论公共部门人力资本的价值定位与开发策略

刘国民,艾 军

(1.吉林大学东北亚研究院,长春 130012;2.黑龙江大学应用外语学院,哈尔滨 150001)

论公共部门人力资本的价值定位与开发策略

刘国民1,艾 军2

(1.吉林大学东北亚研究院,长春 130012;2.黑龙江大学应用外语学院,哈尔滨 150001)

新时期里,公务员管理必须从过去的“干部人事管理”转向“人力资本管理”。回顾公共部门人力资本的发展脉络和基本内容,对于公共部门人力资本重新进行价值定位和进一步深入开发我国公共部门人力资本价值策略具有重要意义。

公共部门;公务员;人力资本

国家公务人员的使用效率和价值开发决定了一个政府的工作水平和工作效率,关系到政府方针政策的贯彻落实,关系到经济社会的发展和民生的改善,关系到全球经济一体化模式下的国家整体竞争能力。近年来,随着公共管理理论的普及以及西方政府再造运动的影响,我国的公务员管理理念正从单纯的“干部人事管理”向“人力资源管理”转变。我国于 1993年开始推行国家公务员制度,由此开创了公务员管理的新局面;2006年正式实施了《中华人民共和国公务员法》,在若干管理环节以及运行机制方面都有了新的突破;2008年国家撤销了人事部、劳动和社会保障部,成立了人力资源和社会保障部,国家公务员局也正式挂牌。但是,关于公务员人力资本价值的认识还比较模糊,关于如何深度开发公务员人力资本的价值还缺乏明晰的战略。因此,引入并推广人力资本管理的新观念、新模式,正确认识公务员的人力资本价值并正确加以开发利用,对于推动中国公共部门人事管理体制的创新和管理方式的转变具有重要意义。

一、公共部门人力资本开发的理论基础

1.人力资本理论的发展脉络。一般认为,人力资本理论最先是由美国经济学家西奥多·舒尔茨提出的。但事实上,人力资本理论从萌芽、诞生到不断发展并逐步完善经历了一个漫长的过程。

人力资本理论的渊源可以追溯到资产阶级古典经济学家亚当·斯密。继他之后,美国经济学家欧文·费雪在其《资本和收入的性质》一书中专门阐述了人力资本的概念。其后,卡尔·马克思继续发展了古典经济学大师们的劳动价值论。他从“人的本质是自由”的观点出发,论述了唯有通过资本特别是人力资本的积累才能实现“人的全面发展”。他认为人是劳动的主体,自然资源是劳动的客体,人力资本是连接主体和客体的媒介。马克思把人和劳动在经济活动中的作用提高到了空前地位。新古典经济学的代表人物阿弗里德·马歇尔在他的经典著作《经济学原理》中开宗明义地指出:“经济学是一门研究财富的学问,同时也是一门研究人的学问”。他特别明确地指出,“一切资本中最有价值的莫过于投在人身上的资本”。随着历史的进步、发展水平的提高,经济学和经济学家的“人本”财富观和资本观越来越清晰、越来越凸显出来。

20世纪五六十年代,随着科学技术的迅猛发展,产业结构和劳动力结构发生了巨大变化,人的因素在经济发展中的作用越来越重要,现代人力资本理论应运而生。美国经济学家明塞于 1958年发表了《公共人力资本投资与个人收入分配》一文,对个人收入与其接受培训量之间的关系进行了分析。随后他又在《在职培训:成本、收益与某些含义》一文中估算了在职培训的投资总量与在这种投资上获得的私人收益率。西奥多·舒尔茨于 1960年出版了《论公共人力资本投资》一书,系统地阐述了人力资本理论。他的理论以全新的视角诠释了人力作为资源对经济增长和社会进步的巨大意义,开创了人事管理的新时代。他认为人力资本需要投资才能形成,即需要消耗一定量的金钱和其他稀缺资源;相对于物质资本和劳动者数量的增加,人力资本对国民经济增长和国民收入增加所起的作用更为重要;教育是人力资本的关键性投资;人力资本投资与物质资本投资一样要计算成本。贝克尔的突出贡献是首次用传统的微观均衡法分析并建立了人力资本投资均衡模型。贝克尔认为人力资本和物质资本投资一样,与个人未来收入之间存在着紧密联系。

