论区域经济增长模式的兴起与我国公共产品理论研究的新趋势

岑乾明，宋卫琴 （湖南吉首大学，湖南 吉首 416000）

区域经济增长模式业已成为当今世界各国经济发展的主导趋势。近年来，我国区域经济发展态势迅猛，各地的区域经济联盟、区域经济空间组合、区域功能分工等出现了实质性的快速发展，如台湾与福建的海西经济区、天津滨海新区、北部湾经济区、武汉城市圈、成渝经济带、关中—天水经济区、长株潭城市群等。随着我国经济的进一步发展，新的区域经济增长极仍将不断涌现。

一、区域经济增长模式兴起的原因

（一）共同的经济增长愿望及共同的经济利益是区域经济增长模式的内在驱动因素

区域经济一体化的形成首先是因为共同的经济增长愿望以及在市场机制条件下为实现这个愿望必须选择相互协作的方式。单一的行政区当然也能实现经济增长的目的，但是受资源、生产要素及市场范围的影响，这种增长不可能是高速的，尤其是比起为谋求共同经济增长而结合在一起的区域经济体强劲的增长态势而言，这种经济增长要慢得多，成本也要高得多。在市场经济竞争优胜劣汰的法则下，单一行政区的经济增长模式与区域经济增长模式相比很容易处于竞争的劣势。“一旦两个或多个行政主体认为通过相互间的协作能够加强各自的经济获得能力和市场竞争能力，就会自觉地找到实现跨行政区域经济协同发展的协作点——共同利益。”[1]通过不同行政区间的空间组合、分工与合作，形成经济联盟，将使参与区域经济联盟的成员竞争能力大大增加，从而赢得更大的经济增长，促进本地区的经济与社会的发展。

（二）信息、交通等技术的革新为区域经济增长模式提供了外部动力支持

如果说共同的经济增长愿望及共同的经济利益是区域经济共同体形成的重要驱动因素的话，那么这种驱动因素仅仅是一种主观的内部因素，而信息、交通等技术的革新则为区域经济共同体的产生提供了现实可能。当今世界是以电子计算机与互联网的发明为标志的“信息时代”。信息时代突出了信息对于经济社会发展的重要作用。区域经济共同体共享信息资源，从而实现企业生产计划、技术革新、产品市场流通到终端消费需求的协调。

如果说信息资源共享只是拉近了不同行政区的“虚拟空间”的话，那么交通技术的现代变革则将不同行政区的真实空间成倍地“压缩”。大洋彼岸的美国到中国距离上万公里，在过去以轮船为交通工具需要一个多月的时间，而在飞机诞生之后只需十几个小时；当武广高速铁路上的火车以三百九十多公里的时速飞驰在武汉——广州两地时，时空的概念似乎要被重新定义。现代交通技术的变革带来的绝不仅仅是现代生活方式便利，它直接地冲击着现代生产方式的转变，它使不同区域间的生产要素快速流动与互补成为一件极其容易的事情，从根本上革新传统的因交通不便利而导致的单一行政区范围内的“孤岛”式经济增长模式，取而代之以高速交通设施为主要纽带的相邻地区间生产要素、资源与市场整合基础上的“区域经济一体化”增长模式。据有关专家预测，高铁时代的到来，将进一步促进中国经济的融合，促使中国区域经济新的格局形成，为未来经济的发展带来新的动力。

（三）资源与生产要素的整合与互补是区域经济增长模式实现的物质条件

单一行政区经济增长主要靠行政区内的资源与劳动力、资本、技术等生产要素来实现。然而，由于自然地理环境条件的先决性，任何单一行政区内的自然资源都不可能满足当地经济社会发展所需的全部资源，某些资源过于富足，而某些资源则过于短缺甚至没有，只能依赖“输入”解决；而社会经济发展水平条件的后天性，则可能使相邻的行政区之间导致局部领域的竞争过度，或者生产的重复性浪费。这些增加了单一行政区经济增长的成本，制约了单一行政区的经济增长效率。

