农村留守儿童监护现状与保护机制的建构

邓媛女

(湖南大学法学院,湖南长沙410082)

农村留守儿童监护现状与保护机制的建构

邓媛女

(湖南大学法学院,湖南长沙410082)

立足于我国社会转型期产生的一个特殊弱势群体——农村留守儿童,从留守儿童的监护现状与特点入手,分析在父母监护缺位下,留守儿童的生命健康权、受教育权、发展权受损的具体状况;提出通过改变城乡经济结构、发展农村经济,把家庭教育和学校教育相结合,并不断完善我国保护儿童的相关法律等路径解决留守儿童保护问题。

留守儿童;监护现状;权利;保护机制

随着改革开放的不断深入,城乡收入差距逐步拉大,农民进城务工成为必然选择。基于此,农村也随之产生了一个弱势群体——农村留守儿童。农村留守儿童是指由于父母一方或双方进城务工而被迫留在农村,并且需要父母另一方或其他亲属、被委托人照顾的尚处于18周岁及其以下年龄的儿童。

对于留守儿童的规模问题,不同学者的计算方法不同,因而留守儿童的规模不同。根据全国妇联2008年2月发布的《全国留守儿童状况研究报告》显示,全国农村留守儿童约有5800万人,在一些劳动力输出大省,农村留守儿童占当地儿童总数的18%-20%[1]。随着农村剩余劳动力流向城市,留守儿童规模必将不断扩大。令人欣慰的是,从1994年“留守儿童”问题首次被关注以来,对留守儿童问题的研究和报道不断增多,可见,留守儿童的相关问题已为社会所关注和重视,但如何保护留守儿童,需要给予更多关注与积极探讨。

一 留守儿童监护现状及其特点

留守儿童监护类型包括单亲监护、隔代监护、上代监护和同辈监护四种,其中以单亲监护为主,这在研究的所有监护人中占到了79.2%,其次是隔代监护,这种类型的留守家庭也较多,所占比例为16. 9%[2]。因为单亲监护和隔代监护占所有监护类型的绝大部分,这里仅介绍这两种监护类型。

(一)单亲监护及其特点

单亲监护是指父母一方外出务工而由另一方在家行使监护职责的一种监护方式。绝大部分单亲监护是母亲在家行使监护权(父亲留在家行使监护权的很少),所以这里仅讨论母亲单独作为监护人的情况。这种监护类型占所有监护类型的79.2%,这种现象的普遍存在显然与我国“男耕女织”、“男主外女主外”的社会传统爱有关。

单亲监护人一般能照顾好孩子的衣食起居,但是对于孩子其他方面的监护则不够到位,具体表现在以下几个方面:首先,由于父亲不在家,所有的劳动负担都要由母亲独自承担或通过邻里帮工勉强完成,母亲作为监护人一般没有足够的时间与精力去照管孩子。其次,母亲监护人的教育水平集中在小学及文盲程度,而在所调查的149名留守儿童监护人中,文盲或小学文化程度的监护人占到了63. 7%,初中或初中以上文化程度者只占36.7%[3],他们一般比孩子的教育水平还低,更别说帮助孩子完成家庭作业。最后,母亲监护人常以体罚孩子代替说理教育,与孩子进行心灵沟通与交流十分有限,这对孩子的身心健康与发展是极大的制约。

(二)隔代监护及其特点

隔代监护又叫祖辈监护,是指父母外出后,由祖辈(祖父母、外祖父母)来抚养教育孩子的监护类型。

一般而言,祖父母、外祖父母往往对孙辈宠爱有加,有求必应,应是照顾孙辈的最佳人选。但是,首先由于祖辈观念陈旧,无法按现代卫生标准照顾留守儿童,导致留守儿童养成不良的卫生习惯,对孩子的身体成长十分不利。其次,祖辈们与留守儿童代沟较大,无法与留守儿童进行良好的沟通,在孩子学习需要辅导的时候,祖辈们也因为文化水平太低没能力胜任,造成孩子的学习常常落后于其他非留守儿童,留守儿童的受教育权得不到有效保护。最后,祖辈们溺爱孙辈(留守儿童),对孩子行为管教极少,当孩子犯错误时也常常袒护,造成孩子养成不辨是非的习惯,对孩子的心理成长十分不利。

