对我国社区矫正管理模式的检讨①

武玉红

(上海政法学院,上海 201701)

对我国社区矫正管理模式的检讨①

武玉红

(上海政法学院,上海 201701)

社区矫正试点的成败在很大程度上取决于试点管理模式的设计是否科学、优化.目前的管理模式存在方向性偏差,管理效果不理想,管理模式的科学依据不足.与初期轰轰烈烈相比,试点的管理正进入危险的"瓶颈"期.分析现行管理模式的运行状况,探究利弊和设定的依据十分必要.

社区矫正;管理模式;沪京浙试点

一、引言

推进社区矫正是我国刑罚制度的重大改革,而管理模式①本文所指社区矫正管理模式主要指在一定理念引导下的有关社区矫正管理机构的设置、管理人员的配备以及管理工作的重心问题.的选择对社区矫正的意义举足轻重,它涉及社区矫正的整体运作效率和矫正目的的实现.

我国社区矫正试点从2002年在上海率先起步,到现在已走过第7个年头.现在的社区矫正管理模式是基于最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2003年发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》和2005年发布的《关于扩大社区矫正试点范围的通知》(以下简称《通知》)而设置.《通知》中确立的管理模式是:由"司法行政机关牵头","会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察,组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作.街道、乡镇司法所具体承担社区矫正的日常管理工作"②《关于开展社区矫正试点工作的通知》(司发【2003】12号)第三部分"分工负责,密切配合,共同做好社区矫正试点工作"第4自然段..其管理的原则是"遵循社会管理规律,运用社会工作方法"③《关于扩大社区矫正试点范围的通知》(司发【2005】3号)第一部分"进一步提高对扩大社区矫正试点工作重要意义的认识"第1自然段.,管理的要求是"要以教育矫正质量为核心"④前引⑷,《关于扩大社区矫正试点范围的通知》,第二部分"扩大社区矫正试点工作的主要任务和要求"第3自然段..该定位带来的后果是:行刑机关设在非刑罚机构,行刑管理采用社会工作方法,管理内容突显对罪犯的教育矫正.展望未来,司法部拟按照《通知》设定的这一模式将社区矫正推向全国.⑤参见司法部部长2008年12月19日在全国司法厅(局)长会议上的讲话:六、着力深化司法行政体制和工作机制改革,第6自然段.管理模式的设置存在方向性偏差,继续推广,致使"点"上问题带到更大范围的"面"上,这样的发展趋势令人担忧.鉴于社区矫正管理模式的设定事关重大,有必要认真分析这一管理模式的运行状况,探究利弊和设定的依据.

二、试点模式的运作与特点

在司法部确定的以"司法行政机关牵头"管理的大框架下,京沪浙的管理模式各具特色,京以干警为主,沪以社工为主,浙以司法助理员为主.三地管理模式的结构特征在全国具有导向和示范作用.以对三地的分析为研究起点,有助于发现管理过程中的利弊,为寻求最佳管理模式提供依据.

(一)《通知》颁布前的上海模式

上海在2002年自行进行试点时的管理模式与2003年"两院两部"《通知》下达后全国统一试点时的模式是不同的.2002年上海开始逐步建立市、区、街道三级管理体制,①详见《中共上海市委政法委员会关于开展社区矫治工作实施的意见》[沪委政法(2002)102号].设置的思路是:从工作的延续性和有效性出发,把社区矫治工作的主体力量确定为监狱局,是基于社区矫正与监狱管理同属于刑罚执行工作,监狱在长期的监管中形成了一整套比较成熟的工作规范和流程,掌握了一套比较系统的工作方法,可以为社区矫正部分地借鉴与发展.狱警有着多年的面对罪犯开展改造与反改造斗争以及监管、矫治和教育的经验,有其参与管理,有利降低风险,维护社区安全和有序的矫正秩序.

2003年7月,两院两部《开展试点通知》颁布,根据《通知》的原则精神,上海的试点模式宣告结束.虽然上海最初的模式没有继续下去,但是有必要对其给予一个客观的评价.初期上海模式的进步性表现为:1.组建专门机构和专业化的执法队伍;2.管理工作体现以垂直管理为主;3.司法所没有参与社区矫正的管理.

初期的上海模式在我国刑罚制度发展的历史上具有里程碑意义.初期上海模式的局限性是:初期上海模式在试点中建立的社区矫正管理机构和专业队伍,由于受到现行《刑法》和《刑事诉讼法》的制约,在工作中还不能独立行使执法权.在工作环节上仍需要公安机关的参与,即公安机关仍然要依法履行接收、释放等手续.这样,在试点中存在着手续繁杂、时间拖延、效率不高的问题.这样的问题主要并不在于上海市,而是国家尚未建立在社会转型期刑罚制度改革试点的程序.