因此，为谋求更好更快的发展，不同行政区的资源劣势、产业薄弱要求它们形成统一经济共同体，以实现行政区之间的优势资源互补、产业经济的分工协作。通过这种资源的整合，产业优势互补，实现可以市场经济所要求的资源配置优化，以及区域经济结构的优化与合理布局。所以，资源与生产要素的整合与互补，为区域经济共同体的竞争能力的提升提供了物质条件。

二、区域经济增长模式对传统划区而治的公共产品“单一行政区供给模式”的挑战

所谓公共产品，是以政府为主要提供者提供的旨在增进社会安全、发展、福利和保护生态环境的物品和服务的总称。从公共产品的本质属性界定上来看，目前学界仍然是认同20世纪经济学家保罗·萨缪尔森（Paul.Samuelson）给公共产品所下的定义：“公共产品是指每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”。[2]即公共产品具有非排他性和非竞争性。而在随后以布坎南为代表的“公共选择学派”则为公共产品理论走向成熟奠定了基础。布坎南、戈登·图洛克等学者将政治学与经济学合在一起作为新的公共产品研究视角，进一步区分了公共物品与私人物品，指出现实社会存在大量的介于公共物品和私人物品之间的 “准公共产品”或“混合商品”。

公共产品还有其他划分方法，本文采用“有形公共物品”和“无形公共物品”这种划分，前者指交通、通信、卫生医疗机构、教育、文化、体育等公共设施，后者则指法律、政策、制度等。

随着我国近年来区域经济一体化进程的加速，跨行政区的经济合作引发了大量的跨行政区的公共治理问题，如公共安全、生态环境保护、交通设施建设、通讯设施建设与维护等等，对“单一行政区供给模式”提出了挑战：

（一）不同行政区之间公共产品的结构差异与优先供给协调问题

由于“单一行政区公共产品供给”受行政区划范围的限制，在供给的数量、结构上以行政区内的需求所决定，导致在区域经济一体化要求下与区域内其他行政区之间公共产品的数量、结构上存在着矛盾与差异。这种不同行政区之间公共产品需求结构性的矛盾必然引起区域经济共同体内部公共产品优先满足的问题。公共产品直接涉及到公共投入比例、受益群体范围、受益程度大小等敏感的利益问题，并且区域内部在对区域经济共同体的公共产品（或服务）的讨论或决策时，因内部各行政区需求偏好不一致，往往难以达成一致意见。

（二）公共产品的外部性与区域内部不同行政区之间的“搭便车”问题

公共产品由于消费的非排他性，使其出现外部性“溢出”。譬如环境治理，如果相邻行政区之间共同处于同一条河流流域，其中一个行政区出资治理河流的水污染，其他流域内的行政区均可从中受益，这便是典型的“搭便车”行为。这种“搭便车”现象在公共产品领域大量存在，正如奥尔森的“集体行动的逻辑”所指出的那样：“除非集团成员数量很少，或者存在强制或其他特殊手段以促使个人按照共同利益行事，理性的追求私人利益的个体不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[3]区域经济的增长需要区域联盟各成员——各个行政区共同努力，承担区域内公共产品及服务的应有责任，而不是采取“搭便车”这样的行为。

（三）公共资源共享引发合理利用、有序开发的问题

区域经济共同体常常由于地缘性而拥有共同的公共资源，如港湾、河流、矿产、草场等。这些公共资源成为区域经济共同体经济增长所依赖的基本物质基础，因而常常成为共同体内部竞相利用、开采的目标。如果没有得到一套很好的制度来约束，“公共池塘”的资源不可避免陷入哈丁笔下的“公地悲剧”困境，即公共物品因得不到人们合理的利用从而最终只能是走向毁灭的结局的这样一种 “命运”。美国著名的“多中心治理”理论的创立者埃莉诺·奥斯特罗姆指出：“‘公地悲剧’这个表述已经成为了一种象征，它意味着任何时候只要许多个人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化。”[4]“公地悲剧”的现象反映了作为“理性”的个人或集团追逐自身的利益本性，而“理性”的个体或单个集团行动却导致“非理性”行为和灾难性的后果。