20世纪 90年代以后,学者对经济增长的研究更注重于经验含义以及理论与数据之间的关系。特别是集中在多国范围内研究人力资本是否影响经济增长、教育对经济增长的影响、人力资本与经济增长之间的关系等方向。这一时期,一些新兴的经济学分支学科迅速发展起来,主要有教育经济学、卫生经济学、家庭经济学和人力资源会计学等,形成了人力资本具体化、数学化,使人力资本分析更深入、更细致,极大地丰富了人力资本理论的定量分析。

2.人力资本理论的基本内容。人力资本理论的内容非常丰富,归纳起来主要有以下几方面:一是人力资本的投入对社会发展起决定性作用。单纯从自然资源、资本资源和技术资源这些生产要素的投入是无法解释现代社会生产力提高的全部原因的。事实上,一个极为重要的生产要素被以往的经济学家们遗漏了,这个要素就是人力资本的投入,它对经济社会的发展起决定性作用。资本总体上可以分为物质(货币)资本和人力资本两大类。人类在经济活动过程中,一方面不间断地把大量的资源投入生产,制造各种适合市场需求的商品;另一方面以各种形式来发展和提高人的智力、体力与道德素质等,以期形成更高的生产能力。这一观点将人的生产能力的形成机制与物质资本等同,提倡将人力视为一种内化于人自身的资本——各种生产知识与技能存量总和。二是人力资本相对于物质资本具有更高的增值性,对人力投资的收益要远远高于对其他生产要素的投入。人力资源最显著的特性在于它的能动性,这是其区别于一切资源的最根本的特质。人力资源和其他资源一样,在投入使用后都可能引起损耗,但人力资源却能在使用过程中不断实现自我补偿、更新和发展。因此,人力资源是一种高增值资源。三是人力资本实质上是投资的结果。人力资本的取得不是无代价的,需要消费各种资源,即消耗各种投入,主要是对获得知识、能力和提高素质付出的各项货币形态的开支。并不是一切人力资源都是最重要的资源,只有通过一定的投入,掌握了知识和技能的人力资源才是一切生产要素中最重要的资源。人力资本即人的知识和技能,是资本的一种形态。人力资本同其他商品一样,具有使用价值和价值。人力资本投资的核算集中体现在人力资本中具备的知识、技能、资历、经验、工作熟练程度等因素。四是人力资本投入要取得高收益,既要注意增加人力资本的积累,更要优化人力资本增量中的质量结构。人力资本的主要含量是知识存量,知识在经济社会发展进程中具有积累效应,随着人力资本投入的不断增加,知识存量也随之不断增长,其所蕴涵的生产能力将呈现成倍的扩张趋势。所以对于公共部门来说,减少物质资本的投入,增加人力资源开发的投入是最有价值的方法。

二、公共部门人力资本的价值定位

近年来,人力资本理论虽然在中国得到不断传播,但同大多数发展中国家一样,人力资本的投资常常不被重视,多数人认为只有物质投资才是经济发展最重要的因素。尤其是在公共部门领域,由于长期以来传统的自上而下“垂直式”控制,强调“服从”和“组织安排”,否定个人需要、意愿及个性,中国公务人力资本管理制度仍然只是基础性框架,相关的竞争机制、激励机制、代谢机制以及保障机制还不成熟,离完善的国家公务员制度还有较大距离。新时期里,应该在以下几个方面提升对公共部门人力资本价值的认识:

1.公共部门人力资本是提高公共生产力的第一要素。创造效益和提高生产力,是管理者合乎逻辑的目的。用最少的资源去完成目标或运用现有资源尽可能多地完成任务,是组织永恒的目标。公共生产力就是指公共部门为实现既定目标,通过投入公共资源进行管理、服务、进而对经济社会发展所产生的积极效果。宏观公共生产力体现为所有公共部门的效能与效率。具体表现为促进民族团结、国家安全与社会秩序改善;经济持续、快速、健康发展,人民生活水平和生活质量不断提高;社会文明、进步、公正、平等;文化繁荣、精神文明大有进展等等方面。而微观公共生产力则表现为每个特定公共部门所取得的成就,包括管理或服务效能、社会效果,以及管理和服务对象的满意程度等等。影响公共生产力水平的主要要素是公共部门在管理、服务实践中投入的公共人力资源、资金、物资、科技等等,这些要素都在提高公共生产力水平的过程中发挥着不同的作用。而人力资本则在其中发挥着核心要素的作用。这是因为:公共部门人力资本是其他生产力要素的掌握者和使用者,能够整合其他资源,采用先进的方法和手段,进行科学、高效的管理或者进行新的开发,因而摆脱了“纯粹资源”的地位而创造更高的价值,拥有毋庸置疑的主动性和能动性;公共部门人力资本本身就是作用于公共生产力的资本,能够在投入使用中不断实现自我补偿、更新和发展,因此具有再生性和高增值性。

