论有限政府的现实诉求

张 强

(山东大学 法学院, 济南 250100)

论有限政府的现实诉求

张 强

(山东大学 法学院, 济南 250100)

有限政府理论是近代西方政治思想的重要内容，作为政制运作与宪政实践的指导原则，其产生与古典自由主义密切关联。随着古典自由主义向新自由主义、新古典自由主义变迁，有限政府理论涉及政府功能、职能和规模方面的内容逐渐被适度政府理论所吸收,权力分立与权力制约的传统内涵成为有限政府理论在宪政层面的现实诉求。

有限政府；适度政府；自由主义；权力分立与制衡

有限政府理论产生并完善于近代西方资产阶级反对专制王权、争取政治与经济自由、建立资产阶级国家的过程中，并被视为近代西方国家政制运作与宪政实践的指导原则[1]。传统有限政府理论强调政府自身的规模、职能、权力和行为方式，其存在价值在于铲除“无限政府”，为行政权力、作用与规模划定边界。但随着古典自由主义向新自由主义以及新古典自由主义变迁，其理论核心逐渐演变为分权与权力制约，并成为法治国家构建公共权力体系的逻辑和原则。

一、传统有限政府理论的起源

有限政府理论的产生、变迁与西方自由主义的发展有密切的关系，甚至可以说自由主义是有限政府理论的思想渊源。十七世纪末，古典自由主义产生于英国新兴贵族与资产阶级争取政治权利的运动中，它着眼于个体利益的实现，强调以理性为基础的个人主义，维护个性发展，实现个体自由；在十七、十八世纪，它分别表现为政治自由和经济自由，前者表现为新兴资产阶级反对专制王权、为资产阶级争取政治权利和跻身统治者行列的诉求；后者则意味着资产阶级获得政治自由、掌握国家权力后，试图实现资本主义市场经济的自由。

在政治自由阶段，自由主义者论证国家权力来源于社会契约，国家权力在公民权利面前应当保持卑微姿态，对于公民政治自由的实现不应肆意干预。在近代自然法思想创始人霍布斯提出的国家契约理论中，他假设先于国家有一个所谓的自然状态存在，个人在这种状态下享有无限的自由，但“每个人对于他人都是狼”，而且每个人都与他人处于战争状态之中，与他人存在着冲突。为了使人类不在冲突中毁灭，人们开始制订契约，每个人都同意把其全部的权力和力量转让给一个人或者多数人组成的集体，“这就是伟大的利维坦的诞生”[2]。据此设定的主权权力者——霍布斯称之为“利维坦”或“人间之神”——“应当运用从公民那里集合起来的权力和力量，以增进所有人的和平、安全与便利”[3]。如果说霍布斯重在尝试着为“利维坦”存在的必要性做论证，英国自由主义的集大成者约翰·洛克则针对这种“必要的恶”明确提出“有限政府”的概念，强调以基本人权(生命权、财产权和自由权)来为政府行为设置“底线”，以法治和人民的“革命”权来抗击政府强权；同时主张，人民可以通过达成社会契约建立政府，从而使人类从自然状态中的完全自由转变为政治社会中法律约束下的自由，对人民自由的保障成为人们建立政府的首要目的。在洛克看来，政府权力的来源是人们为了安全而转让的部分自然权利，因而政府的职能仅在于为人们的共同生活提供安全保障，“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的是保护他们的财产”[4]。

受到自由主义起源的新兴资产阶级反对专制王权斗争的影响，早期自由主义所关注的主要内容是涉及对国家权力的限制和公民政治权利，保障国家政治制度的运作。在古典自由主义者看来，一方面，人类虽然是自由的和平等的，但在自然状态下难以实现，唯有组成国家才能真正保障每个人的自由和平等，因而“国家的存在是必须的”；另一方面，国家产生于社会契约，国家的根本目的和任务应是保障每个缔约者的人身、财富、尊严等自然权利，即如法国《人权和公民权利宣言》所宣布的“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利”，因而“国家存在的目的是保障公民的生命、自由和财产”[5]。由于对专制权力的天然警惕，古典自由主义理论为国家、政府权力划定了有限的范围，即维护社会秩序与惩罚犯罪等，对公民自由的实现，国家、政府应采取消极态度——无论是公民参与国家权力还是表达政治见解，作为消极自由，都含有拒绝国家干预的意蕴；只是自由和权利受到侵害时，国家公权才得以启动，以消除对自由的威胁。国家并不能主动限制人们的权利或者干预人们的生活。

