湘南山区农村“边缘村庄”搬迁可行性分析及对策

孔 勤

(中共郴州市委党校,湖南郴州423000)

湘南山区农村“边缘村庄”搬迁可行性分析及对策

孔 勤

(中共郴州市委党校,湖南郴州423000)

“边缘村庄”是湘南山区农村普遍存在的现象,其搬迁问题值得我们研究。本文对湘南山区农村“边缘村庄”搬迁进行了可行性和效应分析,认为要顺利推进湘南山区农村“边缘村庄”搬迁这一项惠民工程,需要在搬迁新址规划、搬迁模式、搬迁资金、搬迁政策、政府服务能力等几个方面进行突破。

湘南山区;“边缘村庄”;搬迁;效应

一 湘南山区农村“边缘村庄”搬迁可行性分析

(一)“边缘村庄”的基本状况是其搬迁的前提

湘南山区农村“边缘村庄”是指人口稀少、地域面积小、交通非常不便、发展明显落后、基础设施十分陈旧、服务设施贫乏、经常遭受自然灾害的村庄,这些“边缘村庄”既不利于农民生活,也不利于农民生产,农民生活条件改善非常有限。村民愿意选择那些地质条件好、基础设施优、可持续发展潜力大的地方作为既能“安居”又能“乐业”的搬迁安置点,摆脱贫困。

(二)地质灾害或者灾害隐患点是“边缘村庄”搬迁的迫切要求

湘南山区地形地貌坡多沟多,缓坡地或台地(人工梯田)多,地质结构的稳定性不强,容易受或常受滑坡、泥石流、崩塌、山洪等威胁,使得稻田被冲毁,林木受损,房屋倒塌,对这些边缘村庄农民的生产、生活带来严重的影响,经济损失惨重,一些边缘村庄常年受到自然灾害的破坏,不得不举家搬迁,自然灾害造成的边缘村庄群众再生性贫困问题越来越突出且治理难。从调研掌握的情况看,目前资兴市30.5%的边缘村庄已经受到过自然灾害的影响,14%边缘村庄是自然灾害的隐患点。

(三)村民收入低是“边缘村庄”搬迁的现实要求

村民收入主要依靠两大部分,一部分是耕种粮食作物收入。通过传统的耕作模式进行农业生产,“刀耕火种,靠天吃饭”,生产出来的粮食基本维系居民自已的生活,剩余不多,很少以商品形式在市场出售;另一部分是外出务工收入。由于在村的生产条件差、收入低,大部分村民出去务工改善收入状况。受自然条件、生产条件、交通条件等制约,边缘村庄增收难度比其它村庄难,村庄之间收入差距不断加大。

表一 边缘村庄村民人平收入情况表(资兴市)

(四)新农村建设的内涵是“边缘村庄”搬迁的客观要求

新农村建设的内涵是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。“边缘村庄”地理的边缘化使得边缘村庄开发建设的比较效益很低;政策的局限性使得边缘村庄群众受惠程度有限。实践证明,与其花几万乃至几十万用于一个边缘村庄基础设施的改善和资源的开发,不如每户适当补偿,帮助其易地搬迁,帮助“边缘村庄”农民脱贫致富显得更加实际。

二 湘南山区农村“边缘村庄”搬迁的效应分析

(一)经济效应

从已经搬迁的边缘村庄调研情况看,边缘村庄搬迁产生了明显的经济效应——收入增加。把村民人均收入进行量化比较后,村民搬迁后比搬迁前的人均收入有增加,有些村民人均收入增加的幅度达到2倍之多(见表二)。收入增加主要有以下几个方面的原因:第一,生产和生活性支出成本大大减少。第二,新迁入地农业产业基础好,农业效益好。第三,新迁入后享受政策支持更充分,受益更大。第四,致富门路更广,就业渠道更多,收入来得更快。收入增加让村民感受到搬迁给他们带来的好处。

表二 边缘村庄村民人平收入情况表(资兴市)

(二)社会效应

社会效应主要表现如下四个方面:第一,促进了搬迁村民思想观念的转变,村民摒弃了“等、靠、要”等思想,自力更生意识、开放发展意识、学用科技意识大大增强。正如其中一位叫黄海平的农户所说“看到别人赚钱,自己也想赚钱,便想办法赚钱”。第二,搬迁后的交通比原来便利,村民出行、看病、购物、务工方便,学生上学方便,外出时间缩短,时间成本和经济成本都大大降低。第三,远离地质灾害点。一些村民原居住地经常受到地质灾害影响,搬迁后,村民的人身、财产得到安全保障,为村民避免了经济损失。第四,政府的公信力增强。由于村民念土情结、搬迁资金不足等原因,一些村民不愿意搬迁,给搬迁工作增加了很大的难度。通过宣传,部分村民搬迁后产生的经济效应,让原来不愿意搬迁的村民改变了看法,转而积极配合搬迁,由被动搬迁变主动搬迁,增强了政府的公信力,改善了干群关系。