2.公共部门人力资本是促进经济发展的重要因素。人力资本是经济增长方式转变的决定性力量,是社会发展的原动力。当今各国之间的经济竞争日趋激烈,其实质上是人力资本及其投资的竞争。各国经济能否获得持续高速增长,关键取决于人力资本投资的规模、结构和水平。市场经济越向前发展,对人力资本投资的要求就越高。这是因为,市场经济一开始就是“看不见的手”和“看得见的手”相互博弈的过程,如何实现政府与市场的相互配合,最终构建起良好的市场经济发展秩序,关键在于有一支精干的行政管理团队,最大限度地降低摩擦。在现代市场经济条件下,由于经济的复杂性大大提高,政府的市场调节作用越来越重要,不论是西方发达国家还是新兴工业化国家在经济发展中都强调政府的作用。我国经济体制改革所要建立的社会主义市场经济体制,也是“在社会主义国家宏观调控下使市场在资源配置中发挥基础性作用的经济体制”。公务员人力资本的投资和利用程度是保证市场经济体制与机制有效运行和发挥作用的重要因素。

3.公共部门人力资本是促进组织变革的积极力量。全球经济和技术的快速发展,使得各个国家都面临越来越激烈的竞争和挑战。政府作为一种社会组织,只有不断寻求变革,才能提高公共部门的适应能力,使之适应不断变化的外部环境和长远发展的需求。公共部门组织变革说到底是人的变革。由于人们总是愿意按照自己的习惯做出反应、担心改革会丧失自己的既得利益以及对未来的不确定性等原因,可能会产生对变革的个体反抗。而由于组织结构的稳定性和惰性、群体的惯性、变革可能带来的对权力或者资源分配的威胁,也使得一个既定的组织可能会对变革产生抵制。组织变革的成功,很大程度在于是否了解和掌握组织变革的抵抗力量。人力资源又是组织变革的推动力量。在组织的所有要素中,只有人才具有柔性,因而也只有人才能根据环境的变化而变化。要使庞大的组织机构适应不断变化的需要,就只能依靠人来具体执行和操作组织的变革。在当代,政府组织要尽快实现向适应性组织的转变,即以社会需要为中心,主动、迅速地对变化的环境做出积极的反应。

4.公共部门人力资本是社会和谐发展的协调因子。“和谐社会”是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。公共部门服务于民的职能、维护秩序的作用都是和谐社会构建的重要组成部分,而公共部门人力资本又是完成公共部门职责的源泉。从本质上讲,人自身的和谐、人与社会的和谐以及人与自然的和谐都是和谐社会的核心内容。其中,人自身的和谐是和谐社会建立的根基,是人与社会的和谐、人与自然的和谐的前提。政府作为社会管理者具有营造良好制度环境的职责,公务员素质的高低关系到职责实现的水平。科学的制度设计能有效地提高人们之间的交往效能、降低人们之间的交往成本。公务人员在履行职责过程中良好的交互性、合作性、协商性,会对公民形成良好的行为示范,有利于和谐社会的构建。

三、深入开发我国公共部门人力资本价值的策略

人力资本的开发、利用正日益成为中国现代化社会经济发展的主要动力,成为社会进步、国家强盛的重要标志。在中国经济体制由计划向市场转变、经济增长方式由粗放型向集约型转变的过程中,必须采取积极有效的措施,加快政府人事管理由传统人事管理向人力资本开发的转变,促进公共部门人力资本的开发与利用,进而推动我国经济社会全面发展。

1.要树立“以人为本”的资本开发新理念。以人为本,是以人的生存权、发展权、享受权为本,是以公务员的全面发展进步为本。坚持以人为本,关键在于提高公务员的素质,核心在于满足公务员的需要,本质是释放公务员的潜能,目的是促进公务员的全面发展。以人为本,必须始终关注公务员的价值和意义。心理学家马斯洛指出,人的最高需求是自我价值的实现。坚持以人为本,就是要充分发挥人的聪明才智,要尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造,就必须为公务员创造最大价值提供最优条件,不断冲破一切束缚公务员聪明才智充分发挥的体制、机制和观念障碍,最大限度地释放公务员的潜能。充分发挥公务员的积极性、主动性、创造性。既要不断提高公务员本身的各项素质,还必须为公务员的学习、工作和生活创造良好的外部环境;既要营造尊重人才的组织气氛,又要通过建立竞争机制,增强公务员的质量意识、服务意识、成本意识和效率意识,加快公共部门人力资本的开发速度和开发质量,保证行政机关的生机和活力。

