论社会主义法治理念的基本内涵①

杨士林

(济南大学 法学院,山东 济南 250022)

论社会主义法治理念的基本内涵①

杨士林

(济南大学 法学院,山东 济南 250022)

党的十七大报告提出的社会主义法治理念发展了十五大提出的“依法治国”思想。社会主义法治理念具有丰富的内涵,需要我们不断地挖掘和诠释。社会主义法治理念应当由以下理念构成:即良法之治、宪法至上的理念;规范公权、保障人权的理念;依法行政、服务行政的理念;公正司法、司法为民的理念。

法治理念;保障人权;服务行政;司法为民

社会主义法治理念,是以胡锦涛同志为总书记的党中央在认真总结我国法治建设实践经验,借鉴世界法治文明成果的基础上提出的,是继党的十五大提出“依法治国”之后提出的又一重大战略思想,它丰富和发展了依法治国的基本方略,对我国社会主义法治建设的宗旨、路径及改革发展具有重要的指导意义。社会主义法治理念的核心是“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导”。①周永康:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 努力开创政法工作新局面》,《求是》2008年第6期。它进一步揭示和彰显了我国法治的社会主义性质,从根本上划清了社会主义法治和资本主义法治的界限。社会主义法治理念作为社会主义法治的精髓和灵魂,必将全面指导我国法治建设和法治工作。社会主义法治理念具有丰富的内涵,需要我们不断领会和诠释。只有充分理解和认识社会主义法治理念的实质内涵,明晰社会主义法治建设面临的新课题,才有助于我们理清思路,澄清模糊认识,从而推动我国社会主义法治建设。

一、“良法之治”、“宪法至上”的理念

“良法之治”、“宪法至上”是法治国家的基本特征,也是我国社会主义法治的价值理念。社会主义法治首先应当是良法之治。人类法政文明的发展历史告诉我们,任何一个社会、一个国家,有“法”不一定有“法治”,有“法”也不一定就是法治社会。奴隶制、封建制国家也曾制定了较为完备的法制,但不能称之为法治社会。因为那时的法律在价值取向上是维护君主专制统治而非保障大多数人的权益。自然法学派认为,人类是万物之灵长,人的自由和解放是人类的终极价值。在人类进步的过程中,人的生命、自由、平等、幸福被认为是与生俱来的、不可或缺的权利,这些权利被融入了自然法则当中。在现实政治生活中,人类制定了法律,并且赋予其国家强制力,以确认自然权利。当人类制定的法律确认和保障自然权利时,人定法被认为是善法,而当人类制定的法律否认甚至剥夺自然权利时,人定法被认为是恶法。所以,社会主义法治首先应该是良法之治,是保护人的自由和权利之治。当法律侵犯了人的尊严和权利时,就不能具有法律效力。推进社会主义法治建设需要首先解决的是良法之治的问题,即立法机关要制定确认、保证人权的法律规范。自改革开放特别是党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的目标以来,经过 30年的法治建设,我们基本解决了改革开放初期“无法可依”的局面,做到了“有法可依”。到 2009年 8月,全国人大及其常委会共制定现行有效的法律 229件,国务院共制定了现行有效的行政法规 682件,地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规 7000余件,民族自治地方人大共制定了现行有效的自治条例和单行条例 600余件,5个经济特区共制定了现行有效的法规 200余件,国务院各部门和有立法权的地方政府共制定规章 2万余件。①陈菲:《截至 8月底全国人大及其常务委员会共制定现行有效法律 229件》,中央政府门户网站,2009年 9月 22日。以宪法为核心,以法律为主干,包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的,由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成,国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依,②吴邦国:《第十届全国人大常务委员会工作报告》,http://news.xinhuanet.com/politics/2008-03/21/content_7835573.htm.为依法治国、建设社会主义法治国家,实现国家长治久安提供了有力的法制保障。社会主义法律体系虽然已经基本形成,但在立法质量上仍然存在这样那样的缺陷,特别是地方立法、部门立法,以立法谋私、立法扩权、立法违法的现象仍然在一定程度上存在,很多地方政府的规范性文件在价值取向上不是从保障人民的基本权利出发,而是从方便管理、单纯地维护秩序甚至从小团体利益出发,出现了很多问题。③李林:《期望“良法善治”》,《财经》2004年第17期。因此,树立正确的价值理念,提高立法质量是我国法治建设的首要任务,党的十七大报告提出“科学立法、民主立法”可谓切中要害。科学立法意味着立法机制科学,立法程序公开透明,最大限度吸纳民意,确保立法在内容上公正合理。

