高校毕业生就业见习的法律规范及权益保障

张 勇

(华东政法大学科学研究院,上海201620)

高校毕业生就业见习的法律规范及权益保障

张 勇

(华东政法大学科学研究院,上海201620)

近年来,政府部门推行的高校毕业生就业见习制度并没有收到预期实效,其根本原因在于就业见习的性质及其法律关系不明确,在制度规范和权益保障方面存在立法缺失。对于高校毕业生来说,参加就业见习具有学习权和就业权的属性,与在校生实习和毕业生岗前见习或试用都有区别。就业见习是一种弹性用工和灵活就业形式,高校毕业生与用人单位之间是一种非标准劳动关系。在立法上,应进一步规范和完善高校毕业生就业见习制度,适时出台全国性立法;适当扩大劳动法的适用范围,对就业见习的非标准劳动关系加以调整和保护,有效保障高校毕业生的劳动就业权益。

高校毕业生;就业见习;非标准劳动关系

近年来,为了解决当前高校毕业生的就业难问题,我国各地政府部门都大力推行高校毕业生就业见习制度,但直至目前,实施效果并不理想,普遍存在政策难落实、成效不明显、制度不规范、权益难保障等问题。针对这些问题,一些人大代表也提出了为大学生实习(包括就业见习)立法的建议。然而,无论是教育学界还是法学界,学者们对此问题关注和研究得不多,对就业见习的法律属性及其价值功能存在着不同认识,加上在立法上存在着缺失,导致就业见习政策制度在实际操作中难以达到预期效果。因此,尽快通过立法途径明确就业见习的性质和法律关系,规范就业见习各方权利义务,保障高校毕业生的正当权益,是使就业见习制度取得促进高校毕业生就业良好成效的关键。

一、就业见习的法律性质界定

2005年,党中央和国务院下发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》的文件,要求各地政府探索建立高校毕业生就业见习制度。人事部等部门又于2006年联合发出《关于建立高校毕业生就业见习制度的通知》,对在全国范围内建立高校毕业生就业见习制度做出部署。根据人力资源和社会保障部等部门联合下发的《关于印发三年百万高校毕业生就业见习计划的通知》,政府计划用3年时间组织100万离校未就业高校毕业生参加就业见习。2010年1月22日,广东省人大常委会通过《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》(以下简称《条例》),并于2010年3月1日开始实施。这是全国首次针对高校学生实习和毕业生见习进行的地方性立法。可见,各级政府对推行高校毕业生就业见习是相当重视的,组织规模、财力投入很大,预期值也比较高,将其作为破解高校毕业生就业难题的良策。因此,在我国就业见习制度的建立和运作中,政府都实际发挥着主导作用。实践中,不少地方政府部门也似乎在扮演“拉郎配”的角色,存在动用行政权力干预企事业单位自主用工权的现象。如大连市开发区劳动保障部门规定每个见习基地要保证的30%的留用率[1]。造成高校毕业生就业实习现实困境的因素是多方面的,而就业见习的性质模糊、法律关系不明确、规范和保障立法缺失是其根本原因。

(一)就业见习的权利属性

《通知》规定,所谓高校毕业生就业见习,就是政府劳动保障部门与企业单位合作,确定一批见习基地,提供见习岗位,组织已进行失业登记并有见习要求的高校毕业生参加见习,由各级劳动保障部门与有关部门协调,落实见习期间高校毕业生的基本生活补助,适当给予见习补贴。对政府来说,就业见习就是组织未就业的高校毕业生进入企业进行见习所提供的一项国家帮助措施;而对高校毕业生来说,就业见习是其所拥有的权利,它具有学习权和就业权的权利属性。首先,就业见习是一种学习权,即就业见习是学习权的重要内容。一般来说,学习权包括学习自由权和学习社会权,后者又包含入学请求权、学习保障请求权和社会救助请求权。因此,就业见习权也包括两层含义:一是就业见习自由权,即高校毕业生有自愿选择就业见习单位、见习内容和方式的意志自由;二是就业见习社会权,即高校毕业生有公平、均等地获得就业见习机会的权利,有获得国家和社会就业见习机会和条件保障的权利,有获得国家和社会提供的救济和帮助的权利。其次,就业见习是一种就业权。就业见习是高校毕业生迈向社会就业岗位的“第一步”,是完成从毕业到就业的中间过渡阶段。如果把就业权的含义进行延伸,就业见习权就可以作为其就业权的内容。一般来说,就业权包括自由就业权和职业保障权,对高校毕业生来说,就业见习权也应当包括这两方面,即根据求职就业的需要自由选择就业见习单位、内容和方式的权利,获得政府、企业和社会就业见习权益保障的权利。