二 父母监护缺位下留守儿童受损的权利

根据我国《民法通则》第十六条、第十八条①和《未成年人保护法》第十条②规定:未成年人的父母是未成年人的法定监护人,应当履行保护被监护人的人身、财产及其他合法权益的职责。但事实上,我国留守儿童的权利受损现象十分严重,主要表现在以下几个方面:

(一)生命健康权受损

我国宪法第二章规定了公民基本权利和义务,其中包括人身权利。生命健康权作为人们生存和发展的基本权利,是人格权的重要组成部分,居于首要地位。我国《未成年人保护法》规定了国家保障未成年人的人身、财产和其他合法权益不受侵犯。

由于父母监护缺位,留守儿童的生命健康权缺乏保障。据中央电视台报道,有调查表明,农村儿童意外死亡率大于城市儿童,特别是随着留守儿童不断增多,安全监管难度不断加大。又据湖南电视台都市频道《法制周报》报道,湖南手足口病疫情上升,重症患者多为县乡以下的农村留守儿童,主要原因是交通不方便,母亲监护人或祖辈监护人没有足够的重视,让留守儿童错过诊治的最佳机会,而造成留守儿童死亡③。《南方周末》2010年4月7日报道,今年三起亡人火灾事故,都发生在“三小”场所和出租屋,8名死者均为留守儿童④。由于监护人的忽视以及留守儿童自律性较差、对一些较危险的事情缺乏理性的判断和行动控制,很容易形成一些安全隐患。同时留守儿童又缺乏自我保护意识及能力,非正常死亡的例子举不胜举。留守儿童的生命健康权缺乏保障。

(二)受教育权受损

我国宪法第四十六条对公民的受教育权作了明确的规定。义务教育法第九条和第十八条分别规定了公民有受教育的权利和义务;国家实行九年义务教育制度,各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。受教育权作为留守儿童的一项基本权利,应当加以保护。

由于留守儿童的父母进城务工,对留守儿童监管不力,留守儿童的家庭教育、学校教育、社会教育都没有真正落实。首先,父母长期外出,留守儿童难以与父母及时沟通感情,使得留守儿童对父母并不依赖和信任,甚至感情冷漠,这样对其人格的塑造和沟通能力的培养均不利。其次,由于父母监护缺位,学校教育作用难以发挥,留守儿童学习能力较差,成绩自然就不理想。四川省仁寿县教育部门曾对全县2000名打工子女的学习成绩进行了抽样调查,结果发现,48%的留守儿童学习成绩较差(每学期均有不及格科目),40%的学生成绩中等偏下⑤。最后,由于父母监护缺位,留守儿童缺乏父母的引导和帮助,其人生观、价值观容易发生偏离,容易走上犯罪的道路,其受教育权受到极大的损害。

(三)发展权受损

缺乏家庭教育的正确引导,学校教育的作用难以发挥,留守儿童难养成良好的学习习惯,学习能力难提高。学校对“双差生”、“问题学生”往往进行开除或劝退,即使让其继续留在学校,也对其采取放任态度。留守儿童无法接受良好的学校教育,文化素质得不到提高,将来走上社会,也将影响其发展。

留守儿童家庭监管不力,与人沟通、交往能力极差,存在着普遍的心理和性格方面的障碍,且由于缺乏父母的正确引导,其人生观、价值观容易发生偏离,更加容易走上犯罪的道路。据统计,2007-2008年一年多时间里,淮北市法院共受理未成年人犯罪案件110件,其中留守儿童案件73件,占66.4%⑥。可见,留守儿童由于父母监护缺位,监管不力,其发展权的享受受到严重的制约。

三 留守儿童保护机制的建立

农村留守儿童是由于父母进城务工,无法真正履行法定监护职责而产生的一个特殊弱势群体。其产生与我国城乡二元经济结构、农民工权利缺乏保障,家庭教育与学校教育分离,相关法律法规不健全有关。因此,笔者认为,必须从问题产生的原因入手解决好留守儿童问题。