在经济自由阶段，基于封建社会重商主义对自由贸易、市场经济充分发展的消极影响，资产阶级在经济领域主张放任主义政策，政府不得干涉私人的经济活动。英国古典经济学大师亚当·斯密最先在经济上系统地阐述了自由主义理论，他主张经济自由放任，即自由竞争和自由贸易，“一个穷人所有的世袭财产，就是他的体力与技巧。不让他以他认为正当的方式，在不侵害他邻人的条件下，使用他们的体力与技巧，那明显地是侵犯这最神圣的财产”[6]。为适应资本主义自由竞争的需要，他竭力倡导经济自由、契约自由和贸易自由，提出国家奉行放任主义，把政府定义为“守夜人”，政府不干涉经济生活和社会生活，赋予个人以更大的自由活动空间，充分保障公民的财产自由。斯密的经济自由放任思想不但长期影响了西方的经济学，也成为当时资本主义国家所奉行的一项重要的经济政策，对国家职能的确定产生了重要的影响。

基于古典自由主义“国家(政府)是必要的恶”的基本立场以及自由资本主义时代对政治自由与经济自由的时代内涵主张的不同，有限政府被表述为“消极国家”、“夜警国家”、“守夜人政府”、“管得最少的政府是最好的政府”，国家(政府)作为必要的恶不但严格依法运行，恪守权力界限，同时受到来自立法权力、司法权力、社会权力和公民权利的有效监督与制约；同时，政府功能被局限于最小范围内，仅承担社会秩序维持责任，以“守夜人”身份充分尊重公民的消极自由。传统有限政府理论包含两层内涵：在政治系统运作与宪政建设视野下，有限政府强调政府权力有限，行政权力行使受到严格限制，与其相对应的政府形态为“专制政府”、“专断政府”；在政府功能论视野下，有限政府强调政府干预市场、调控社会功能有限，与其相对应的政府形态为“全能政府”。其中，第一层内涵着眼于权力本身的恶性，可归属于“质”的范畴；第二层含义着眼于权力范围的划定，可归属于“量”的范畴。有限政府内涵具体可以分解为：权力有限，即政府因人民订立契约转让权力而拥有权力，政府只掌握有限权力，并不具有绝对权威；权力制约，即由于权力本身所具有的恶性，权力的行使往往会侵犯人民的自由，因而其必须受到严格的限制；职能有限，即限制政府职能及其发挥作用的领域，政府职能被局限于维护社会秩序与国家安全方面，经济上采取放任而不干预的政策，保持市民社会的自治，维护自由的市场经济，充分发挥“无形的手”的市场作用。

二、有限政府到适度政府的变迁

伴随着新自由主义的兴起，公民自由权由以往单纯的消极自由逐渐发展为消极自由与积极自由并存，而国家功能也在经历了从过分看轻极端到过分看重极端的变化后，开始被理性认识，政府职能因而被合理界定，即无论是“小政府、大社会”，还是“大政府、小社会”均被修正，适度政府理论与有效政府理论开始成为当下法治政府功能建设的指导模式。

从十九世纪末开始，由于各个资本主义国家逐渐由自由资本主义阶段过渡到垄断资本主义阶段，自由放任的政策逐渐失灵，自由市场运行出现新的各种问题；同时，由于自由竞争和资本主义剥削制度的存在，社会两极贫富分化严重，阶级矛盾激化，工人运动蓬勃兴起，资本主义国家面临严重的经济危机和社会危机。在这种背景下，古典自由主义日益淡出人们的视野，新自由主义及各种新的国家理论不断出现。十九世纪七十年代末到八十年代初，英国自由主义学者格林最先提出了以道德学说为基础的“积极自由论”和积极国家的思想，强烈主张彻底抛弃自由放任主义政策，并进一步发展了密尔的“有限的国家干涉主义”。在格林看来，“国家就是一种道德力量，充分发挥国家的积极作用，有助于扫除阻碍个人道德善的发展的障碍，是实现人们共同的善的必要保障”[7]，这就背离了传统自由主义“干涉最少的国家是最好的国家”、“政府权力越少越好”的观念，开创了现代自由主义的主动干预、积极作为的国家理论[8]；政府也由单纯的“守夜人”变成了积极的障碍排除者与自由提供者，而公民个体自由的内涵开始由单纯的消极自由发展成为消极自由与积极自由并存。