(三)生态效应

边缘村庄一般地处偏远山林地,是保持山、水本身的自然状态的重要地带。从可持续的角度来分析,边缘村庄村民搬迁后,减少了人类活动对森林植被的破坏和水土流失,有利于进一步实施退耕还林,大力发展经济林木,有效治理和开发利用原有宅基地、荒山荒坡等,促进土地资源综合科学利用,促进源头保水保土、防泥沙流固土,促进野生动物恢复和增加,促进生态环境的保护加强。

三 湘南山区农村“边缘村庄”搬迁对策分析

(一)制定科学的搬迁规划,提供实践指导意义

一是制定总体规划。要把边缘村庄搬迁规划与城镇规划、乡村规划有机结合起来,与新农村建设的总体要求相一致,通过规划制定,让村民看到新生活的希望,从而激发他们追求新生活的热情,增强摆脱贫困的内在动力。制定规划要着眼长远,把发展的方向搞明确,把发展的空间留下来,同时要突出规划的严肃性、约束性,避免乱占乱建。二是制定分类规划。要有产业发展的规划,要有村庄建设的规划,要有配套设施的规划,使不同层次的规划互相协调,形成良好的工作互促机制和联动效应。三是规划本身要切合实际。注意集中与分散搬迁同步考虑。村庄的建设规模与搬迁的人员数量相符合。要与当地的自然环境和群众的生活习俗相结合。四是规划实施注重可行性。按照轻重缓急确定搬迁的对象、批次、时间,根据村民的经济状况和各方面的承受能力分步进行,逐步到位。比如,有的搬迁可以先满足居住,再来配套完善,逐步提高标准;政府也可以采用先征后赎方式,将规划区范围内农户有使用权的土地以一定价格(资兴市按照15元/平方米)购置,再由需要搬迁建房的农户按一定价格分期购买。

(二)因地制宜,探索多种搬迁模式

相比大规模库区移民、远地扶贫搬迁、大面积生态搬迁、行政村整体搬迁而言,湘南山区农村边缘村庄搬迁应结合湘南的实际情况,突出“规模小、成本低、矛盾少、引导性、内聚性”等鲜明特点。因地制宜,探索多种搬迁模式,如按照城乡经济社会发展一体化新格局的要求,可以采取政府主导搬迁模式,政府有计划、有组织地把边缘村庄逐步进行搬迁、整合,在沿县乡或村级公路旁实现规模、集中安置;有条件的村庄,可以依托农业生产与开发项目、工业和服务业项目等项目带动村民搬迁;经济实力强的农村可以选择进城(镇)购房;对行政村内集中居住地或适合定居地的一些无人居住的空房和危房、长期未使用的村集体用房和其他房等可以通过村级协调实施搬迁;也可以依托血缘关系,亲朋好友同意接纳,采取投亲靠友搬迁模式;对于不需要政府和其他组织的强制或者引导的搬迁,在遵守村民自主、自愿的基础上可以采取自发搬迁模式。

(三)拓宽资金渠道,解决制约搬迁的资金“瓶颈”

一是积极争取国家对搬迁工程的政策扶持和资金支持。边缘村庄搬迁不同于大面积的生态搬迁、大规模库区移民、远地扶贫搬迁,能享受到的国家资金扶持非常有限。遭受自然灾害的边缘村庄搬迁虽能享受国家提供的避险补助资金,如资兴市的一些边缘村庄搬迁通过争取国家避险搬迁资金,政府按照每个人7500-11000元的标准发放给搬迁村民,但补助的资金与搬迁的实际需求相差缺口较大。由于边缘村庄问题在全国不同区域和地方都不同程度地存在,加之国家对农村建设的不断重视,今后,国家必然会以不同方式和渠道增加边缘村庄搬迁资金补助项目,提高资金补助标准。二是地方政府要加大搬迁的资金投入。地方财政要预算实施搬迁的经费,专款专用,对搬迁对象根据不同状况进行适当补助,并根据各地财政实力状况,逐步提高搬迁的补助标准。三是以项目谋搬迁资金。发展和开发农村建设的有关项目,比如组织种植大户或引进规模种植、规模经营商家进行项目投资,项目参与人在项目建设过程中同时实施搬迁的给予政策优惠,减免部分上缴税费或租金等。四是加大相关资金整合力度。由于搬迁工程涉及面广,项目内容多,建设任务繁重,加之国家专项资金有限,各地要统筹安排,把农村资金项目整合推动实施搬迁工程,在保持管理渠道不变、资金使用性质不变的前提下,积极整合退耕还林、人畜饮水、农村能源、乡村公路、社会事业、国土整治、基层政权建设、农网改造及其它扶贫资金和“两基”资金,弥补资金不足的问题。五是引导和动员社会力量支持搬迁。当前,解决贫富差距,关注弱势群体,促进农村的均衡发展,越来越受到社会广泛关注,动员和利用企业、社会团体、社会人士等方面的力量,通过城市与农村结合,官方与民间结合,个人与集体结合,形成边缘村庄搬迁的全方位支持体系。

