工程建设项目临时用地规范化管理初探——以沪宁城际铁路江苏段为例

丁 宁，金晓斌，陈昌沉，汤小橹，周寅康

（南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210093）

1 引言

在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策的要求下，土地作为重要的基础资源，已经成为宏观经济调控的重要手段之一。近年来，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外，单独选址用地项目有所增加。从土地利用的角度来看，这类工程建设项目除需要一定数量的永久用地以实现其规划设计功能外，还需占用部分临时用地，用以从事附属的交通运输、施工生活、生产加工等建设活动。由于目前土地管理政策中对临时用地的选址、申报、使用、监督等缺乏统一明确的规定，在实践中出现了地方政府变相批地、用地单位变相占地，少报多用、宽打宽用、选址随意，复垦措施不到位等突出问题。此外，从对临时用地范围和内涵的理解及其在工程建设中的实际使用状况来看，都超越了当时政策制定所预设的内容①②《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令［2004］第28号）。。在学术研究领域，目前相关研究主要集中于临时用地复垦技术探讨［1-2］，复垦工程设计［3］以及临时用地补偿标准体系构建［4］等方面。但就管理政策而言，有限的研究一般围绕对政策存在问题的分析［5-6］，而对具体的规范化管理程序探讨涉及较少。本文从优化临时用地选址、加强临时用地审批、合理控制临时用地工程破坏、优化临时用地复垦利用等方面出发，就加强临时用地规范化管理提出可操作性建议，并以沪宁城际铁路江苏段临时用地管理为例进行了案例分析。

2 现行临时用地管理分析

临时用地是指建设项目施工或地质勘查需要临时使用的国有土地或农民集体所有土地①。目前，国家层面对临时用地管理并未制定统一明确的政策规范，各地主要依据《土地管理法》、《土地复垦规定》及相关文件精神，由省级政府制定用地管理规定，县级国土资源管理部门负责实施。这种县级授权的临时用地管理模式，在赋予地方管理灵活性和机动性的同时，也衍生了一系列的土地问题。

2.1 地方政府变相批地，用地单位变相占地

临时用地的使用不占用农地转用指标，不必办理农地转用手续，不受用地计划、用地投资强度等条件的约束，加之审批手续较为方便，在新增建设用地报批门槛不断提高的背景下，部分地方政府为了政绩工程或经济利益需要，借临时用地名义取得建设项目土地的“临时出生证”，搭便车的现象较为普遍。

2.2 少报多用、宽打宽用、选址随意

与永久用地选址不同，临时用地选址并没有经过慎重考虑和严格的规划设计，工程施工单位从取得成本、占用代价以及便利程度等方面出发，忽视土地现状利用方式和规划用途，申报面积常少于实际占用面积。另外，临时用地的规模确定也没有经过精确测量，用地选址普遍具有随意性，土地浪费现象严重，加之相关单位并未制定明确的土地破坏防控措施和补救方案，导致相邻土地破坏和周边环境污染，不利于当地居民的生产生活。

2.3 临时用地复垦不到位

临时用地在使用过程中，因挖损、压占等原因会对土地造成一定程度的破坏，部分大型工程建设项目如高速铁路建设、水利设施建设等，由于建设标准高、施工强度大，对临时用地的破坏程度较大。由于复垦技术和资金来源等因素的限制，临时用地占用结束后土地复垦效果不甚理想，土层结构受到干扰，土壤肥力下降，复垦后的农用地质量低下，土地退化现象普遍，同时也导致利益相关农民的矛盾和不满，由此产生社会问题。

2.4 监管缺失，不了了之

临时用地管理权限分散于县级国土资源管理部门，缺乏统一的监督管理机制，在其选址、审批和复垦利用过程中，均无有效的控制和监督措施。因此，临时用地在实际占用时，用地范围与规划选址不符，随意建造永久建筑物，破坏强度超出预期，复垦保证金不落实及不履行复垦责任等现象时有发生，一方面用地者通过缴纳少部分经济补偿费用草草了事，另一方面管理部门通过修改土地利用规划回避监管责任，造成破坏严重而无人复垦的临时用地随着时间的推移，演变成为历史遗留地或荒地。

3 临时用地规范化管理建议

从国家临时用地相关管理政策制定的出发点来看，其强调“谁破坏、谁复垦”的基本管理原则、“土地复垦与破坏数量平衡”的有效管理目标、“统一规划、源头控制、防复结合”的综合管理方针，相关政策文件也明确了“被破坏的土地优先复垦为农用地，确实不适宜农业生产的，可以依法复垦为建设用地”的要求，但具体政策要求之间还存在冲突（表1），对具体工程建设临时用地管理缺乏有效指导。针对工程建设项目中临时用地管理的实际状况，加强对临时用地的管理，突出临时用地选址、规划审批、工程破坏和复垦利用控制，切实发挥综合管理效益（图1）。

3.1 用地选址控制

部分工程建设项目因其施工特殊要求及服务半径限制，临时占用农地甚至是耕地现象时有发生，科学的用地选址是从源头上控制土地破坏、减少耕地占用、降低土地复垦难度的根本措施，也是因地制宜、集约和节约利用土地的基本要求。在工程建设项目实际选址过程中，要在符合区域土地利用总体规划的前提下，结合工程建设特点以及施工条件要求，综合考虑各相关因素，加强选址可行性研究，使临时用地选址不仅符合工程建设项目的基本要求，还可以从统筹协调区域土地利用总体规划，促进临时用地高效重复利用和充分结合建设项目附属用地选址三个方面进行选址位置控制。