宪法至上是指宪法在法律体系中具有最高的法律地位和法律效力,为一切法律、法规的制定提供依据,为一切组织和个人的行为确立准则。我国 1982年宪法是党的主张和人民意志和利益的最高体现,特别是经过四次修改之后,体现了社会主义法治的精神。在我国,宪法至上意味着一切国家机关、武装力量、各政党、各社会团体、企业事业组织和全体公民都没有超越宪法和法律之上的特权。它还特别昭示我们,作为国家主权和治权承担者的政府,作为公民权利和自由保护人的国家,要无条件地接受宪法和法律的控制,不受领导者个人或者少数人意志的左右。而要确保宪法的至上地位,必须加强宪法的实施,只有加强宪法实施,才能避免其他法律法规与之相抵触,才能维护国家法制的统一、尊严、权威。为此,我们必须从两个方面入手:一是研究探讨宪法的实施机制,对于如何保障我国宪法实施,应当结合我国国情,借鉴国外有益的经验,努力探索适合中国国情的宪法保障制度。西方国家在保障宪法的实施方面主要通过普通法院或者宪法法院来保障宪法的实施。根据我国宪法,人大及其常委会保障宪法的实施工作,那么,人大常委会应当如何监督宪法的实施,保障宪法的最高效力,亟待进行深入的探索。二是加强宪法的实施,亟待建立符合我国宪政体制的规范审查制度。法律不得违背宪法、法规不得违背宪法与法律,这是法治国家应当遵守的基本准则。如果行政法规、地方性法规以及政府规章抵触法律而效力不受任何影响,那么,依法行政将成为空谈,民主法治国家的体制也将难以为继。为此,需要建立健全规范审查制度,不论是行政机关发布的行政法规、规章等规范性文件,还是地方国家权力机关制定的地方性法规,均需要接受相关机关的审查监督。随着我国社会主义和谐社会建设的推进,法律规范之间的和谐、下位阶规范不得违反上位阶规范便成为我国法治建设的重点,建立适合我国国情的规范审查制度已提上日程,对此亟待理论上的梳理。

总之,良法之治、宪法至上是法治文明的产物,是人类在遭受苦难和灾难之后的抉择,更是人类找到的约束必要的恶的神圣法宝,构成了我国社会主义法治理念的基本内涵。

二、“规范公权,保障人权”的理念

中国封建社会长达两千多年,其中不乏光辉灿烂的法律文化,但其中也充斥着大量的糟粕。调整民商事活动的民商事立法不发达,而刑法尤为发达,这种观念至今仍然有很深的影响。人们一谈到法,往往就意味着刑法制裁。其实,法的价值恰好与其相反。近代法治的出现是与反特权、反专制、反人治以及控制和约束国家权力从而有效保障人权相联系的。宪法就是为了控制公共权力,保护人民的权利和自由而制定的。近代启蒙思想家无不以规范、控制公权为其法治理论的主要内容。法国启蒙思想家孟德斯鸠认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万世不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”④[法]孟德斯鸠:《论法的精神》,张雁深译,商务印书馆 1995年版,第104页。其思想基础在于对人性恶的防范和对掌权者本性的悲观、消极假设。法治的积极意义在于使人为善,而其消极意义是止恶,即用法律的锁链约束人,尤其是约束掌权者不做坏事。特别是在现代社会,政府权力越来越大,它分配权力和义务,动员社会力量,维护社会公共安全,政府权力运用得好,可以造福人民,如果滥用则危害社会。防治权力滥用的方法有四种:一是实行国家权力的职能分工,即把国家权力分成立法、司法、行政,分别交给不同的机关行使;二是实行监督和制约,让权力制约权力;三是把公民权利纳入宪法实施系统,开列公民权利清单,让公共权力的行使以个人权利和自由为依据和限度;四是制定宪法和法律,规制公权,确立权力的组织、程序、规则、限制。对政府来说凡是未经授权的就是禁止的,确立依法立法、依法行政、依法裁判的规则。

