助学贷款“河南模式”运行机制理论解析

宋 振

(天津大学 管理学院,天津 300072)

助学贷款“河南模式”运行机制理论解析

宋 振

(天津大学 管理学院,天津 300072)

国家助学贷款作为资助高校家庭经济困难学生的主渠道,自1999年启动以来,一直是各级政府和教育、财政等有关部门强力推进的政策措施,但是由于种种原因,我国国家助学贷款发展总体上处于不断探索、完善过程中。通过对助学贷款“河南模式”运行机制在经济学和制度学方面进行的理论分析发现,国家助学贷款属于准公共产品,必须由政府和学生共同承担运行成本,从而得出国家助学贷款是政策性商业贷款的结论。正是在此结论下,对国家助学贷款“河南模式”管理、期限、还款方式等方面进行了制度设计,并分析了国家助学贷款“河南模式”运行机制设计的优势。

国家助学贷款;经济分析;制度设计

近年来,关于大学生助学贷款的纠纷越来越多,多个省市区国家助学贷款工作处境尴尬,中央部门直属高校国家助学贷款覆盖率平均仅为13%,全国地方高校国家助学贷款覆盖率平均为10.8%。而自2004年末以来,河南省采取了与新政有所区别的国家助学贷款“河南模式”。至2008年12月底,河南省共审批贷款学生47万人次,占全国审批人数的13%;实际发放贷款22亿元,约占全国贷款发放量的13%。其中,仅2008年,河南高校的贷款覆盖率平均达到了近18%,河南实际审批贷款学生11.3万人,占全国审批学生数的16.8%[1]。

国家助学贷款“河南模式”,是指以“强化高校管理、激励约束并重、各方共担风险”为主要特点的河南省国家助学贷款新模式,该模式是对2004年国家出台的国家助学贷款新机制的补充和完善,落实了管理责任,建立了激励约束机制,调动了有关各方参与管理的积极性和主动性。

一、我国国家助学贷款运行机制问题分析

我国的国家助学贷款制度自诞生以来,就是附属于“政府指令”的公共产品,有浓厚的“公益”色彩。但这个具有公益色彩的公共产品却不像其他公共设施一样由政府直接提供,而是以“行政命令”的方式“压”给商业银行的。这是我国计划经济时代明显的“权力治理”特征,而非“制度治理”格局,因此存在着先天性的弊端和漏洞[2],其运行机制主要困境及矛盾主要表现在:首先,政府把贷款风险完全转嫁给了银行;其次,银行只是为了服从行政命令而被动地发放贷款,积极性不高;更为重要的是,助学贷款缺乏明确的权责关系界定,有“空子”可钻,导致一些大学生有钱不还,使还贷违约率居高不下,增加了银行呆坏账,减少了银行放贷积极性。这样,助学贷款就陷入了一个“多输”困境:银行收不回贷款,大学生面临不诚信、缺乏感恩之心而受到道德性谴责,而高校也不得不采取“扣押”这样一种比较激进的手段。

我国大部分省市自治区国家助学贷款之所以面临这样的问题,一个很大的原因就是因为我国处于转轨经济国家剧烈的制度变迁中,一方面缺乏对助学贷款性质的科学界定和执行,另一方面是缺乏对国家助学贷款制度设计研究。

二、国家助学贷款“河南模式”的经济学分析

萨缪尔森把产品分为公共产品、私人产品和准公共产品。公共产品会产生巨大的外部经济效益。私人产品则是指这种产品或劳务的利益只为购买它的消费者单独享有,而不产生外部经济效益。准公共产品是指介于两者之间即具有部分的排他性和竞争性,同时具有外部性的产品,高等教育就属于准公共产品。