(二)就业见习与在校生实习、毕业生见习或试用

基于就业见习的权利属性,高校毕业生就业见习与在校生实习、毕业生岗前见习或试用既有联系,又有区别。

第一,就业见习与在校大学生实习的性质不同。在校大学生实习有两种表现形式:一是教学实习。即根据学校教学安排,高校大学生在校学习期间到企事业单位进行学习实践活动,无偿参加一定的岗位工作。从法律关系上看,处于教学环节实习的在校大学生与所属高校之间、实习单位之间都存在着一种“教育管理关系”;而接收大学生实习的企事单位与其所属高校之间则是一种在教育管理活动中的委托代理关系。二是带薪实习。与教学实习不同的是,如果在校大学生在实习单位进行学习实践的同时,也通过岗位工作获得一定的劳动报酬,这种实习即具有“带薪”性质。虽然这种“带薪实习”是有偿的,但其大学生的学习性质和高校的教学目的还是存在的。对于现实中普遍存在着的在校大学生“兼职打工”现象,如果在其打工赚钱同时,仍然带有实习本来所应具有的学习目的,也不失为一种带薪实习。比较而言,就业见习与以上两种实习形式都不同,参加见习的毕业生已不再具有在校学习大学生的身份,实际上已经脱离了与原来所在高校所形成的教育管理关系。接收毕业生就业见习的用人单位是由于政府部门的规定和安排而为之,由学校应为实习生所承担的法律义务和责任已不复存在,保障在校大学生实习生权益的相关教育法律法规也很难同样用于就业实习的毕业生。

第二,就业见习与岗前见习或试用的性质也是不同的。所谓岗前见习,是目前我国企业单位普遍实施的对与其签订劳动合同的高校毕业生进行岗前适应及考核的一种培训活动,也适用于政府机关及事业单位招收应届毕业生的情况。就业见习与用人单位对聘用高校毕业生进行就业岗前培训的见习或试用是不同的。前者不以大学生与用人单位建立劳动关系为前提,而后者是建立在毕业大学生与用人单位建立劳动合同关系的基础上所进行的特定岗前技能训练,目的在于增强以后从事这些专业工作的熟练度。在岗前见习或试用的情况下,高校毕业生已经与用人单位建立了聘用(劳动)关系,双方的权利义务内容明确、具体,且所适用的法律也很清楚。而在就业见习中,高校毕业生与用人单位尚未形成固定的劳动就业关系,他们实际上是待业者或者说失业者,其法律地位不甚明确。由此,高校毕业生无论与两者中的谁发生纠纷都很难适用劳动法来调整。

可见,高校毕业生就业见习的性质和对象是特定的,与在校生实习、毕业生岗前见习或试用都有着明显区别,前者介于后两者之间,是大学生从毕业到就业的过渡阶段,与之相应,它们所形成的法律关系也有着根本不同,相互存在着交叉和冲突;由此所适用的法律也存在差别,在校生实习、毕业生见习或试用所适用的劳动法、教育法就很难对就业见习进行规范和调整。

二、就业见习的非标准劳动关系

高校毕业生就业见习所形成的法律关系既不是在校大学生教学实习中的教育管理关系,也不是毕业大学生就业岗前见习或试用所形成的标准的劳动关系,而是一种非标准的劳动关系。

所谓“非标准劳动关系”,也可以称为“非典型劳动关系”“弹性劳动关系”“灵活劳动关系”等,是指在劳动时间、劳动报酬、工作场所、保险福利等方面都不同于传统固定用工形式和就业形式的特殊类型的劳动关系。“弹性用工和灵活就业都是非标准劳动关系的表现形式,对企业来说是弹性用工,对劳动者来说是灵活就业,对劳资双方来说则是非标准劳动关系”[2]。由于传统的固定就业模式刚性大,不利于缓解就业压力,多种弹性用工和灵活就业方式就应运而生,包括非全日制就业、兼职就业、独立就业、短期就业、承包就业派遣、自营就业等。与标准劳动关系相比,非标准劳动关系具有劳动关系复杂化、劳动场所灵活化、劳动关系从属性减弱、劳动关系重合性增强、劳动合同期限短期化、劳动待遇多样化等特征[3]。