（四）公共产品（服务）的统一协调与效率增进引发我国行政体制改革的问题

这个问题包括两个层面：其一是应区域经济增长要求公共产品（服务）的统一、协调而必须做的整体性行政体制改革；其二则是针对公共产品（服务）供给的效率及有效性而作的普通层面的行政体制改革，主要就是目前学术界所讨论最多的“多元主体供给”模式的构建所引发的政府角色转换、分权等改革问题。由于本文侧重于区域公共产品（服务）的合作与协调，因此下面主要讨论前者，后者因目前相关研究较多，在此不再赘述。

区域经济增长要求各成员携手合作共赢，要求区域内更为开放的市场，需要各行政区政府、各部门在公共产品及服务上加强沟通与协作，而这常常会受到行政区政府内部及上级政府部门管理制度、规章的束缚。因此，合作便要从改革规制做起。

从我国目前行政体制模式来看，“条块结合”是当前行政体制模式的主要特征。根据地方组织法第66条的规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且受国务院主管部门的领导或者业务指导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府的统一领导，并且受上级人民政府主管部门的领导或者业务指导。”[5]这表明，政府下设的各个部门、机构既受当地人民政府的统一领导（这是“块”），同时又要受上一级人民政府的主管部门的领导或者业务指导（这是“条”），这种关系“反映了中央与地方、上级地方政府与下级地方政府之间的复杂的关系问题”[6]。很显然，我国“条块结合”的行政管理体制并没有给各行政区政府及其部门之间留下多大的 “合作空间”。并且，一般区域经济合作共同体成员往往是分属不同的省、自治区、直辖市的地方政府，或者同属一省、自治区或直辖市的级别相同的地方政府（前者如 “成渝经济带”，后者如湖南的 “长株潭城市群”），因行政地位、等级相同，这种“平行”的行政关系在区域公共产品（服务）合作中碰到的体制管理方面目前并无相关法律参考依据。一些跨区域经济共同体各行政区的大型公共项目 （如高速公路、贸易市场、水利设施）或者社会保障这些地域性很强的公共服务在审批、制定及维护监督、管理等方面如若由区域经济共同体共同决策、管理，则并无法律依据，而如若交由上级政府及主管部门来决策、管理，则不仅会引发多头决策、管理，导致管理混乱和费时、费事，而且最终可能导致因为这种“能量耗散”而使区域经济共同体本来达成的项目、协议流产或无疾而终。如何推进我国行政体制整体性改革将是区域经济共同体为实现公共产品协同供给的一道难题。

三、跨行政区公共产品供给协同机制研究——我国公共产品理论研究新趋势

（一）我国公共产品理论研究发展的回顾

简要地回顾我国公共产品理论研究发展的历程，有助于我们发现公共产品理论研究的发展轨迹，把握公共产品理论研究的发展趋势。通过中国知网的搜索引擎所得的关于“公共产品”相关文献统计数据情况，大致可以将我国公共产品理论研究划分为三个阶段，即萌芽阶段、初级阶段和繁荣阶段。

1.萌芽阶段：20世纪80年代初到80年代末。最早研究关于我国公共产品的一篇文章是杨君昌的《“公共商品”和财政职能》，主要从政府财政职能阐述我国公共产品的供给问题。然而，这一时期公共产品相关研究并不多见，与“公共产品”主题相关的研究的文章总数不超出10篇。这反映了我国在20世纪80年代改革开放初期，对西方20世纪70年代兴起的“新公共管理运动”和公共产品理论研究尚未引起足够重视。

2.初级阶段：20世纪90年代初到90年代末。这一时期由于我国改革开放逐步推广，东部沿海开放城市、经济特区改革开放成果举世瞩目，国家整体经济水平上了一个台阶，城市化速度发展也较快，而落后的基础设施已经跟不上经济建设的需要，因而以交通基础设施（大型机场、港口、铁路、高速公路等）、文化、教育、体育设施为主要范围的公共物品的供给在数量、水平上增加与提高随之提上日程。公共产品理论的研究逐步引起学界的关注，反映在这段时期公共产品相关研究明显增多，相关文献达到了一千多篇。此外，经济体制由计划经济向市场经济体制的转轨使政府公共职能的转变成为学界研究的重点，因而，这一时期的公共产品研究理论主要讨论政府的职能转变与公共产品供给的相关问题。