(二)《通知》下达后的沪、京、浙模式

"两院两部"《开展试点通知》确立的管理模式是"司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作,会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察,组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作.街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作".《通知》要求按照这一模式首先在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东这6省市进行试点.虽然《通知》中说明了在我国开展社区矫正的意义,但是却没有说明为什么要由街道、乡镇司法所来承担社区矫正工作的依据.《通知》事实上确认了"两个主体"的试点方针,即根据现行法律公安机关是"执法主体",由司法行政部门担当日常"工作主体"②参见郭建安、郑霞泽主编:《社区矫正通论》,法律出版社2004年版,第340页..并希望通过一段时间的试点,逐步过渡到完全由司法行政机关(具体通过司法所)承担对社区矫正的管理.

在《通知》下发后,上海市随即将社区矫正试点工作移交给司法所,按照新模式试点.不久,原先从监狱等机关抽调的人员陆续返回原单位.鉴于司法所力量的不足,2004年1月,上海成立了新航社区服务总站,政府以购买服务的形式来运作的社工队伍,社工以民间人士身份参与社区矫正.在当前上海的社区矫正管理模式下,派出所和司法所对社区矫正的管理主要体现在"宣告"和"台账"的管理.直接面对社区服刑人员的"实际主体"是社工.但是社工的定位是社会工作.社工是以助人自助的理念、以平等的方式对服刑人员提供矫治和服务,其本身没有也不应有执法管理的权限.

笔者认为,社区矫正的管理内容不能主要停留在哪个罪犯回来后没有住处、生活困难或者没有工作等就帮助联系落实.虽然这些工作也能给矫正工作起到一定帮助作用,但这毕竟不是开展社区矫正工作的根本所在,或者说不应作为社区矫正工作的重点,如果一直强调这些,势必影响刑罚的严肃性.

笔者对现在上海模式的评价是:高度重视社会工作者的参与,倡导社会工作的理念在社区矫正中的运用,强调社区矫正的社会化、人性化管理和人文关怀,但是执法环节薄弱.必须明确:社区矫正不等同于社会工作,它首先是一种刑罚执行活动,应在国家权力的主导下运行,虽然社工自治组织的参与应当得到重视和鼓励,并可以成为对社区服刑人员进行监督和帮教的基础性力量,但这种参与不能涉足执法层面.

《通知》下达后,北京开始试点.如同上海一样,北京市司法局也协调市监狱局、劳教局抽调监狱劳教干警到各区县协助开展社区矫正,目前已实现全市18个区县313个司法所每所一警.北京在区县级层面建"社区矫正服务中心",结合本地区的实际开拓创新,目前区县服务中心已达18个.

北京模式的特点是:国家专政机关依赖性较强,社区矫正试点是对原有的由公安机关作为监外执行主体的继承与改革完善.试点起步阶段从监狱局和劳教局抽调的379名警察充实到全市各街乡镇司法所,现在依然是社区矫正的主导力量,提高了社区矫正的刑罚执行效果.北京模式强调严肃性、强制性与力量保障性.北京模式直接导致在管理中强调其刑罚执行性质的一面较多,而强调其社会工作性质的一面相对较少,未能较好体现社区矫正的"矫正"特质.

浙江依托"枫桥经验"①早在20世纪六七十年代,浙江枫桥地区发动群众,利用社会资源开展对违法犯罪人员的教育与监督,被誉为"枫桥经验".发源地的优势,大力推广和运用"枫桥经验"的基本精神推动社区矫正在浙江的开展.2005年12月,浙江省司法厅增设"监狱劳教与社区矫正工作指导处",承担全省社区矫正试点管理的指导工作.浙江先后出台了《浙江省司法行政系统基层基础设施建设"十一五"规划》、《浙江省社会治安综合治理条例》、《浙江省高级人民法院、浙江省司法厅关于加强社区矫正衔接工作的若干意见》、《浙江省检察机关社区矫正法律监督工作办法》、《浙江省司法厅、浙江省公安厅关于加强社区矫正衔接工作的若干规定》、《关于全省监狱系统配合社区矫正试点工作的若干意见》和《关于进一步加强监狱工作与社区矫正衔接的若干意见》等,形成各部门联合督查、工作例会和情况通报的协调方式.