高校毕业生就业见习究竟属于何种法律关系,我国现有法律并未明确规定。本文认为,就业见习既是国家政府促进未就业高校毕业生就业的帮助措施,更是高校毕业生拥有的一种劳动就业权,其与参加就业见习的用人单位之间所形成的社会关系应属于劳动关系范畴。并且,从有关就业见习的政策文件规定和实际施行情况来看,就业见习期间高校毕业生与用人单位之间并不是标准劳动关系,而是符合非标准劳动关系的基本特征。具体来说:第一,参加就业见习的高校毕业生同时接受政府部门的安排和用人企业的见习工作管理,所形成的关系不是单一的,它具有非标准劳动关系的“劳动关系复杂化”特征。第二,就业见习所形成的劳动关系具有“从属性减弱”的特征。从属性是劳动关系的特有属性,是认定劳动关系的首要标准,包括人格从属性、经济从属性、组织从属性。就业见习的高校毕业生与用人单位并没有劳动合同,不具有“标准的劳动关系”中的人身依附性,用人单位的各种规章制度和劳动纪律对高校毕业生的约束力限制也会降低,用人单位无法或者很难对其进行管理和监督。第三,就业见习期限短期化。就业见习一般为期半年至一年,这就使其所形成的劳动关系持续性、稳定性降低,灵活性增强。第四,就业实习待遇低,且标准不统一。在就业见习期间,用人单位和政府财政部门为高校毕业生提供的基本生活补助只是补偿性的,不是基于标准劳动关系的工资,而且补助标准高低不一;用人单位仅为见习生办理人身意外伤害保险,而在标准劳动关系中缴纳社会保障各种基金的计费年限、缴费办法和待遇标准等也基本不适用。

三、就业见习的法律规范与保障

要使高校毕业生就业见习充分发挥其制度功能,仅靠国家政府部门制定政策文件是不够的,必须通过立法途径克服就业见习制度存在的问题。一方面,须进一步规范和完善高校毕业生就业见习制度,在地方性立法经验基础上,适时制定出台全国性的行政法规,明确就业见习各方主体的权利义务内容;另一方面,适当扩大劳动法的适用范围,对就业见习的非标准劳动关系加以调整和保护,从而有效保障高校毕业生的劳动就业权益。

(一)就业见习制度的法律规范

作为就业见习的首个地方立法,广东省《条例》详细规定了政府和企业的相关义务和责任,其成熟的制度经验可为将来全国性就业见习立法所借鉴。在政府职责方面,主要包括:建设信息平台,及时公布用人单位提供的见习岗位与高校毕业生的就业信息,引导用人单位和毕业生各取所需,实现专业、岗位优化配置;在财政预算中安排资金,用于就业见习的指导、培训和补贴;通过补贴、提供资金和项目支持、税费优惠等措施鼓励企业参与就业见习工作;承担见习人员的医疗保险。规定见习人员可在见习基地所在地参加城镇居民基本医疗保险,并享受相应待遇。在用人单位义务方面,《条例》对用人单位培养人才的社会责任作出规定:强调保障学生见习是全社会的共同责任,明确要求国家机关、国有和国有控股企业、财政拨款的事业单位和社会团体按照在职职工的一定比例接收学生见习,明确其他企业事业单位、社会团体及社会组织为就业见习提供帮助和便利的义务和责任。《条例》明确了用人单位在见习管理工作中的职责,着重从合理安排指导人员,提供合适的见习岗位、必要的见习条件等方面作出规定。在《条例》的基础上,根据我国就业见习制度的实践发展情况,在经验条件成熟的情况下,可考虑研究制定高校毕业生就业见习法律制度,在全国范围内统一规范就业见习活动。

应当指出,与大学生就业一样,高校毕业生就业见习是一项系统、复杂的工程,需要以政府为主导、在多方主体共同参与和协调下形成规范化的制度,以促进就业见习取得实效,否则只能是“杯水车薪”。例如,许多高校对在校大学生是否真正去实习处于放任的状态,没有实际承担其在大学生实习方面的教育管理职责。因此,高校毕业生就业见习立法必须将其和在校大学生实习紧密结合,形成系统性的大学生实习法律制度,让高校大学生从在校实习、毕业实习到就业见习的整个过程中都能够得到实际锻炼,提高就业能力。同时,实习工作的重点应当前移,高校应当承担更多的大学生实习的教育管理责任,避免将就业见习这样的政府“救济”措施变成大学生就业最后的“救命稻草”。同时,应特别注重平衡和协调就业见习关系中各方主体利益,让参加就业实习的高校毕业生、实习基地合作企业和高校实现“互惠双赢”[4]。