(四)尊重权利与保障利益,加强和创新搬迁政策扶持

边缘村庄搬迁既要注重发挥组织的作用,也要注重发挥搬迁村民的主观能动作用,这样一方面尽可能地减少运作成本,另一方面尽可能地减少矛盾。要让搬迁农户表达自己的看法,表达自己的意愿,充分尊重搬迁农户的意愿,大力鼓励和支持村民采用自选或村民内部协商确定搬迁地、自建房屋搬迁、自筹资金搬迁、投亲靠友搬迁等自我主导的搬迁。在适合定居建房的地带,及时为搬迁农民审批宅基地,县乡两级在土地管理费、土地占用税方面尽可减免,鼓励搬迁户自己盖房,允许村民适当分散搬迁。按照政策规定,通过在迁出、迁入地召开群众座谈会等形式,宣传边缘村庄搬迁相关政策,充分征求群众对安置点布局、住房结构、标准及资金筹集等方面的意见和建议,制定最佳实施方案。在对搬迁户补助的同时,对吸纳搬迁对象所涉及和影响的主要利益人或组织给予一定补助,如对实施搬迁的行政村进行奖励。营造良好利益机制促进村民自主搬迁,鼓励接收村民腾旧房,将旧房以适当价格租或卖给搬迁户。鼓励和吸引山区农民携带资金、技术等要素进城就业、落户、居住、生活,制定优惠政策,积极主动地为农民办理户口迁移手续。对部分经济能力较强、经济基础较好,搬迁后不从事农业生产,自愿放弃原有土地承包权和宅基地,进入城镇(市)定居的农民,可以转为城镇(市)民,并且进入社保,并出台有关政策让搬迁村民平等享受城镇(市)居民的各项待遇。

(五)提高政府服务能力,化解搬迁矛盾冲突

“边缘村庄”搬迁是一项惠民工程,政府要提高服务能力,实现村民得实惠,政府得民心的双赢局面。一是要加大宣传。村民念土情结比较重,政府要深入带村民家中,宣传政府的相关政策,让村民了解、知道搬迁的利与弊。二是全程协助村民搬迁。村民搬迁比想像中要复杂,搬迁期间会遇到新的问题,政府要安排专门的工作人员全程协助村民搬迁,以便及时解决问题。三是加强搬迁后续管理。村民搬迁到一个新环境,打破了接受者原来生活、生产的平衡,要产生一种新的平衡,这种新平衡的产生需要借助政府的力量,如村民搬迁到新地址后,在后续的生产发展中会遇到很多新问题,这都需要政府增强服务意识,从而有效地把搬迁中产生的矛盾和冲突在萌芽中化解。特别是政府主导型搬迁模式,搬迁工作程序复杂,涉及环节多,如果处理不当或者工作不到位,容易产生新的矛盾,需要各级政府有较强的责任心和服务能力。

[1]赵俊臣.易地搬迁开发扶贫:中国云南省的案例分析与研究[M].北京:人民出版社.

[2]黄承伟.中国农村扶贫自愿移民搬迁的理论与实践[M].北京:中国财政经济出版社,2004.

[3]林志斌.谁搬迁了——自愿性移民扶贫项目的社会经济和政策分析[M].社会科学文献出版社,2006.

[4]万向东.都市边缘的村庄——广州北郊蓼江村的实地研究[M].北京:中国社会科学出版社,2005.

[5]罗荣海,张体伟,谢 萍.西部民族地区自发移民搬迁动因及建设新农村现状调研分析[J].中国经济与管理科学,2008,(10).

On the Feasibility and Methods of the Removal of“Margial Village”in the Mountainous Rural Areas of Southern Hunan

KONG Qin
(Chinese Communist Party School of Chenzhou,Chenzhou 423000,China)

“Marginal village”is a common phenomenon in the mountainous rural areas of southern Hunan, and the removal of such villages is worth study.This paper deals With the feasibility and effect of the removal of“marginal village”in the mountainous rural areas of southern Hunan,and puts forward methods for a smooth and profitable project in such aspects as selection of new sites,removal mode,fund,policy,and government service capacity.

the mountainous rural areas of southern Hunan;“Marginal village”;removal;effect

F320.3

A

1671-1181(2010)04-0018-03

2010-06-01

湖南省哲学社会科学基金项目阶段性成果(09YBB392)。

孔 勤(1979-),女,湖南郴州人,讲师,研究方向:农村经济。

(责任编辑:郝树平)