助学贷款作为高等教育的产物,一方面是贫困在读大学生由于缺乏用以支付读书期间有关费用的流动资金,面临流动性约束,而银行向学生提供贷款正是向他们提供了这种流动性,这样就产生了助学贷款的需求。另一方面从银行的角度看,只要确定合理的价格利率,向社会提供助学贷款这种服务产品,学生以未来的现金收入来偿还本金并支付利息,银行就能获得利润,这样就产生了助学贷款的供给。也就是说,通过助学贷款这种服务产品的交易,作为需求方的学生能够最大化其效用,作为供给方的银行能够最大化其利润,符合经济学的“帕累托效率”。王世彤等以经济学上的供求关系为基础进行模型构建来分析高等教育的准公共产品特性[3]。国家助学贷款作为促进高等教育的一个产品,也符合准公共产品特征,即国家助学贷款不仅仅是私人产品,同时还具有政府提供的社会效益。正是国家助学贷款的这个特征,导致国家助学贷款的市场供应和需求发生了变化,即消费者可以以较低的价格享受较高的效用。准公共产品与私人产品产生的价格差异需要由准公共产品的提供者通过公共手段如税收等来补贴,这些属于准公共产品的公共支出。由此发现,国家助学贷款作为准公共产品,其成本应由政府和学生共同承担,承担比例大小应由双方收益大小来决定。

这一模型是在市场经济条件下纯市场行为的一种理想模型,但国家助学贷款又是一种国家政策性金融业务,又包括政府通过制度供给、转移支付以及非货币性激励与约束等干预因素来影响贷款的供给,这会使得实际情况更加复杂。

由以上分析可知,国家助学贷款既不是单纯的政策性贷款,也不是一般的商业贷款,而应该界定为政策性商业贷款。界定为政策性商业贷款说明国家助学贷款首要功能是助学,这也是国家公共经济政策必须要考虑的,通过助学,既可以保持社会的稳定,又可以提高我国整体教育水平和大学生的素质,推动我国社会经济的和谐发展;同时,又必须将其界定为商业贷款,一方面这符合全球教育发展趋势及高等教育成本分担的理念,另一方面又可以缓解一定时期内我国经济发展水平较低、财政支出困难的现状。

三、国家助学贷款“河南模式”制度设计分析

根据前面分析,国家助学贷款既是一种消费信贷,又是一种公共政策,国家助学贷款的开展与实施已经不是一个单纯的技术问题,而是各相关利益主体为追求自身利益最大化而展开的社会博弈的结果,是一种行为均衡。国家助学贷款“河南模式”的顺利开展与实施必须依赖一定的制度条件。

首先是国家助学贷款“河南模式”管理模式。一般来说,国家助学贷款模式主要有三种,即:政府管理模式、商业银行管理模式、高校管理模式[4]。从不同模式的实践看,每种模式各有利弊,政府管理模式体现了国家助学贷款公共属性,符合公众期望,但是增加了政府管理成本,降低了管理效率;而商业银行管理模式在贷款运作和管理方面更专业,通过提供贷款,减轻政府财政负担,也符合世界各国大学教育成本分担趋势和原则;高校管理模式具有对贷款对象更强的管理和服务能力,具有投入成本最低、管理成效最明显的优点,但是也具有增加了高校负担,导致各主体利益相关方难以协调。因此,在设计方面,应该从管理成本、贷款分配、贷款回收效率、接受者选择等角度来综合考虑,确定到底应该由哪些主体在其中承担何种责任。

其次是国家助学贷款“河南模式”设计期限和条件。国家助学贷款是在高等教育成本补偿、机会均等和教育公平等理论的引导下开展的实践行动,其顺利实施和成效在相当程度上依赖于贷款的期限和条件。寻找一个适当的期限,是设计国家助学贷款的难点之一。因为期限过短,会加重学生的债务负担,吓阻借款人,尤其是来自低收入家庭的学生,而期限过长,又会增加助学贷款管理成本及违约成本,从而增加风险,导致制度难以持续。设计条件主要是针对申请贷款学生的合理性,主要考虑助学贷款对象的选择到底是着重于家庭经济环境还是着重于学习能力。过分注重家庭经济环境,会降低学生对学习的重视,过分注重学习能力,又减弱了助学贷款的根本特性。因此,在设计国家助学贷款时,最重要的是把握最小化管理的复杂性与最大化满足学生资助需求之间的平衡关系[5]。

