转型期公职人员腐败犯罪成因的一般考察

张开骏

(中国人民大学法学院,北京100872)

转型期公职人员腐败犯罪成因的一般考察

张开骏

(中国人民大学法学院,北京100872)

公职人员腐败犯罪已成为全球关注的问题,我国社会转型期的腐败犯罪更加突出,考察分析其成因有助于防范和打击腐败犯罪。授权关系和权力失衡是腐败犯罪的政治学基础,表现形式是权力放租;社会转型和经济双轨制是经济背景,商品交换原则侵蚀政治领域引起以权谋私;公职人员受到传统权力本位观和人类本性的制约,个人价值观与理想信念发生扭曲是腐败犯罪的心理成因;而法制、人事不完善和监督缺失使得他们敢于和能够实施腐败犯罪。

社会转型;腐败犯罪;以权谋私

给腐败一个言简意赅的定义,那就是“为谋私利而滥用职权”,[1]23在我国,公职人员包括国家机关工作人员,国有公司、企业、事业单位和人民团体中从事公务的人员,国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位和社会团体中从事公务的人员和其他依法从事公务的人员。公职人员腐败犯罪指的是“国家公职人员违反或偏离公共职责,利用或滥用公共权力,由此不仅损害了国家公共职务的廉洁性,而且也侵害了国家公共管理职能和秩序,致使国家和人民利益遭受重大损失,从而依照法律应受刑罚处罚的行为。”[2]11-12

腐败犯罪一直是困扰人类的难题,我国在建国初曾发生刘青山、张子善案,其后腐败犯罪一度得到遏制,但在改革开放与社会主义市场经济体制逐步确立的社会转型期,腐败犯罪又大量出现且日趋严重。即使在经济高度发展、体制相对完善的西方发达国家,腐败犯罪现象也大量存在。

《联合国反腐败公约》序言指出,腐败对社会稳定与安全所造成的问题和构成的威胁非常严重,它破坏民主体制和价值观、道德观,危害着可持续发展和法治,已经不再是局部问题,而是一种影响所有社会的跨国现象,因此,开展国际合作预防和控制腐败是至关重要的。

一 腐败犯罪的政治学基础

法国启蒙思想家孟德斯鸠指出,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]184英国史学家阿克顿也发出“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”的最强音。[4]286这些名言振聋发聩,揭示了腐败犯罪的政治根源在于权力的集中与滥用。

(一)授权关系的存在是腐败的前提

管理权或统治权是一种社会性的公共权力,主权在民思想揭示了国家的一切权力属于人民,但任何一个国家都不可能由每个人亲自管理,而是由人民选举的代表或代理人来管理国家和社会事务,因而公职人员与民众存在授权关系。权力是一柄双刃剑,在被行使为人们谋福利的同时,也可能被滥用而滋生腐败。腐败犯罪就是利用公共权力谋取个人私利,而授权关系的存在恰是其产生和发展的政治基础。即使英美等发达资本主义国家确立了代议制、普选制、三权分立制和多党制等制度,在很大程度上防止了权力滥用,但腐败犯罪仍然大量存在(素有“廉洁政治”美誉的瑞士也不例外)。[5]38历史证明,只要授权关系没有消失,就存在权力被滥用和私用的可能,以权谋私的腐败犯罪现象就不会消除,在社会主义的中国,实行人民代表大会的根本政治制度,人民授权关系的存在,也不会由于社会主义制度的先进性而自动消除权力代行者滥用权力的现象。