浙江模式的特点是:司法所力量强势,目前主要是司法助理员承担社区矫正管理工作.其背后的依托是,明确的政策依据支撑,密切的部门配合,充足的经费保障.但随着试点的推进,司法所社区矫正工作任务日益加重的问题凸显;一些乡镇、街道内部编制的司法所工作人员,兼职现象普遍,如担任驻村干部、农村工作指导员以及承担招商引资任务等.由于司法所人员属于乡镇(街道)编制等因素,人员调动频繁、流动性大.目前全省司法所工作人员中,具有大专以上文化程度的只有55%,且多数是通过自学、函授等途径取得文凭,具有法律专业背景的人员缺乏.

三、试点模式的利弊分析

目前,赞成由司法所管理社区矫正的理由是:

1.监禁刑和非监禁刑的执行都要遵循统一的刑事法律制度开展,这种目标价值的一致性要求刑罚执行活动要由性质相同或相似的国家职能机关在同一系统下负责执行,司法所作为司法行政机关的派出机构与监狱管理机关同属司法行政系统,能够做到监禁刑与非监禁刑执行活动的顺利衔接,从而有利于整合相关资源和提高工作效率.

2.基层司法所具有贴近社区、面向群众的优势,对预防犯罪、维护社会治安起到了积极作用.便于利用长期积累的丰富的基层工作经验,做好社区矫正工作.

3.由司法所作为社区矫正的主导力量,不仅符合刑罚执行活动的要求,而且进一步拓展和加强了司法所的职能.

笔者认为上述理由在理论和实践层面都是难以成立的:

1.社区矫正是社区的刑罚执行活动,主要工作内容就是对罪犯的监督与考察,而司法所不具有刑罚执行的性质和功能.按照我国相关法律的规定,公、检、法、司四大部门分工十分明确,司法行政权力侵入司法权违背了基本的法理和国家权力设置的原则.

2.如果把具有贴近社区、面向群众的优势作为社区矫正管理模式的条件,那么公安派出所更具有这方面的优势,照此推理,对社区矫正的管理不必从公安机关转到司法行政机关.

3.司法所作为社区矫正的主导力量,不符合刑罚执行的基本要求.因为司法所主要承担的是非执法任务,其性质主要是法律服务工作.虽然社区矫正也有服务的内容,但其本质是刑罚执行.如果司法所作为社区矫正的执行机构,就意味着司法所的工作人员都有了执法权,与其他各项非执法工作存在性质冲突.

经过7年社区矫正试点的实践,我认为现行管理模式的设置是不成功的.就目前来看,公安机关作为执法主体、司法行政机关作为工作主体(在上海还有社工的参与)的管理模式带来地位不明、职责不清、衔接不畅、效率不高等问题,《通知》所期于的作为中坚力量的基层司法所也面临着重重困难.与初期轰轰烈烈相比,试点工作正进入危险的"瓶颈"期.日前,中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于加强和规范监外执行工作的意见》,特别强调和强化了公安机关在社区矫正管理中的职能.该意见在一定程度上反映了在社区矫正试点中,司法所管理不力的问题.那么,司法所管理不力,是否可以考虑仍然由公安机关来管理呢?笔者认为,公安机关在管理运行机制上也存在不合理因素,理由为:1.从目前的情况来看,公安机关行使侦察逮捕权,同时又行使社区刑罚执行权,不符合刑罚权力的合理分工和权力制衡的原则.2.现在,社会各种矛盾丛生,犯罪持续攀升,公安工作任务繁重.而且,在公安机关内部也一直没有设立专门负责缓刑、假释、管制的工作机制,监管人员不固定、工作没有连续性、岗位责任不明确.而社区矫正相对于原来的非监禁刑,不论从工作内容还是工作方法上都提出了新的要求.随着社区矫正的推进,公安机关工作任务繁重和社区矫正数量增多、监管矫正多元之间的矛盾将进一步加剧.3.长期以来,公安机关主要任务是负责打击犯罪,维护社会稳定,偏向于硬性执法.而社区矫正不仅是刑罚执行活动,而且有教育、感化、挽救、说服等内容.较之以前偏重于监督管理的非监禁刑,社区矫正还需提供对服刑人员的服务、帮助.因此,当今发达国家都把警察机关的治安管理和对罪犯的管理区别开来.

四、模式缺陷的原因探究

现行管理模式秉承"遵循社会管理规律,运用社会工作方法"的原则,将"教育矫治质量"视为管理的核心,并将基层司法所置于管理的"主体"地位,弱化了社区矫正刑罚执行的属性,导致社区矫正管理模式的方向性的偏差.