(一)根本是改变城乡二元经济结构,发展农村经济

城乡二元经济结构的存在,农村经济落后是留守儿童问题产生的根本原因,留守儿童是我国社会转型期的附产品。要解决好留守儿童问题,缩短城乡差距是根本。

一方面,国家和政府应改变城乡二元体制,包括户籍制度、教育制度、住房制度等,让留守儿童随父母进城就学成为可能。根据目前城乡户籍制度、义务教育制度的规定,留守儿童进城就学的九年义务教育并不能实行免费,其父母无法负担高昂的学费及其他费用,才被迫把孩子留守在农村。因此,改变户籍制度、教育制度,不仅可以保障好农民工的各项权利,而且也可以为他们的子女提供良好的学习、生活环境。

另一方面,国家政策应向农村倾斜,发展农村经济。虽然国家和政府已把注意力放在“三农”问题上,但保护农村经济、发展农村经济的力度远远不够。农业落后于工业,农村落后于城市,城乡差距如此之大,农民工才不得不进城务工。大力发展乡镇、村办企业,吸收农村剩余劳动力,不仅可以发展农村经济,而且可以解决留守儿童问题,从源头上减少留守儿童的数量。

(二)重点是加强家庭教育力度,保障学校教育

父母作为留守儿童的法定监护人,应当依法履行好其监护职责。当今世界各国都采取儿童利益最优原则,我国也不应例外,应强化父母保护子女利益的意识。留守儿童都处于身心都需要成长、正确引导的阶段,家庭教育必不可少,而且必须保证家庭教育的质量。我《国民法通则》、《未成年人保护法》、《婚姻法》、《妇女权益保护法》都明确规定父母应切实履行其监护职责,只有父母依法履行其监护职责,才能发挥家庭教育的作用,并对学校教育作用的发挥起促进作用。

学校应为留守儿童提供与非留守儿童同等的学校教育,并给予留守儿童更多的关怀,比如在留守儿童较多的地区,可开办寄宿制学校,满足他们的住宿就学需求。同时,要研究创新教育教学方法,学校在课程设置上,要加强生存、安全、法制、心理健康等方面的教育,引导留守儿童自立、自强、自尊,帮助他们安全走过人生的关键时期[4]。学校教育作为留守儿童接受教育最主要的方式,如果作用得到发挥,可以填补家庭教育的部分缺位,能保障留守儿童身心健康成长,提高学习能力、沟通能力。

(三)关键是健全相关制度,完善相关法律

首先,设立亲权制度。在我国《婚姻法》、《未成年人保护法》和其他相关法律中有关于亲权内容的规定,但是我国立法未使用亲权这一概念。《婚姻法》第十五条规定:“父母对子女有抚养教育的义务、父母不履行抚养义务时,未成年的或不能独立生活的子女有要求父母给付抚养费的权利。”第十七条规定:“父母有管教和保护未成年子女的权利和义务。”《未成年人保护法》第八条规定:“父母或其他监护人应当依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务。”第十二条规定:“父母或其他监护人不履行监护职责或侵害被监护人的合法权益的,应当依法承担责任。”从上述法律规定来看,我国亲权的内容仅包括抚养、教育、管教、保护等权利和义务,以及为未成年子女造成的他人损害时进行赔偿的义务,而且权利义务要求极不明确,规定得较简略,缺乏可操作性。所以,我们必须借鉴国外婚姻家庭法的经验,并结合我国的具体情况,来建立我们自己的亲权制度。

留守儿童父母监护缺位,与我国未在法律上确立亲权制度以及亲权的内容规定不健全有关。亲权制度是我国规范亲子之间保护教养关系的最佳立法模式,在法律上建立亲权制度,尤其是明确亲权的具体内容,有利于父母行使其亲权,并进而帮助解决留守儿童问题。

其次,完善监护制度。我国《民法通则》和《未成年人保护法》等相关法律对监护制度已有比较全面的规定,但现行法律未明确监护人履行职责的方式,也没有规范和确认监护监督制度,对监护人未依法履行监护职责应承提的法律责任也规定得较模糊等。大陆法系的大多数国家明文规定设立监护监督机关,采用监护监督人和监护监督机构双重监督体制。而且随着各国或地区对被监护人利益保护的加强,公权力开始介入属于传统司法领域的监护事务,并已成为一种趋势[5],我国在完善监护制度时可以予以借鉴。