(二)权力失衡是腐败的深层原因

当前我国腐败犯罪具有社会转型时期的特殊成因,即权力结构变动造成的权力失衡。在原有的计划经济体制下,政治方面表现为高度集权,即纵向的中央集权和横向的“一元化”集权。改革开放后,纵向放权、管理权限的逐级下放和财政上“分灶吃饭”、“大包干”、“经费自筹”等措施的推行,使原有中央高度集权的僵硬体系被逐步打破,这有力地激发了各级地方政府发展本地经济的热情,使各级党政机构的活力大大增强,有了越来越多的“自主权”和“自主钱”,唤醒了干部的地方利益意识,调动了干部群体的工作积极性和主动性,但同时也导致了权力的纵向失控,行政监控机制趋于松弛;横向放权改变了长期以来形成的党政不分、以党代政的不良慢局面,划清了党组织和国家职权的职能,理顺了党组织与人大、政府、司法机关、群众团体、企事业和其他社会组织之间的关系,但是1989年政治风波和苏联东欧剧变后,改革的整体步骤、内容和重点被调整,政治体制改革进程趋缓。确保党的绝对领导地位不被削弱被放在首位,强调党政主要负责人,尤其是正职的重要性。在现行体制下,党政主要负责人拥有全方位的主导性地位,造成了“一把手”个人专断、难以监督的制度性缺陷。而与此同时,公民的政治参与性不足。

高度集权的一元化政治体制,使各种制度化、程序化的政治参与流于表面化、形式化,缺乏实质性的内容和效能。人民代表大会、政治协商会议、民主党派、人民团体和群众组织都缺乏独立性、自主性,各种“当家作主”、“行使公民权利”政治参与活动的中心任务是学习、贯彻党和国家的路线、方针和政策。然而随着公民的自我意识和主体意识逐渐提高,扩大政治参与,寻求新的利益表达方式和社会整合机制的愿望逐渐增强。因而公民政治参与不足与其满足日益分化、多元的社会利益的表达需求产生了矛盾。正式政治参与渠道的不足和不畅,使大量新的社会利益诉求难以通过有效的制度化实现来影响体制的变革和政策的制定。于是,通过拉拢、收买官员等方式来影响体制的实际运行和政策的具体执行,作为一种非制度化的政治参与方式日渐兴盛起来。

(三)权力放租是腐败的表现形式

“租金”在经济学中指由垄断因素所造成的差价(垄断价格高于市场价格)而带来的收益,租金的产生不仅是由于资源的天然稀缺,问题还在于政府运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制。经济学家布坎南分析指出,“政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配——这些密切相关的词的每一个都意味着由政府造成的任意的或人为的稀缺。……这种稀缺意味着租金的潜在出现,而后者又意味着寻求租金的活动。”[6]19-20于是,为了取得政府批准,获得某种经营特权,便产生行贿等收买权力的活动。个人或利益集团寻求垄断特权以取得“租金”即垄断利润或额外收益的非生产性行为被称为“寻租”活动,政府通过特许权的发放而收费则称为“放租”活动,这便是权力腐败犯罪在经济运行中的表现形式。

行政管制和市场机制的双轨并行是中国渐进式改革的必然逻辑,租金的大量出现就有其必然性和合理性。经济学家林毅夫指出,租金的内涵是追求直接非生产性利润,政府干预行为是租金和寻租行为的根源,但是政府干预在现代经济生活中又是必不可少的,因为市场并非万能。关键是政府干预范围和程度的适当化。在权力出租与放租的腐败犯罪中,寻租者支付给官员的贿赂是成本,因此获得的租金是收益;对于官员来说,贿赂是权力放租的收益,被查处的风险则是犯罪成本。如果双方的成本都大于收益,就会产生权钱交易的动力和可能性。从权力寻租和放租的结果来看,贿赂只是租金的一部分,非法寻租者“分利”给公职人员,公职人员的腐败犯罪是一种“抽租”行为。

二 社会经济结构对腐败犯罪的影响

(一)社会转型与双轨制经济运行

腐败现象的产生与泛滥往往与社会转型有关,由于一系列的政治变化,以往正常的社会政治制度与秩序受到冲击与破坏,原来隐蔽的腐败现象显现出来,而且迅速地传播与蔓延。柏特里克认为,在市场转型国家,集权控制的消除、地方化(分权化)、私有化和经济的对外开放,在短期内极大地提高了腐败的可能性。选择了渐进式的、以双轨制为主要特征的改革之路。这种改革过程以“原轨-易轨-双轨-并轨”的阶段为路线。在双轨阶段,政府官员同时充当规则的制定者、执行者、仲裁者和参与者,游戏规则特征是不公正、不稳定和不透明。这种改革机制可能导致制度化的国家机会主义和猖獗的腐败。一方面,各类寻租活动、地下经济活动异常活跃,公开或隐藏地贿赂官员、腐蚀干部、进行大规模的“权钱交易”;另一方面,政府改革相对滞后,特别是地方政府的权力过大,随意性过大,使得创租、寻租、分享各类租金的机会日益增多,腐败异常活跃。[7]68-69