(二)就业见习权益的法律保障

从实际效果来看,目前我国就业见习制度对促进大学生就业所起到的作用并不突出。一方面,由于缺乏相应的激励措施,尽管有政府部门行政权的干预,许多企事业单位还是不愿意参与到就业见习工作之中。即便是建立了就业见习基地的企业,在见习期满之后,与高校毕业生签订劳动合同的比例也不高,大部分毕业生仍然会再一次面对就业的压力,从“毕业即失业”换成了“一年后失业”。另一方面,高校毕业生参加就业实习的意愿并不积极。各地普遍出现了一些就业见习基地无人或见习学生流失的状况[5]。在就业实习的权益保障方面,高校毕业生只能获得基本生活补助,也不享受劳动者的应有权益。现行法律、行政法规对就业见习毕业生能否适用工伤保险未作规定,受地方立法权限制约,广东省《条例》也没有将高校毕业生在就业见习期间的人身伤害问题纳入工伤保险体系,只能规定意外伤害保险,保护的力度相对较小。还有不少用人单位把高校毕业生当作廉价劳动力来使用,大量减少正式雇佣员工而更多地使用就业见习的毕业生,更促进了“毕业即失业”“就业再失业”恶性循环的形成。因此,目前我国已经实行多年的就业见习制度只是在一定程度上延缓了高校毕业生就业的压力,对毕业未就业的大学生仅仅起到帮助和救济的作用,无法从根本上解决其就业难问题[6]。

在法律层面,目前,我国劳动法律法规都是针对标准劳动关系的,主要覆盖的是传统行业的劳动者,对于就业见习在内的非标准劳动关系的调整和保护没有给予应有重视。尽管我国《劳动合同法》也对劳务派遣、非全日制用工部分等非标准劳动关系作出了相应的规定,但还有很多非标准劳动关系处于法律保护缺失状态。加强对非标准劳动关系的调整和保护,其根本途径在于适当扩大劳动法的适用范围,将非标准劳动关系纳入其中,明确规定非标准劳动关系中劳动者的基本权利,并针对具体非标准劳动关系的特点设立弹性劳动标准。因此,对于就业见习立法来说,须从以下几个方面保障高校毕业生的劳动就业权益:第一,规定实习基地和学生之间应当签订就业见习协议,通过协商方式明确双方的权利义务,稳定和固化这种非标准的劳动关系。第二,以劳动基准作为就业见习的基本法律规范,明确规定高校毕业生的休息权、安全生产环境与条件等权利。第三,规定意外伤害和工伤保险。用人单位应当为就业见习的高校毕业生购买人身伤害意外保险;在完善相关立法的基础上,将高校毕业生作为工伤保险的对象。第四,规定就业见习的劳动报酬、补助或补贴的支付标准。用人单位应当每月向高校毕业生提供不低于当地最低工资标准的生活补助或补贴,且不包括其个人缴纳的社会保险费用。第五,限制顶岗就业见习的人数。规定用人单位使用高校毕业生顶岗的人数不得超过本单位在职职工总人数的一定比例,以避免不良企业借以降低劳动力成本,侵害高校毕业生的合法权益。

[1]辽宁“就业见习计划”遭尴尬 学生为何不领情[N].人民日报,2009-11-27(5).

[2]董保华.论非标准劳动关系[J].学术研究,2008(7).

[3]王明生,郭慧敏.非标准劳动关系研究[J].学术研究,2008(7).

[4]侯慧君.财经类高校学生就业实习基地建设的实践与思考[J].国家教育行政学院学报,2007(5).

[5]邱飞.大学生就业实习困境及其对策[J].现代教育管理,2009(6).

[6]贺玲,陈岚君,高瞻.高校毕业生就业见习制度的实证调查与法律分析[J].高等教育研究,2010(6).

G40-011.8

A

1000-2359(2010)06-0252-04

张勇(1973-),男,河南许昌人,华东政法大学科学研究院副研究员,法学博士,博士后,主要从事教育法学、刑事法学研究。

全国教育科学“十一五”规划课题(DFA 070088)

2010-08-25

[责任编辑 孙景峰]