自改革开放以来,全国人大及其常委会适应社会主义法治的需要,制定了一系列规范和控制公权、保障人权的法律规范,制定了诸如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等行政法律,修订了《刑法》、《刑事诉讼法》等保障公民基本权利的法律。规范公权、保障人权的社会主义法律体系基本完善。但是应当看到,在规范公权、保障人权方面仍然存在这样那样的问题,一是有些法律规范仍然没有制定,如我们至今没有制定保障公民私有财产的《征收法》,没有制定保障公民言论出版自由及结社自由的“新闻法”和“社团法”;有些立法如《社会团体登记管理条例》、《城市房屋拆迁管理条例》等其立法层级过低,有违《立法法》的规定;保障公民表达自由的《集会游行示威法》在立法宗旨上仍有待完善和补充等。二是有些法律规范不能得到很好的实施和执行,法律的实施监督机制仍然有待强化。在我国人大制度之下,应当进一步加强和完善权力机关对其他机关的监督,进一步完善各种权力的行使程序,进一步完善和加强对公民权利自由的保护,这是社会主义法治理念的本质所在。

三、“依法行政”和“服务行政”的理念

依法行政和服务行政是坚持执政为民,建设法治政府的必然要求。法学理论上一般将行政机关的行政行为划分为干涉行政和服务行政两种。①陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社 2002年版,第28页。干涉行政,又称秩序行政,是指行政机关对个人权利和自由施以不利影响,诸如限制公民、法人等相对人的自由和财产,要求相对人承担一定义务等。干涉行政的目的在于维护正常的社会秩序、国家安全及排除对公民、法人或者其他组织合法权益的侵害。由于干涉行政直接涉及人民的权利和自由,因此,干涉行政要受到严格的法律限制,在干涉行政领域,行政活动必须严格遵守法律法规,即依法行政。依法行政包括两个方面,即实体合法和程序合法。在实体上要求行政活动要有法律依据,越权无效,不得滥用权力;在程序上要求行政活动遵守法律程序,做到公平、公开,自觉接受公众监督。十七大报告明确指出,完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益;保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。然而,在干涉行政领域,我们仍然面临着两方面的困扰:一是在实体上,有些公务员无视现行法律的规定,滥用权力、违法行政。实践中诸如高官“前腐后继”、基层执法人员“钓鱼执法”、“暴力拆迁”等,均是这种现象的表现。二是在程序上,不遵守法定程序,暗箱操作、秘密行政。暗箱操作几乎成为权力的一种非正式运作方式,许多腐败大案的发生都与权力的不公开行使有关。程序是实体的载体和保障,“缺乏正当法律程序的约束是权力滥用、滋生腐败的根源”。②姜明安:《反腐败“三注重”的关键是健全完善正当法律程序》,《检察日报》2008年 2月 19日。为此,在干涉行政领域,要始终保持权力的健康运行,就必须加快行政程序法的立法步伐,将干涉行政活动的主要过程法治化,保障行政行为公开、透明,保障公众的知情权和参与权。