(二)现代化进程与多元化利益格局

美国政治学家亨廷顿分析说,“腐败是政府官员违背公约的准则以谋取私利的行为。显然,每个社会都有腐败现象。但同样显然的是,一些社会里腐败现象比另一些社会更普遍,而在一个社会的发展过程中,一些时候也比另一些时候更普遍。感性认识表明,腐败程度与社会和经济现代化的迅速发展有着相当密切的关联。”[8]64因为,现代化使社会基本价值观发生变化,进而影响行为准则的评判;现代化开创了财富和权力的新来源,促使新生集团的兴起并对政治领域产生影响;现代化在政治体系的输出端发生变化,使政府权力扩大,政府管理范围和法律条款增多,这些都助长了腐败的产生。一个国家外国企业占据了优势,尤其容易助长腐败的滋生,因为外国人对违反社会行为准则顾虑较少,外国人控制经济也使得本国想成为企业家的人试图用政治手段发财致富。[9]73现代化进程加快,必然出现社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式日益多元化。各种利益盘根错节,为了追求各自利益最大化,一方面相互竞争、争夺公共权力资源,另一方面又相互结盟,以致贪污、贿赂等腐败犯罪活动频发。

(三)权力调整与官商经济模式

由于部分地区转变政府职能、简政放权等方面的许多改革措施还没有到位,市场在资源配置中的基础性作用没有完全实现,体制、机制和制度方面还存在一些漏洞和薄弱环节,这就为少数人通过插手微观经济活动谋取私利创造了条件。改革的目标之一是理顺中央与地方、政府与市场的关系,赋予地方更多的自主性,更好地发挥市场调节作用,然而行政性的“放权让利”使产权关系的变动很不规范,政府的国有资产管理职能和社会公共管理职能尚未分离。以国家管理者身份行使国有资产所有者的权能,以最大的经济主体的身份直接参与经济活动和推动经济发展,这就使国有经济具有浓厚的“官商”经济的特征。政府在逐步引入市场机制的同时,仍然对大量主导性、关键性的资源进行直接配置,或者实行地方保护主义的经济垄断,使整个经济又具有浓厚的“审批”经济的特点,政府对经济活动的直接介入为权力进入市场和“钱权交易”的大量发生提供了可能。

(四)薪金待遇与腐败犯罪的关系

“高薪并不养廉”,表现在两个方面。一方面,从时间的纵向比较来看,当前我国公职人员待遇明显好于改革开放初的80年代,而腐败犯罪现象却比以往任何时候都严重;西方某些发达国家的经济远远超过我国,但其腐败犯罪比我国还严重得多;而且越是市场发育不足的贫困地区,需要仰仗政府“输血”的地方,腐败及腐败犯罪现象往往越容易发生。另一方面,从公职人员与同时期其他社会阶层的横向比较来看,在我国上世纪八十年代,国家干部的工资水平一度落在社会平均工资水平之下。到九十年代中期,干部的工资收入在总体上又回升到职工工资收入的水平之上,而且在非货币收入方面更显示出强劲的发展势头,但同期的腐败犯罪情势明显重于改革初期。上述两方面的纵横比较可见,国家工作人员薪金待遇水平的提高,并不足以减少腐败犯罪的数量。总之,公职人员薪金待遇对公职人员有一定影响,薪金待遇过低可能使一部分人走上腐败犯罪的道路,但绝不是决定性的因素,薪金待遇的提高并不足以减少和遏制腐败犯罪现象。