我国监护制度应该予以完善,一定要明确监护人履行职责的具体方式、监护监督制度和监护人未依法履行监护职责应承担的法律责任等。这样才可以强化监护人的法律意识与法律责任,对未依法履行监护职责的留守儿童的父母依法追究其法律责任,从根本上解决留守儿童问题。

再次,完善我国的《义务教育法》和《未成年人保护法》。2006年9月1日开始实施的《义务教育法》,改变了以往农村孩子就学难的问题。由于我国实行城乡二元户籍制度,农民工进城务工仍是农村户口,其子女进城接受义务阶段的教育却不能享受免费,这是很多农民工子女成为留守儿童的原因。因此必须完善《义务教育法》,明确农民工子女接受义务教育的学校机构,修改有关适龄儿童在户籍所在地就近入学的规定,从法律层面为农民工子女随父母进城就读扫除障碍,真正实现“教育公平”的原则。

1992年1月1日起开始施行《未成年人保护法》,历经近20年,很多地方已不能适应目前保护未成年人的需要,尤其对于当前出现的留守儿童这一特殊弱势群体保护问题没有相关规定,因此必须对该法进行修改。在对该法进行修改的过程中,应加入“留守儿童监护委托制度”,明确受委托监护人的职责,确定留守儿童监护主体、具体监护职责,为切实保障留守儿童的权益提供法律支持。

最后,为留守儿童提供法律援助。用法律援助刚性手段,来强化政府和社会的治理功能,促使政府和社会这两只手都硬起来,从而使留守儿童问题的解决手段能覆盖到边、治理到底、根治到位,达到标本兼治的目的[6]。我国留守儿童权益受到侵害的案件很多,通过为留守儿童提供法律援助,强化留守儿童自身的法律和自我保护意识,在其权益受到侵害时,由提供法律援助的工作人员为留守儿童寻找最佳解决途径,切实保护留守儿童的生命健康权、受教育权和发展权。

注释:

① 我国《民法通则》第十六条规定:“未成年人的父母是未成年人的监护人。”第十八条规定:“监护人应当履行监护职责,保护被监护人的人身、财产及其他合法权益,除为被监护人的利益外,不得处理被监护人的财产。”

② 我国《未成年人保护法》第十条规定:“父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境,依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务。”

③ 资料来源于http://www.ho rise.com/New s/2010-05 -07/ho rise0000127931_7.shtm l。

④ 资料来源于http://www.gd.xinhuanet.com/dishi/ 2010-04/07/content_19450245.htm。

⑤ 资料来源于http://www.farmer.com.cn/w lb/nm rb/ nb7/200509010076.htm。

⑥ 资料来源于http://www.women.o rg.cn/allnew s/02/ 2905.htm l。

[1]赵富才.农村留守儿童问题产生原因探析[J].郑州大学学报,2009,(9):36-39.

[2][3]叶敬忠,王伊欢.留守儿童的监护现状与特点[J].人口学刊,2006,(3):55-59.

[4]潘从武.农村留守流动儿童境遇亟待关注[J].法制日报,2010,(3).

[5]余严满.亲属法原论[M].北京:法律出版社,2007: 503.

[6]潘 然.“第三只手”——乡村留守儿童问题的法律援助[J].法制天地,2007,(9):98-100.

Custody Status of Children Left Behind in Rural Areas and Construction of the Mechanism of Protection

DENG Yuan-nü
(School of Law,Hunan University,Changsha 410082,China)

Based on the custody status and features of a special vulnerable groups——the children left behind in China's social transition,this paper analyzes the absence of parental care,of the children left behind,their damaged of life and health,the right of receiving education,and the right of development.This paper tries solve the problem of children left behind,by way of changing the urban-rural economic structure,developing the rural economy,combining education of family and education of school,continuing to improve law s of children protection,and so on.

children left behind;custody status;rights;mechanism of protection

DF529

A

1671-1181(2010)04-0086-04

2010-05-06

邓媛女(1985-),女,湖南郴州人,硕士研究生,研究方向:民商法。

(责任编辑:宋耕春)