2.营造良好的社会生态环境,进一步深化经济、政治、文化体制改革。社会生态环境是指和自然环境相对称的一种社会客观存在,主要包括社会经济系统、政治系统和思想文化系统。要加快市场经济体制建设,建立较为发达的国民经济,为公务员制度的深度推行与完善创造良好的物质基础;要加快推进机构改革,转变政府职能,在坚持党管干部的前提下,改进党管干部的方法;要摒弃人事管理制度上的神秘主义、主观主义。由于我国的公务员制度借鉴了西方国家的公务员制度,因此必然会遇到制度与文化环境的冲突。大力加强我国思想文化建设,大力发展文化教育事业,努力形成有利于公共部门人力资本成长的良好社会生态环境。

3.要建立公共部门人力资本保值增值机制。现代社会是一个知识更新速度极快的社会,必须充分发挥人力资本的自身能动性进行动态的资本更新,才能保证公务员及公共部门的效率与威信。在当前的市场经济条件下,更需要对公务员的基本修养、实际技能进行培训,提高其综合素质。因此,必须改革公务员培训的模式与内容以适应发展的需要。应以市场为导向,设立有针对性、可持续的、多样化的培训方式,将高校纳入培训主体内,允许公务员自主选择培训学校。要按照社会实际需求和公务员自身需要设计课程,不断调整培训内容,切实提高培训的针对性,增强个人学习的主动性和积极性。同时,要把人力、人才推向市场,按照市场需求配置人力资源,打破人才流动中的地域与身份界限,建立全国统一的公务员人力资本信息网,使人才资源、人力资本成为各部门和全社会的共享资源,避免浪费或闲置。

4.要不断加强公共部门人力资本管理的制度建设。现代管理学之父彼得·德鲁克认为,“优秀的机制比所有制更重要”。一套科学、合理、完善的管理机制,无疑是改进政府机关工作面貌、提高工作效率的重要法宝。尤其要在建设竞争激励机制、新陈代谢机制和勤政廉洁保障机制上下工夫。这是公务员制度有效运行的基础,三者之间相互联系、相互渗透、相互依存。要重点抓好公务员考试录用、职务升降、交流轮岗、辞职退休等制度,坚持任人唯贤,反对任人唯亲。尽快完善公务员人力资本绩效考核制度,对公务员人力资本的工作绩效进行全面有效的考核,并将考核结果和公务员人力资本的薪酬、职业生涯发展以及培训等相挂钩。

5.要形成公共部门人力资本开发的合力。公共部门人力资本开发是一项复杂的社会系统工程,必须携手合作、齐抓共建。人事管理部门要充分发挥自己的职能优势,积极有效地做好协调工作,充分发挥各部门在公共部门人力资本开发中的积极作用。要重视和加强人力资本开发的政策、法规、制度的配套建设,并在实际过程中抓好落实,取得实效。要多渠道加大公共部门人力资本的投资力度。由于公共部门人力资本的投资对社会具有外部性效应,因此政府要承担大部分人力资本的投资支出,并有充分理由享有人力资本投资所产生的收益。政府获得的收益就是行政执行管理效率的提高、行政实施成本的降低和政府公众形象的改善。由于公务员个人也是公共部门人力资本投资的实际受益者,因此公务员本人也相应地承担小部分人力资本投资的支出,公务员个人所获得的收益则是自身素质、薪酬的提高以及晋升的机会。公共部门人力资本投资的效益最终体现为整个社会管理水平的提升,因此社会各个方面也要为公共部门人力资本开发创造良好条件。

〔责任编辑:王雅莉〕

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1007-4937(2010)06-0047-04

2010-10-02

刘国民(1971-),男,吉林伊通人,博士后流动站研究人员,从事农业经济理论政策和区域经济发展战略研究;艾军 (1976-),女,黑龙江哈尔滨人,讲师,博士研究生,从事人力资源管理研究。