对纳税评估工作内涵与主体的认识*

□ 刘忠益

(湖南税务高等专科学校,湖南 长沙 410116)

纳税评估是一项国际通行的税收管理制度,起源于西方的税务审计制度,目前大部分西方国家已建立了纳税评估体系和税收评估模型。我国纳税评估工作起步较晚,虽自 1997年一些省市开始探索,1999年青岛正式实践,但只到 2005年,我国关于纳税评估的全国性实施文件才出台。目前,全国税务机关大力开展纳税评估工作,取得了一定成效,也积累了许多经验,但仍有许多问题值得思考和重新认识。鉴于水平和篇幅所限,在此仅对纳税评估的内涵和纳税评估主体两个问题谈点肤浅认识,以求教于大方。

一 对纳税评估内涵的认识问题

纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法,对纳税人纳税申报情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断,并采取进一步征管措施的管理行为。正确认识和把握纳税评估的内涵,是搞好纳税评估工作的基础。

目前来看,在实践中至少有两种错误认识在妨碍纳税评估工作的运行。一是“纳税评估目的就是抓收入”。这种思想大有市场。在这一思想的指导下,领导以收入指标来布置纳税评估工作,以完成任务的程度来评价检查下级开展纳税评估的好坏;纳税评估机构和评估人员以完成收入任务来选择评估对象,忽视对纳税人的基础性管理,抓大放小,功利主义色彩浓厚;媒体在介绍纳税评估工作先进事迹时亦必以评估实现收入多少为成果进行宣传炫耀。如此一来,纳税评估工作必将误入歧途。二是“纳税评估是纳税检查的组成部分”。这一认识亦有不小的市场。在这一思想指导下,纳税评估工作就和纳税检查混为一体,税收征收管理的程序、方法、手段和法律责任等在这二者之间也不再存有差异。纳税评估职能被扩大化。

那么,纳税评估的真实内涵是什么呢?笔者认为,以下几点是必须把握的:

1、纳税评估是税务机关进行税源管理工作的一项重要手段,其任务要求就是摸清税源情况,发现日常征管漏洞,提出工作建议,促进征管效率和质量的提高。基层税源管理部门及其评估人员在纳税人自主申报完成后,借助现代信息技术,根据日常掌握的有关数据资料,综合运用各类对比分析方法,对纳税人的纳税申报情况进行深入分析,对纳税人申报信息的真实性和准确性作出定性和定量的判断。发现异常,及时与纳税人约谈。根据约谈情况,或对纳税人提出整改建议;或对内提出采取具体行政行为的建议。

2、纳税评估是一项纳税服务工作,其任务是向纳税人宣传税法,辅导纳税人进行准确的纳税申报,最大限度地保护纳税人的利益。基层税源管理部门及其评估人员通过评估分析确认纳税人纳税申报异常后,一般采取与纳税人约谈的宽松方式,为纳税人提供更高层次的纳税服务,帮助纳税人准确理解税收法律法规,给纳税人提供宽松的申诉机会,允许纳税人自我纠错,营造出平等、互信、融洽、和谐的新型征纳关系。对纳税人非主观故意造成少报税款的行为,一般只采取追缴应纳税款、不加收滞纳金、不处以罚款的宽松处理方式,从政策方面最大限度地保护了纳税人的利益。

3、纳税评估是一项非具体行政行为,其目的是运用科学的技术手段和方法,对评估客体的各项涉税指标等进行比较和分析,以确认纳税人当期申报税款是否真实、准确,减少纳税人的错报漏报,力争当期税款的及时足额入库。基层税源管理部门及其评估人员在进行纳税评估工作时,一般只应作案头审计,不应下企业进行账务检查和实地查验;同时,评估期限亦必须限于纳税人纳税申报的当期。只有当申报期出现异常情况,需要对纳税人往期资料进行追索时,一般才对往期进行评估。对于评估结果,即使通过约谈得到纳税人认可,也不能作为税务机关作出税务行政决定的依据。因此,从这一点来看,纳税评估和纳税检查是有本质区别的。

