理行政管理与专业监管并立的二元状态[16]。按照“管办分离”原则，明确各级国土资源部门行政管理与土地整理专业机构监管责任职责。建立监管机构与财政、国土行政部门监管的对接机制，避免土地开发整理工作出现多个“婆婆”。二是制定土地开发整理机构管理办法。解决地方政府设立土地整理机构、落实编制和经费无政策依据问题。当前，应切实解决土地整理机构工作经费渠道，落实项目实施监管人员。三是切实改进监管工作方式，落实监管责任。加强土地开发整理工作分类指导与服务，将推进项目实施进度、提高工程质量、规范资金管理和权属调整等作为实施监管工作的核心任务；切实解决占补平衡任务不落实和补充耕地质量不高等问题。四是制定土地开发整理中介服务机构管理办法。建立土地开发整理市场准入制度，规范土地开发整理参与机构和从业人员管理；大力开展培训工作，提高各类机构服务水平和从业人员素质。五是建立土地开发整理共同责任机制，调动工作积极性。进一步完善“政府主导、国土部门牵头、各部门配合、市县人民政府组织实施”的土地开发整理管理模式。明确省、市、县三级政府及相关职能部门在土地开发整理中的职责，形成齐抓共管，责、权、利明确的工作机制。将土地开发整理工作成效纳入县（市）、乡（镇）干部政绩考核的重要内容，调动地方各级政府对土地开发整理工作的积极性。

4.4 加强权属管理，创建和谐环境

一是推进土地开发整理权属管理法律法规建设。解决土地开发整理权属调整法律缺失问题，有效衔接《物权法》和《农村土地承包经营法》对权属调整工作带来的不利影响，为权属调整工作提供法律支撑。二是大力推进土地开发整理权属调整工作。将土地开发整理权属调整作为一种重要手段，提高土地集中度，优化土地利用结构，改善土地景观，为现代农业规模化、产业化发展创造基础平台，全面提升土地开发整理成效，增强土地开发整理行业与相关行业的核心竞争力。三是加大土地开发整理权益量化研究。对土地开发整理权属调整种类、权益量化指标、土地质量评价方法等进行全面研究，为解决权益纠纷提供科学依据，切实维护参与各方权益，创建和谐的土地开发整理工作环境。

4.5 加强理论研究，夯实发展基础

一是建立土地开发整理人才培养基地。国家选择部分高校，开展土地开发整理学科建设，充分发挥高等院校的人才优势，培养土地开发整理专门人才，同时应以国家需求为主，推动土地开发整理基础理论研究，发挥社会研究机构的作用，积极开展相关项目研究。二是加大政策支持力度，激发和调动相关机构和人员的研究热情，凝聚社会智慧与力量，形成推动土地开发整理基础支撑理论、技术标准等研究的持续动力，逐步深化土地开发整理发展目标、差别化管理政策、建设标准、质量评价方法、权属调整规程、权益保护等方面的基础研究，为制定土地开发整理法律法规，完善土地开发整理政策、技术标准等提供依据。三是大力开展土地开发整理学术交流活动。积极开展土地开发整理国际交流，定期举办土地开发整理高层论坛，提出土地开发整理宣言，让土地开发整理深入群众。同时，全面总结中国土地开发整理10年来的成效，汇总成册，让未来的人员有资料可借鉴，积淀土地开发整理基础知识。

（References）：

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Research on the Countermeasures for Promoting Land Development and Consolidation in China

GAO Shi-chang
（Land Consolidation and Rehabilitation Center,Ministry of Land and Resources,Beijing 100035,China）

The purposes of this paper is to give policy recommendations for （1）comprehensively increasing the management level and the performance and efficiency of investment for land development and consolidation in China;（2）feasibly exerting the function of land development and consolidation to supply enough land for economic development and meanwhile preserve the so-called“1.8 billion mu”red line of cultivated land;（3）gradually promoting the project of land development and consolidation as national strategy.Method employed is literature analysis.The results indicate that based on an overall review of the implementation of land development and consolidation in China in the last ten years,and further analyze the problems of land development and consolidation currently have been further analysed.It is concluded that several policy related measures have been put forward,including the start of strategy research on land consolidation,improvement of management mode,promotion of economic system reform,enhancement of ownership management,and increase of basic theoretical researches.

land resources;land development and consolidation;development countermeasure

301.2

A

1001-8158（2010）04-0045-06

2009-07-08

2010-03-09

高世昌（1966-），男，重庆人，博士，研究员。主要研究方向为土地开发整理。E-mail:gaoscc@126.com