(一)试点设计时缺乏认真的研究和论证

目前,在我国进行社区矫正试点的最高层次的广义意义上的法律依据是2003年"两院两部"《开展试点的通知》和2005年《扩大试点的通知》.《通知》的积极意义是毋庸置疑的,但是在试点前和试点中显然缺乏深入的调研和充分的论证.社区矫正在很大程度上是借鉴了国外的成功经验,这就需要认真地研究、比较、借鉴国外社区矫正模式设定的思路和根据.同时,需要尽可能广泛地征求各方面的意见.我国2000年颁布实施的《中华人民共和国立法法》中明确:"保障人民通过多种途径参与立法活动,"表明了我国的立法应向公开化、民主化方向发展的意向.但是在《通知》颁布之前,我国法学界对于管理模式的主体设置已有明显的意见分歧.而决策者在这一重大改革之前,缺乏决策选择前的深入探讨和论证.

(二)"依法"认识偏颇,"多主体"管理混乱

社区矫正是我国刑罚制度的一项重大改革,涉及在刑事执行领域包括实体、程序、组织方面对现行法律的调整与修正.因此,一个名符其实的"试点"势必会对现行法律的突破,通过试点,为法律的修改和完善积累经验.但我国在社区矫正试点中存在着一个明显的误区,即,试点在"现行法律的框架下进行".因此,明明知道公安机关不适合承担对社区矫正的管理,但因为现行刑法、刑诉法规定了公安机关是执法主体,因此在试点《通知》中,仍然保留公安机关作为"执法主体",同时增加司法所为"工作主体".但是"执法主体"和"工作主体"如何能截然的分开,"执法"活动不是工作,"工作"不包含着执法的内容?"双主体"管理,多头指挥、多头检查、多头交办任务、多头要数据材料的现象,给试点单位带来工作中的杂乱和不便.

有观点认为,"双主体"的困惑关键在于司法所没有执法权,因此,应当通过社区矫正立法或人大授权等形式赋予司法所执法地位及其工作人员刑罚执行的职能.这一观点也代表了试点省市司法行政机关的普遍要求.但问题在于:如果赋予司法所刑事执法机关的地位,那么,司法所的其他的非刑罚执行的多项任务由谁来承担?如果司法所同时承担刑罚执行和非刑罚执行的任务,始终面临着由服务者、教育者向管理者、监督者的频繁转换,势必造成工作任务在性质上的混淆,例如,作为刑事执法人员来进行大量的人民调解工作显然是不适当的,也无法在公众面前树立起统一的法律角色.

(三)缺乏前瞻性

在社区矫正的创设初期,司法所作为最基层的司法行政机关便于发挥地方政府基础性的优势,利用长期积累的丰富的基层工作经验,充分发动社区群众,为社区矫正工作的迅速开展打开局面.但是从长远看,从社区矫正"推进"的角度出发,无论从工作的性质、工作的目的、工作的方法、工作的内容等方面,社区矫正与司法所原有的管理工作都存在着本质的区别,关键在于前者是刑事执法活动,后者则不是.同时,笔者认为,国家也不应由于司法所兼管社区矫正而赋予其刑事执法的性质.目前对社区服刑人员的管理没出大的问题,并不能说明现在的管理模式选择的正确性.我国社区矫正适用的比例还很低,对假释的适用率更低,公安机关的责任并没有排除,又加强了司法所和社会工作者参与管理的力量,没出大的问题是正常的.从发展的角度考虑,一旦社区矫正全面铺开,适应国际行刑发展趋势,社区矫正适用的比例将有较大幅度的增长,这意味着社区服刑人员的危险系数和社区安全的隐患增加,社区矫正的执法性质将会凸显,因此,社区矫正的管理模式必须具有鲜明的执法特色.

(四)矫枉过正

过去,我们对服刑人员的管理中,过分地强调"专政"和"惩罚",欠缺心理矫正和帮困解难等人性化的内容,现在又有矫枉过正之势."社区矫正"并非就是"社区中矫正"更非"心理矫正".现在我国一些经济发达地区的心理矫正越来越受到社区矫正部门的青睐.但是,一项对北京市社区矫正服刑人员的情况调研显示:大多数矫正对象并不存在需要心理咨询和心理治疗的问题.①参见杨征军:《我们需要什么样的社区矫正制度---社区矫正调查》,《北京政法职业学院学报》2006年第3期.即使是矫正对象存在心理问题,心理矫正也并非都能解决,如生活困难、找不到工作等引起的心理问题等.心理矫正只能在社区矫正中起有限作用,不可对心理矫正的成效抱太多的奢望,在社区矫正工作中应当对心理矫正以恰如其分定位.从目前来看,两类人员应当是心理矫正工作的主要对象:一类是长期在监狱服刑的假释、剥权人员,这些人存在回归社会的适应问题,需要作适应社会的心理辅导;二类是生活发生重大变故可能产生和已经产生心理问题的服刑人员,需要作应对变故的心理辅导和心理矫正.心理矫治是一项重要的内容但并不是矫正的全部,且不可夸大其作用.