4、纳税评估是税收征管的一项基础性工作,其目的是通过纳税评估,可以及时维护更新税源管理数据,提高税收与经济分析能力。基层税源管理部门及其评估人员在评估分析查验纳税人纳税申报及有关纳税事项的真实性和准确性的过程中,通过对纳税人生产经营等动态信息进行的经常的、及时的调查、统计、分析、比对,可以持续不断地掌控税收增减变化趋势和主要影响因素,及时维护更新税源管理数据,提高税收与经济分析能力,提高税收预测水平,科学判定纳税人纳税的遵从度,适时调整工作思路,掌控组织收入的主动权。同时,为纳税信誉等级评定提供确实可信的参考依据。

二 纳税评估主体

国家税务总局下发的“纳税评估管理办法”将纳税评估主体界定为:“纳税评估工作主要由基层税务机关的税源管理部门及其税收管理员负责,重点税源和重大事项的纳税评估也可由上级税务机关负责。”因此,目前进行纳税评估的主体有三:一是基层税源管理机关,二是“基层”的上级税务机关,三是税务管理员。在这里,我们暂且抛开前两者不谈,先来看看后者——税务管理员,在纳税评估工作中的一些“尴尬”:

“尴尬”一:疲惫之躯难再当重任。为加强税源管理,优化纳税服务,切实解决“淡化责任,疏于管理”问题,推进依法治税,进一步提高税收征管的质量和效率,从 2005年起税收征管工作实施税务管理员制度。仅从工作量上来看,税务管理员管户数少则几十,多则几百,面对如此庞大的工作面,实施日常管理也属不易。如要不折不扣地完成“税务管理员制度”赋予的“纳税评估”方面的工作职责和工作要求必定要穷其心力。加之纳税评估难度大,要求高,且尚属开创性工作,以此疲惫之躯,怎能挑起“纳税评估”在税收征管中的这副重担?勉力为之,纳税评估工作也就只能是能做多少做多少。

“尴尬”二:有心无力难尽其责。纳税评估是一项专业性、技术含量要求很高的工作,在国外一般是由专业人员来履行这一职责。目前在我国,从税务管理员这支队伍来看,其职业素质、业务能力与敬业精神参差不齐,加之绝大部分没有接受过纳税评估方面的专门训练,即算部分人员有搞好纳税评估这一工作的雄心,亦必然是有其心而无其力,难以尽其责。

“尴尬”三:点不及面难达行业公平。在现行办法下,税管员进行纳税评估,只涉及其负责管理的税源户。这些税源户可能是同行业的,但大多数情况下是不同行业的。税管员对其进行纳税评估,虽然有宏观税负水平和行业预警值作为公平价值标准,但由于税管员与税管员之间的业务水平、敬业精神等存在很大差别,同一辖区内的同行业税源户之间很可能产生不公平的评估效果。比如,从一个市来看,如果 A区(县)的 a管理员对所管电子行业税源户进行纳税评估并对其纳税情况进行了调整。如果假设在 A区(县)同属 a管辖的电子行业纳税户之间纳税评估是公平的,但由于:(1)A区(县)的 b管理员对所管电子行业税源户没有进行纳税评估或虽然进行了纳税评估,但调整水平与 a相差甚远;(2)B区(县)未对电子行业进行纳税评估或虽然进行了纳税评估,但调整水平与 a相差甚远,那么,不仅全市范围内的电子行业的纳税人得不到公平对待,就连 A区范围内的同行业纳税人亦会感到纳税评估缺乏公平。