三 腐败犯罪的文化心理考察

(一)传统伦理与权力本位观

我国有两千多年的封建专制历史,“士”的社会地位居于“农、工、商”之前,“学而优则仕”,成为实现人生理想和衡量自我价值的手段。在改革开放前的体制下,社会组织结构、分层结构和干部制度,在总体上是“官本位”体系,把行政序列、级别作为划分社会等级与层次的基准线,财富、威望、荣耀等与权力紧密相连。权力本位(“官本位”)意识深厚有两个显著特征:权力关系代替社会关系,围绕权力关系编织“关系网”;权力滥用成为普遍现象,人们追逐权力就是为了滥用权力以获取私利。[10]82法治的建构不断遭遇伦理人情等因素的较量,特权思想、等级观念和裙带关系等封建思想残余远未肃清,在一些公职人员头脑中时隐时现,权力主动腐败;而人们似乎也习惯于寻求规范外的权力解决之道,如在一般纠纷或诉讼活动中,即使有理有据,也要找关系、托人情,否则心里不塌实,使公职人员屈服于压力而“被腐败”。

(二)功利本性与商品化思潮

古希腊哲学家柏拉图曾指出,人的灵魂是由理智、激情和欲望三部分组成,而欲望使人贪得无厌。行为功利主义认为,人皆有趋利避害、避苦求乐的本性。西方学者韦伯提出“经济人”的假设,认为人皆有自利的本性。因此,掌握权力的人面对利益诱惑,难免形成贪利动机,在缺乏制度约束和道德自律的情况下,就容易走上腐败犯罪的道路。在商品经济条件下,一切有用之物都可以成为商品并进行交换或买卖。从经济学意义上讲,公权力作为一种稀缺资源,被当作“特殊商品”进入“市场”,直接原因就是商品等价交换原则对政治生活的侵蚀。当今西方国家腐败犯罪滋长蔓延,很大程度上源于“金钱依赖症”,有些评论家称“金钱是政治的母乳”。我国发展社会主义市场经济,不可能消灭商品和商品交换。滋生腐败犯罪的经济基础存在,可以说腐败就具有一定的必然性。

(三)思想放松与理想信念缺失

在改革开放和发展市场经济的严峻考验面前,某些公职人员放松学习,重物质利益而轻理想信念世界观、人生观、价值观严重扭曲,消极腐朽思想肆意泛滥,一些领导干部在任职期间,个人权力欲恶性膨胀,目无党纪国法、肆意践踏民主集中制,凌驾于组织之上,不受监督制约。不正之风长期得不到纠正,从“小节”走向腐化堕落就是必然的,最终会酿成腐败犯罪。[11]公职人员受到拜金主义和享乐主义等社会不良思潮的影响。腐败犯罪动机和变形的需要结构是国家公职人员实施腐败犯罪行为的心理动力,歪曲的价值观、颠倒的利益观和畸形的权力观是国家公职人员实施腐败犯罪行为的心理基础,而剥削阶级的世界观和人生观则是支撑国家公职人员实施腐败犯罪行为的精神支柱。[12]110腐败犯罪的心理表现主要有私权意识、金钱崇拜贪得无厌、攀比居功自傲有恃无恐、心态失衡寻求补偿、盲目从众、投机冒险侥幸脱逃、体制性失望等。

四 腐败犯罪生成的制度性缺陷

“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。……毫无疑问,依靠人民是对政府的主要控制;但是经验教导人们,必须有辅助性的预防措施。”[13]264当前我国的腐败现象之所以屡禁不止,某些地方、领域和部门腐败犯罪形成窝案,“前腐后继”,关键在于法律和制度的缺位。如果制度上的问题不解决,不建立健全一套行之有效的监督制约机制,而片面强调为政者的个人修养和道德自律,或片面强调严刑峻法的威慑力,将不可能实现我们彻底反腐败的期望值。[14]64