再次是国家助学贷款的还贷机制。国家助学贷款面对的对象是优质的潜在客户,他们都是未来社会发展的精英,因此国家助学贷款的违约率应该是最低的。之所以出现目前的困境,一是因为学生选择是否还贷是一个博弈的过程。根据“纳什均衡”博弈,在没有约束的条件下,获得国家助学贷款学生选择是否还贷取决于学生在作出这种选择时对从中所获得的信用收益与还贷本利的判断,如果学生违贷所获得的本利大于所获得的信用收益,则学生就会选择违贷,反之,则会选择按时还贷。也就是说,如果借贷者违约成本很高的话,则国家助学贷款的违约率就会大大下降。在政府和商业银行模式下,学生违约的结果是政府和银行要收取本利就要付出一定的成本为代价,而这种成本对于政府和银行要大于催收时的收益,因此,学生选择违约。二是因为社会信用环境整体缺失。长期以来,社会信用缺失是制约我国经济社会进一步发展的一个非常重要的问题,而这个问题在大学生团体身上因为助学贷款而得到了短时间的释放和体现。从前边分析可知,信用对于学生选择是否违约的博弈有着决策性的影响和作用,只有在整个社会信用状况得到改善的状态下,学生个人信用水平才能获得提高,国家助学贷款才能稳健发展。

最后是国家助学贷款“河南模式”的利益相关方职责分担机制。从前边分析可以知道,国家助学贷款如果作为私人产品的话,国家助学贷款具有先天缺陷,因为,国家助学贷款实质上是一种信用贷款,是金融机构建立在对学生未来收入预期看好的基础上而进行的一项金融投资。但是,这种预期具有非常大的不确定性,一方面学生是“贫困消费者”,在较长的时间内没有办法作为优质客户发挥作用,另一方面,由于学生就业困难和就业后收入水平较低,在较短的时间内还贷能力有限。因此,国家助学贷款纯粹依赖于政府管理模式和商业银行管理模式都是不可能的,依赖于高校管理模式也存在着诸多问题。实践证明,只有在相关利益方职、权、利都得到充分尊重的基础上,即政府提供一定的风险担保,金融机构提供正常的金融产品和服务,而高校提供较强的管理,才有可能使国家助学贷款的效应得到充分发挥和体现,这一准公共产品的属性才能得到足够的体现。

四、国家助学贷款“河南模式”的制度设计优势

根据前面的“河南模式”制度设计分析,要提高国家助学贷款制度供给的效率和合理性,就必须通过制度设计以取得效率。国家助学贷款“河南模式”具体的制度设计的优势主要体现在以下几个方面。

(1)成本外部化。助学贷款成本主要有几种方式来承担:一是由政府自己来承担,政府来承担主要是通过财政政策或者金融政策予以解决。即把相关制度的成本通过制度来规范,使成本分摊多元化即由全社会成员来负担,因为政府的收入来自纳税人,成本社会化可以减少制度相关微观主体的负担。二是成本外部转移。即由相关利益主体以外的人或者利益群体来承担,这种方式要求政府一次性予以划转。这种解决方式要求政府有比较大的承受能力。显然,目前我国政府的财力还比较弱,很难对高等教育改革一次性支付全部的成本。三是高等教育成本分担。即中央和地方财政负担一部分,学生负担一部分,当然,需要指出的是,作为利益攸关方,商业银行和高校也必须承担一部分责任。

(2)制度设计科学化。国家助学贷款制度涉及方方面面的利益,为降低成本,减少不确定性,创建和谐社会,必须在充分认识其理论依据基础上来设计国家助学贷款制度,如国家助学贷款“河南模式”中河南省与政策性银行合作的尝试就是新制度一种很好的设计尝试。

(3)协调好利益攸关方主体关系。这种协调首先要充分认识利益攸关方各主体在国家助学贷款中的地位及作用,其次要认识到其所面临的主要风险及损失,通过合理制度安排,使各方能够实现利益最大化,损失最小化,以保证国家助学贷款制度顺利实施和执行。

[1]姜乃强,宋振.突破国家助学贷款实施的“瓶颈”[N].中国教育报,2006-11-29(4).

[2]黄儒靖.中国助学贷款的制度设计与选择[J].经济问题探索.2003(10).

[3]王世彤,窦艳芬,温海霞.高等教育成本分担的理论分析[J].河北科技大学学报(社会科学版),2005(3).

[4]丁建福.学生贷款供给的政府与市场机制分析[J].教育科学.2008(2).

[5]宋振.国家助学贷款“河南模式”的探索与思考[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2009(3).

G526.78

A

1000-2359(2010)06-0260-03

宋振(1965-),男,河南沈丘人,天津大学管理学院博士生,高级会计师,主要研究方向为教育经济学。

教育部人文社会科学研究项目(08JA 880063)

2010-09-13

[责任编辑 许 昌]