3.繁荣阶段：20世纪90年代末至今。经历了80年代的艰难探索，到90年代的痛苦“转型”，进入21世纪以来，伴随市场经济体制的逐步确立与完善，我国经济进入高速增长期。截止2009年，我国已跃居世界经济体总量排名第三位，基本实现全面小康社会。随着经济社会的发展，人民生活水平提高，而“随着富裕而来的是人们更看重于公有物品，而不是私有物品”[7]。公共产品的研究越来越成为学界讨论的中心，并且由于公共产品理论的开放性与包容性，它吸引了政治学、行政学、经济学、社会学及其他自然科学学科的加入，使这一时期公共产品理论研究成为当前的“显学”。这一时期公共产品理论的研究呈多元化趋势发展，如结合国外公共管理理论的最新成果及公共产品供给实践经验与我国公共产品供给进行比较研究；从当前我国不同地区公共产品的现状进行实证调查研究；从公共产品基本理论探讨我国公共产品供求机制、公共产品的运行机制以及公共产品的评价与激励机制等方面的改革与创新，等等。

综观我国近30年来公共产品理论研究的历程，不难看出，正是实践取向引导公共产品理论研究由萌芽阶段逐步过渡到初期阶段到现在的呈多元化发展的繁荣阶段。今后，我国公共产品研究将有两个热点：一是随着我国城乡统筹政策的实施，农村公共产品供给研究以及城乡公共服务均等化研究日益成为当前学界公共产品研究的一个重点；其二就是区域经济一体化增长越来越成为推动我国经济增长的主要模式，因而“区域经济一体化”背景下的跨行政区公共产品协同供给理论研究的问题也必然成为新的公共产品研究热点。

（二）跨行政区公共产品协同供给研究对突破现实区域公共产品困境的意义

1.跨行政区公共产品定义。钱海梅认为，根据公共服务（产品）在经济区域内发生作用范畴的不同，可以划分为独占型公共服务、关联型公共服务和共享型公共服务三个层次，而跨行政区公共服务（产品）主要是指区域内地区共享型公共服务以及区域内地区关联型公共服务。[8]而余兴厚则提出：“所谓跨行政区公共服务，就是打破我国传统省、自治区、直辖市等行政区划界限，提供满足区域整体经济与社会发展需求的公共产品与服务。”[9]

综合上述学者的观点，笔者认为跨行政区公共产品是指由跨越我国行政区划的两个或两个以上行政区政府因区域经济联盟发展的需要而联合提供本区域相互享用的公共产品与服务。

2.对区域公共产品“集体行动逻辑”困境突破的意义。奥尔森的“集体行动逻辑”告诉我们，如果没有一套行之有效的制度约束与监管，“搭便车”这样的行为广泛地存在于公共产品（服务）领域。对于因追求共同经济增长与经济利益而捆绑在一起的经济共同体而言，维系不同行政区之间的纽带更多的是一种现实的、眼前的利益，况且在传统的行政体制屏障没有被彻底打破之前，这种维系显然是松散的，不具备法律强制性质。特别是当要求区域联盟成员共同承担一些并不符合眼前利益、支出较大的公共产品（服务）的项目时，便会引发矛盾，甚至威胁到整个联盟的存在，将区域经济体推向解体的边缘。不久前发生在哥本哈根的全球气候峰会就给我们上演了一场可悲的“集体行动逻辑”闹剧。

因而，研究跨行政区公共产品协同供给的机制，特别是研究如何使区域内不同行政区之间形成“自组织多中心治理”的公共产品供给模式，使区域经济体联盟有一套行之有效的安排 “集体行动”的制度与规则，以增强区域经济联盟体的协作，减少摩擦与冲突，对于推进区域经济体的又好又快发展有着重要的意义。

3.对区域公共资源“公地悲剧”的困境突破的意义。区域经济体的发展是否可持续取决于区域内的主要资源是否可持续。以单一行政区为竞争基本单位造成“公地悲剧”的可能性以及对公共资源的破坏程度都要比以区域经济体为竞争基本单位要高得多和严重得多，因为以单一行政区为竞争基本单位的情况下，竞争个体更注重本辖区眼前的利益得失，在发展上更不计代价，恶性竞争十分突出；而强调“合作共赢”的区域经济增长模式下，区域联盟成员——各行政区之间更侧重于公共资源的合理开发、有序利用，以实现整体的经济效益，减少恶性竞争对公共资源的破坏。当然，这需要有一套公平补偿、平衡机制。这也正是我们看到的区域经济一体化对于突破公共资源“公地悲剧”困境的作用，也是我们研究跨行政区公共产品协同供给机制的又一重要意义。