(一)法律体制不严密

惩治和预防腐败犯罪的法律法规不健全,惩治力度有待加强。我国刑法规定了贪污贿赂罪和渎职罪,但与国外专门规定惩治腐败法律相比,抽象有余细密不足,而且司法裁判较轻。“贪官被轻判”是近年来饱受诟病的现象,人们发现对官员腐败案件的判决似乎形成了一个惯例:“坦白、认罪、退赃”即可免死,事实上形成了一个从轻处罚的模式。在众多的腐败案件中,许多贪官涉案金额越来越大,但量刑却越来越宽。以至有人给出了这样一个“算式”:腐败和盗窃要获同等惩罚,前者金额有时竟是后者的数万倍。[15]“刑不上大夫”和官官相护等观念潜意识中还在延续,建立在利益共同体基础上的腐败恶势力,又在一定程度上保护并强化了腐败行为。在社会转型期出现道德滑坡和社会法制疲软的情况下,大大强化了低成本腐败的这种有利可图的机会主义行为。[16]104与此同时,民间的反腐败力量没有得到很好的保护,群众举报制度不完善。

(二)人事机制不完善

干部人事制度缺乏公开、民主、竞争机制,为跑官要官、买官卖官提供了机会,同时又成为派生其他腐败的源头。我国公职人员选任的基本制度是委任制,保证了“党管干部”的原则,但也造成了人治色彩浓厚,管理过分集中,用人和管人脱节,缺乏专业分化,阻碍自主成才等弊病。干部不需要人民群众的满意,“只对上负责而不对下负责”、“唯上是从”。上级领导对自己提拔的干部,也多有偏爱和袒护,即使下级犯了错误甚至犯罪,也包庇遮掩以避举荐失察之责。在干部管理上也存在重任用、轻任后监督的倾向,没有建立起有效的监督、考核、淘汰机制。近年来,对干部制度进行了一些改革,比如国家公务员制度等,一些地方和部门也试行了考任、聘任等任用方式,但很多流于形式,公职人员财产申报、政务公开(如预算公开)、问责制等亟待完善。

(三)权力分配与监督不到位

“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”,[17]184然而我国现行监督机制严重不到位。表面上看,我国有很多种方式监督,包括人大监督、党内监督(纪委)、行政监督(监察、审计)、民主党派监督、舆论和群众监督,但监督实际发挥的作用有限。法律规定人大监督具有广泛性和权威性,鉴于各级人大所处的实际地位和自身的属性,往往是原则监督,对具体问题缺乏同步性和一贯性,并且主动性不足。纪委或监察、审计机关本来就是党委或政府的一个职能部门,只是监督对象的不同而己,因此监督下级尚可、同级勉强、上级免谈,虽然“一把手”的权力制约与监督是最重要的。至于民主党派和群众监督要起作用,一般只能通过有权监督的机关才能达到监督目的,因而缺乏强制性。监督主体“必须具有更大的权力,至少也要与它要去限制的权力一样大”,[18]146并能够独立行使,才能发挥监督作用,对被监督的权力进行制约。

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[15]马 明.贪官轻判将被遏止[N].今晚报,2009-03-25(18).

[16]邵道生.转型期腐败原因剖析[G]∥中国犯罪学研究会预防职务犯罪专业委员会.中国职务犯罪预防调查报告.北京:中国民主法制出版社,2004.

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Study on the Causes of Public Official's Corruption in the Social Transformation Period

ZHANG Kai-jun
(Law School,Renmin University of China,Beijing 100872,China)

Public official's corruption has become a global-concerned problem,which is more prominent in China's social transformation period.Study on the causes contributes to corruption prevention and fighting. Warrant and imbalance of power are the political bases of crime,With rent-seeking as its form of expression.Social transformation and two-track systematic economy are the economic backgrounds,and political life's erosion Within the principle of commodity exchange causes abuse of power.Restricted by power-centered tradition and human nature,public officials' view of values,ideals and beliefs are distorted,which is the psychological cause.Imperfection of legal and personnel system,as well as lack of supervision make them dare to implement the crime of corruption.

social transformation;corruption;abuse of power for private interests

DF792.1

A

1671-1181(2010)04-0082-04

2010-04-25

张开骏(1981-),男,安徽宣城人,博士研究生,研究方向:刑事政策学。

(责任编辑:宋耕春)