“尴尬 ”四:沾“亲”带 “故”难履其职 。在税管员队伍中有一少部分人与其所管纳税人沾“亲”带“故”:有的是亲属,有的是朋友,有的是乡亲,有的是“权钱交易者”,有的是股东……。税管员与纳税人的关系,用知情者的话说是“不言的秘密”。这“不言的秘密”使这些税管员屁股不是坐在国家利益上,而是坐在纳税人利益上,在很多情况下,他们还可能充当所管纳税人的代言人。如此一来,对这部分税管员委心评估重任,让其自己评估“自己”,又如何拿得下脸面,舍得下私欲?评估也就是走走过场,做些伤皮不伤肉的表面文章罢了。

下面再回过头来看看“基层税源管理机关”与“‘基层'的上级税务机关”在纳税评估中的“尴尬”:

“尴尬”一:缺乏专门机构。目前来看,在基层税务机关设有专门的纳税评估机构的地方不多,大部分基层税务机关的纳税评估工作划归税政管理部门或综合业务部门负责,实际上只有 1-2人兼职管理,纳税评估管理工作也只是有名无实,就更谈不上实施具体的评估实务,其具体实务仍由基层税源管理机关负责日常征收管理工作的税收管理员负责实施。

“尴尬”二:不仅缺乏专门人才更缺乏全才。这是纳税评估工作中的瓶颈之一。从评估工作要求来看,对评估人员的知识与技能是要能熟练掌握:税收知识、财务会计知识、企业经营管理知识、行业生产经营流程、信息采集与分析能力、评估方法与评估模板运用、约谈技巧等。上述标准中能熟知一二者,在现有“机关”中能找出一、二个来也不是很容易的,能全面掌握者只怕是微乎其微。这样一来,从上到下,评估力量严重不足,根本没有足够的能力开展卓有成效的纳税评估。

基于上述考虑,笔者认为纳税评估主体有必要作如下改进:

1、实行评估分级管理。第一级是管理员级评估。本级停留在看看报表、对对数字、查查发票信息等的浅表层次,不要求从千丝万缕的涉税信息数据中找寻挖掘客观存在的税收征管问题,其评估目的在于监控纳税人不出现明显的虚假少报错报情况。第二级是基层专业一般级评估。本级要求对辖区内纳税人进行专业评估,其目的是达到现有评估要求。第三级是市局专业重点级评估。主要对辖区内重点监控户进行专业评估,并对辖区内下级评估发出预警信息,必要时对其作评估技术性指导。第四级为省级专业重点评估,其职责同第三级。

2、成立评估专门机构。建立专门的纳税评估机构是做好纳税评估工作的重要保障。省、市、县税务机关有必要将纳税评估事务从综合业务部门中剥离,设立专司纳税评估的组织机构,全权负责本局的纳税评估工作。其人员构成应为本局的精英骨干。其主要职责是:负责税务机关内部职能部门之间的沟通协调;制定纳税评估工作流程,统一纳税评估文书格式;编制纳税评估工作计划,明确基本指标和辅助指标;研究确定适合本地实际的纳税评估指标体系,核定评估范围和评估重点;科学选取纳税评估项目和评估对象,下达纳税评估工作任务;监控评估过程并提供即时性业务指导,确保评估取得实效;对本级监控户进行专业评估;综合分析本局纳税评估工作开展情况,总结纳税评估经验和成果,纠正存在问题,查找薄弱环节,提出整改措施;准确评价本地纳税申报总体质量,求证产生问题的主要原因,探索税收宣传的重点和难点,开展针对性的纳税辅导,增强纳税人依法诚信纳税意识,提高纳税人自主申报质量,构建和谐征纳关系。

3、选拔与培训专业评估人员。从目前或现有状况来看,解决评估专业人员不足的最有效办法就是在辖区内选拔评估业务能手。评估业务能手的挑选远比其它业务能手的挑选要难,而且要难得多。因此,在系统内必须开展评估业务大练兵,掀起纳税评估业务学习、演练、与培训潮。然后百里选一,能手中挑能手,集中优势组建县(区)、市纳税评估机构。从长远规划来看,各级税务机关应挑选各方面的业务尖子,有计划有针对性地将其送入有关院校深造培养,使其成为纳税评估方面的专家。