服务行政又称为福利行政,是指行政机关给人民提供行政给付和福利服务,保障人民有尊严地生存。现代国家承担着照顾人民生活的职责,特别是二战之后,国家的职能发生了重大转变,服务行政的地位逐步提升,并成为国家责无旁贷的首要义务和责任。服务行政的内容种类繁多,诸如实施各种社会保险、社会福利及社会救济,兴办水利、电力、公共运输等公用事业,兴建道路、桥梁、公园等公共设施,普及博物馆、图书馆、文化馆等文化事业。适应我国社会阶段的需要,完善公共服务职能、建设服务型政府也成为我国政府面临的首要重任。党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署,强调要建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。十七大报告也明确提出,“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。所谓服务型政府就是在党的全心全意为人民服务的理念指导下,适应我国经济发展的新形势新要求,加强民生建设和社会建设,将公共服务职能放在更加重要的位置,并且逐步使其成为政府的主要职能或核心职能,以不断满足人民群众日益增长的公共需求的政府。与干涉行政不同,服务行政的方式多种多样,且手段灵活,行政机关拥有较大的自由选择空间。当然,服务行政也需要遵守法制原则,应当受法律平等原则的约束。建立服务型政府,我们面临着前所未有的挑战,具体包括:一是完善政府公共服务体系。加强公用基础设施、公共卫生设施、公共教育设施、公共文化体育设施等方面的建设,积极发展义务教育和公共医疗卫生保健事业,健全社会保障体系,努力形成完善的公共服务体系,做到公共服务不“缺位”。二是提高政府公共服务总体水平。要根据人民群众日益增长的物质文化需要,努力提高公共产品的总量与质量,使公平服务与经济增长协调发展。三是建立完善的公共服务制度。这些制度主要包括义务教育制度、社会保障与社会福利制度、公共医疗卫生制度、公共基础设施建设制度、公共服务参与制度、社会合作制度等。四是实现人人享有公共服务的目标。满足全体公民最基本的公共服务需要,真正做到老有所养、贫有所助、病有所医、幼有所教。

总之,依法行政、服务行政是社会主义法治理念的基本内涵,是政府机关行政活动的基本要求和准则。依法行政是对行政机关干预行政的基本要求,而服务行政则是新时期社会发展对政府提出新要求、新任务。

四、“公正司法”、“司法为民”的理念

公正司法是实现社会正义的最后一道防线,是建立和谐社会的一个重要组成部分。公正司法既是现代社会政治民主、进步的重要标志,也是现代国家经济发展和社会稳定的重要保证;同时,公正司法也是任何文明社会公民的正当权利。随着我国法治的发展,人民法院的公正司法在解决纠纷、实现权利义务,进而推动社会健康发展方面起到了越来越重要的作用。但也应当看到,我国在公正司法方面还面临着许多问题,诸如超期羁押、刑讯逼供、逾期裁判、违法裁判、行贿受贿以及上访申诉率居高不下等现象。要保障公正司法,必须结合我国司法的现状进行司法改革。十七大报告高度概括了我国司法改革的走势,即“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。这一概括从更深的层面为未来司法改革取得突破性进展指明了方向。目前,我国司法体制改革的核心在于司法职权的优化配置,这不仅涉及司法权在中央与地方之间的配置,还涉及法院、检察院、公安部门、司法行政部门等不同部门之间的职权配置,以及司法系统内部的权力分配。只有厘清权力体制,才能确保司法系统能够抵制外部干扰,能够使法官独立自主、专心致志地审判。如此,司法才能担负起维系法治的重任。

司法为民就是要坚持司法的人民性原则。司法为民是党全心全意为人民服务根本宗旨和执政为民要求在司法工作中的具体落实和体现。司法为民主要表现在两个方面:一是司法利民,即司法机关要以对人民高度负责的态度严格依法裁判,做到严格、公正、文明司法,实现司法活动的法律效果和社会效果的统一。二是司法便民,即方便当事人参与诉讼,保障当事人充分行使诉讼权利,并将行之有效的便民措施法律化。应当完善落实告知便民服务措施,如诉讼告知、举证须知,巡回法庭办案以方便当事人诉讼,对经济确有困难的当事人实行缓、减、免交诉讼费等,提高民商事案件调解、撤诉率,提高办案效率,化解和减少纠纷,注重司法裁判法律效果和社会效果的统一。在接访工作中,应当做到耐心细致、满腔热情。

总之,公正司法、司法为民是社会主义法治理念的本质要求与体现,是新时期司法工作的最高准则与价值追求。司法机关和司法工作者要以此作为司法工作的目标任务与价值追求,从而做到公正司法,最大限度地做到让人民群众的满意。

(责任编辑:蒋海升)

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1003—4145[2010]06—0070—04

2010-01-15

杨士林,济南大学法学院副教授、法学博士。