表1 临时用地管理相关政策规定Tab.1 Relevant policies and regulations on tem porary land-use adm inistration

3.2 规划审批控制

规划审批控制是从国土资源管理部门的角度控制临时用地选址及占用规模，优化临时用地结构和布局，属于宏观控制层面，其规范监督作用更为广泛和显著。从临时用地审批层面来说，要以最大限度保护耕地资源为目标，严格审批农地占用项目用地，同时对临时用地复垦规划进行深入的可行性研究，临时用地预期破坏严重而复垦难度过大的，应与永久用地一同报批。其次，从规模布局控制层面来说，要合理确定各临时用地类型的用地定额标准，严格按照定额批地，优化临时用地结构和布局。

3.3 工程破坏控制

在建设项目施工过程中采取有效措施，减缓或降低挖损、塌陷等原因对土地造成的破坏，是解决临时用地复垦难问题，有效保护土地资源最直接的途径。具体来说，应从施工前准备、施工中建设及施工后处理三个方面进行重点监督和控制，文明施工，构建绿色和谐工程，施工前强化表土剥离程序的实施；施工过程中灵活调配土方，控制建筑材料污染；施工后合理组织建筑废弃物的重复利用和合理处置。

3.4 复垦利用控制

临时用地的复垦利用，长期以来一直面临着技术、资金等多重压力，特别是高速铁路、高速公路等建设项目的临时用地，由于高强度和高硬质化的占用特点，复垦难度较高。鉴于现行临时用地复垦程序中对恢复土地原使用条件的限制，临时用地的后续利用形式较为单一，复垦效果不甚理想。现行政策已明确指出：县级以上国土部门需对破坏的土地进行调查和适宜性评价，按照“因地制宜，综合利用”的原则，在符合土地利用总体规划的前提下，“宜农则农，宜建则建”。因此，应优先对临时用地进行农地复垦适宜性评价及复垦可行性研究，强化农地复垦的检查验收程序，部分不适宜复垦为农用地的土地可依法复垦为建设用地，并相应提高建设单位的用地成本，同时在异地补充数量及质量相同的耕地，以达到高效利用土地和最大限度保护耕地的目的。

4 案例分析

4.1 研究区概况

沪宁城际铁路是长江三角洲地区城际客运铁路规划线网的主骨架，是城际线网宁—沪—杭—甬“Z”型主轴的重要组成部分。线路走向基本并行于既有的沪宁铁路，起自上海（虹桥），经昆山、苏州、无锡、常州、丹阳、镇江至南京。沪宁城际铁路正线全长300.33km，区间车站27座，永久用地共计775.48hm2，临时用地共计412.52hm2，临时用地与永久用地的面积比为0.53∶1，用地情况如表2。

表2 沪宁城际铁路临时用地情况表 单位：hm2Tab.2 Tem porary construction land used in Jiangsu Section of Shanghai-Nanjing Intercity Railway unit：hm2

4.2 沪宁城际铁路江苏段临时用地规范化管理分析

沪宁城际铁路作为中国开工建设较早的高速铁路建设项目，其临时用地规范化管理机制尚不健全，存在较多待完善之处，表3为沪宁城际现行临时用地管理措施与规范化管理建议对比分析。

5 结论与讨论

工程建设项目临时用地的县级分散式管理模式，在实际用地过程中衍生了一系列土地问题和相关利益冲突，不利于临时用地的高效和集约利用。在不违背现行临时用地管理政策的前提下和在最大限度地保护土地特别是耕地资源的基础上，为了从源头上控制临时用地对土地的占用和破坏，临时用地的管理应强化“统一规划、源头控制、防复结合”的基本要求，从工程项目申报、立项、建设、验收的全过程加强用地监督管理。要突出临时用地选址控制、规划审批控制、工程破坏控制和复垦利用控制，同时协调现行政策模糊或有冲突之处，鼓励临时用地多样化的后续利用方式，以做到“因地制宜，综合利用”，切实发挥综合管理效益。

表3 沪宁城际临时用地规范化管理分析Tab.3 Analysis on standardized administration of temporary land use in Jiangsu section of Shanghai-Nanjing Intercity Railway

（References）：

［1］杨国栋，贾成前.高速公路临时用地复垦技术及其对复垦土地的影响［J］.西南农林科技大学学报，2001，（S1）：50-54.

［2］贾成前，杨国栋.高速公路临时用地复垦和生态恢复技术研究［J］.交通环保，2000，（6）：23-26.

［3］王保东，单木双，赵春锁.京石段临时用地复垦工程典型设计［J］.南水北调与水利科技，2008，（S2）：37-39.

［4］黄志华，来红.建立临时用地补偿标准体系的必要性和基本思路［J］.国土资源，2006，（7）：44-45.

［5］罗永安.管住高速公路临时用地［J］.中国土地，2008，（8）：30-31.

［6］余长茂.谨防临时用地不“临时”［J］.中国土地，2006，（8）：43.