（三）跨行政区公共产品协同供给机制研究的体系

王爱学、赵定涛（2007）在概括西方公共产品理论的基础上，将公共产品理论分为四个层次：一是公共产品的内涵与范围，主要研究公共产品的内涵、性质和特征分类及范围等；二是公共产品的供求机制，主要研究公共产品最优供给；三是公共产品运行机制，主要研究公共产品供求实践中的公平与效率问题；四是公共产品的评价激励机制，主要研究公共产品供给的效率评估与激励机制。[10]这对于我们构建跨行政区公共产品协同供给机制的体系有重要的参考意义。结合跨行政区公共产品供给的协同特点，笔者认为跨行政区公共产品协同机制研究包括以下内容及范围：

第一，区域经济体内部各成员公共产品的现状、边界、差异及跨行政区协同供给的基础研究。这部分研究主要侧重于对不同区域经济共同体的公共产品环境、现状进行调查研究。

第二，跨行政区公共产品供求机制研究。主要研究区域内不同行政区之间联合提供为区域整体发展的公共产品（服务）的供求平衡与优化的问题，包括行政区之间协同供给的主体构成、供给规模、供给结构、供给方式及途径等主要问题。此外，为实现区域公共产品供求平衡，还要研究如何通过区域内公共产品的需求表达机制的构建解决供求结构错位的问题。

第三，跨行政区公共产品的效率机制与公平机制研究。效率机制方面主要研究区域内如何通过政府行政体制改革，消除行政屏障，增进不同行政区之间的沟通、协调与合作；如何打破传统的政府垄断供给模式，引入市场化手段，在区域内构建多中心的供给模式，提高整个区域内的公共产品供给效率。公平机制方面主要研究区域内跨行政区之间的公共产品（服务）的均衡协调机制，包括如何通过制度的设计来消除跨行政区公共产品协同供给中存在利益矛盾、实现区域各行政区公共财政支出的协调均衡以及分析区域内部存在“搭便车”、“拥挤”等现象，以及如何构建跨行政区的合作、协调组织及协调制度。

第四，跨行政区公共产品评价机制及激励机制研究。评价机制主要研究区域公共产品（服务）供给的绩效评估的指标体系，包括效率、质量审核的方法与标准等；激励机制则研究区域内非政府的第三部门或私营部门参与区域公共产品供给的激励机制。

第五，跨行政区公共资源的可持续发展研究。这方面主要研究公共资源的合理利用、监督与约束机制构建等问题，包括公共产品的法制建设、自组织的制度设计与规则、生态环境的保护等。

[1]黎鹏，王培县，王谷成.跨行政区经济协同发展研究（上）[J].发展研究，2003，（4）.

[2]Samuelson，Paul.The Pure Theory of Public Expenditure[J].Review of Economics and Statistics，1954， （11），36:387-389.

[3][美]曼瑟尔·奥尔森集体行动的逻辑[M].陈郁,等,译.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1995.2.

[4][美]埃利诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom).公共事物的治理之道：集体行动制度的演进 [M].上海：上海三联书店，2000.11.

[5]中华人民共和国组织法[Z].第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修定，1995-02-28.

[6]张立荣.论有国家特色的国家行政制度[M].北京：中国社会科学出版社，2003.99.

[7][美]保罗.萨缪尔森.经济学[M].北京：商务印书馆.1981.37.

[8]钱海梅.“合作共赢”与“集体行动逻辑”——关于区域公共服务“猎鹿困境”的探讨[J].学术界，2009，（2）.

[9]余兴厚.跨行政区公共服务提供机制与对策分析（西部论坛）[J].重庆工商大学学报，2009，（6）.

[10]王爱学，赵定涛.西方公共产品理论回顾与前瞻[J].江淮论坛，2007，（4）.