(五)缺乏专业化考虑

对社区矫正管理模式的设置,缺乏专业化的考虑.无论是公安机关管理还是司法所管理都不能体现社区矫正设置的专业化要求.所谓专业化要求就是该机构专司社区矫正的管理而不负责其他工作.鉴于社区矫正工作的专业性、法律性要求较高,因此,对社区矫正工作者的选拔和配备也应具有较高的要求.

(六)缺乏降低成本意识

我国发展和推进社区矫正的重要目的之一是降低刑罚成本.在整个社区矫正试点的设计和运作中,不仅需要考虑如何扩建机构,扩充人员,还需要考虑如何精简机构,避免机构的交叉、重叠,提高工作效率,减少不必要的人员编制和财政支出.在社区矫正试点之前,我国主要是依靠监狱对罪犯进行惩罚改造,但监狱的成本高.据官方的统计,监狱押犯每年每人平均需花费9300元,②参见2003年9月1日司法部副部长胡泽君关于《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》有关问题的说明.现在上海已达到监狱押犯每年每人平均需花费两万元左右.有观点认为:如果将犯罪性质轻微,社会危害性不大的罪犯放到社区服刑,将大大节约刑罚的成本.但这种用监狱服刑人员与社区服刑人员进行单一比较的方法存在着一定的局限性.对刑罚成本的测评不能仅从社区服刑人员单一的花费来进行评价,而需要将社区矫正总成本与监狱行刑总成本进行统一核算.另外,大量地将犯罪人员放到社区,如果管理不到位以及其他原因造成罪犯的重犯率增高,造成社会不稳定和刑事诉讼,间接增加了刑罚成本.因此,刑罚成本问题需要综合评估.降低刑罚成本的一个较好的办法是将监禁刑与非监禁刑管理统一起来,政府在预算和拨款时有利于核查和控制刑罚的成本.

(七)试点缺乏多样性

社区矫正在试点阶段是否应允许各省市有不同的管理模式?与发达国家社区矫正管理模式由下而上的不同试点和创新过程不同,我国的试点是由上而下采用一个模式的统一试点和推进,无从知晓采用其它模式是否更加有效.目前世界各国的社区矫正模式以及一个国家中各省(州)的社区矫正模式也保留一定的差别.笔者认为应给各省市留有一定自主空间.因为社区矫正不涉及定罪量刑问题,只涉及在执行过程中的管理问题.通过试点甄别,才能发现不同模式的利弊,选择一条最佳的方案.

(八)盲目推进不符合试点要求

试点的目的是为了减少在大范围内推进的失误.试点并不意味着急忙确定一个模式就迅速推开,而是要在试行一段时间后进行认真的总结和评估.要切实"防止和克服急于求成、急功近利的心态和做法","做到求真务实,必须建立健全一整套科学合理的制度、标准和方法,形成科学评价体系"③胡锦涛:《在全党大力弘扬求真务实精神,大兴求真务实之风》,《保持共产党员先进性教育读本》,党建读物出版社2004年版,第274页..截至2009年6月底,社区矫正试点工作已在全国27个省(区、市)的208个地市(州)、1309个县(区、市)、1420个街道(乡镇)展开.在对试点中暴露出的问题没有组织认真系统的研究、解决的情况下,将这一模式推广到大半个中国,将带来纠正的难度和成本的加大,也将影响我国社区矫正这一刑罚制度改革的发展和深入.因此,我们迫切需要对现在的管理模式进行理性的分析,更需要对管理模式的设计进行充分的论证,试点管理的效果需要跟进式的评估.在倡导和谐社会的今天,适时调整应对犯罪控制的社区矫正管理模式,总结社区矫正试点工作的成败得失,使中国社区矫正的管理工作进入良性运行状态应是当务之急.

(责任编辑:蒋海升)

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1003-4145[2010]06-0046-05

2010-04-15

武玉红,上海政法学院教授,主要从事刑事执法和犯罪学研究.

上海市教委科研创新重点项目(08zs73)《对我国社区矫正管理模式的反思与重构》、国家社会科学基金项目(09BFX072)《我国社区矫正管理模式的实践探索与制度创新》阶段性成果.