英国经济学家凯恩斯作为新自由主义国家干预学说的标志性人物，在二十世纪二三十年代西方世界遭遇严重经济危机的背景下，系统地提出了国家干预经济的理论和政策，否定了传统的国家不干预政策，力主扩大政府机能，通过政府干预来弥补有效需求的不足，以政府这一“有形的手”来调控市场以保障经济发展。这种国家干预主义思想在西方的兴起，引起了政治学和经济学主导思想上的所谓“凯恩斯革命”。基于应对经济危机的现实需要，在国家干预理论影响下，时任美国总统的罗斯福通过实行新政，在经济、社会等诸多方面采取了较为全面而强有力的国家干预政策，创建了一种国家控制的资本主义制度，政府理论也因此实现了历史性变革。最终，“罗斯福新政”的有效实施使得新自由主义成为很长一段时间，特别是在第二次世界大战后美国乃至整个西欧世界的主流政治思想，对新的时代背景下政府角色定位以及政府职能确定产生了较为深远的影响。在此背景下，政府职能和规模大肆扩张,“无所不能、无所不包”的大政府或全能政府广泛兴起，以提供“从摇篮到坟墓”的保障为特征的福利国家开始出现。

虽然国家干预主义使得西方经济在战后得以恢复和迅速发展，社会福利制度的建立也使社会矛盾得以缓和。但是，凯恩斯的经济理论并不是彻底化解资本主义经济危机的良药，二十世纪七十年代中期西方国家发生了一次“滞胀”型经济危机，导致政府这只“有形的手”失灵，许多学者开始对凯恩斯主义的国家干预理论感到失望和不满，他们把西方经济的种种矛盾和困难归咎于国家对经济活动的过分干预，因而要求回到市场调节[9]。同时，以实质平等倾向建立起来的高福利社会制度在一定程度上鼓励了懒惰，挫伤了人们的工作积极性，直接对经济效率产生了不良影响，学者们因而开始对国家干预主义进行反思，这意味着自由主义发展到了新的阶段。这一时期出现的新古典自由主义反对政府扮演积极介入财富重新分配的角色，主张回归市场机能的运作。诺齐克提出了“最低限度的国家”的概念，反对国家对正常的市场交易进行干预[10]。哈耶克从“自发秩序”与“程序正义”的概念出发，坚持个人的自由是高于一切的观点，认为只要市场过程本身是合法而公正的，其具体结果导致谁贫谁富无可指责，政府不得干预社会经济生活[10]410。

除了少数极端自由主义者外，这一时期大多数自由主义者同传统经济自由主义者不同，并不认为自由竞争能够自动地顺利进行，他们主张国家在保证“自由放任”的条件下，以适当的方式对经济进行适度干预，而他们所主张的国家干预即不同于凯恩斯主义所主张的国家干预，又不是由国家采用财政政策和货币政策去直接干预经济，而是由国家为市场机制作用的充分发挥创造良好的条件，政府应当做好“裁判员”的角色。同时，为了弥补市场经济的缺陷，国家应当建立完善适度的社会福利制度。受自由主义理论在追求自由价值的同时重视平等价值的影响，现阶段的政府理论也逐渐把维护个体自由与保障个体平等一并纳入到政府职能当中，以期更好地发挥政府职能。根据经济发展水平和社会现实情况，政府应当在宏观上对经济发展进行调控、监管和引导，“有形的手”和“无形的手”密切配合，实现资源合理配置；避免对微观经济的肆意干涉，保障个体经济充分发展；保障社会秩序，为经济、社会发展提供良好的社会环境；建立完善的社会福利制度，保障个体生存尊严，避免社会因两极分化陷入动荡等，“小政府”、“大政府”开始转变为“适当的政府”。适度政府理论着眼于政府实现公民福利所应承担的积极责任，将现代政府定位为功能适当发挥、职能合理界定、规模适度控制的政府，强调作为国家权力重要组成部分的行政权适度干预社会与市场，并通过合理设定政府职能，凭借适度规模的政府机构行使行政权力，从而使行政权良性运行、政府功能良性发挥。

三、有限政府理论的现实诉求

传统有限政府理论中涉及政府功能、职能与规模方面的内涵被适度政府吸收，有限政府理论被局限于权力有限与权力制约范畴，并以权力分立与制衡为核心，成为政治系统运作与宪政建设的逻辑前提。无论是对国家社会秩序维护者的定位还是对国家社会自治引导者的定位，政府行政权力的存在均被视为手段。而现代宪政制度的基本内涵是国家权力制约与公民权利保障，实现路径则为民主与法治。与政府功能相关联，行政权力存在的最终价值在于保障公民权利。具体于法治政府建设，一方面体现为政府行政权力运行依赖民主与法治路径被有效制约；另一方面则体现为行政权力运行依赖民主与法治路径有效保障公民基本权利。前者表达为权力规制，后者则被表达为政府责任。在有限政府理论视域下，权力规制是政府责任实现的前提，构建良好的权力制约体制对于确保行政权力良性运作、行政职能良性发挥、政府功能实现具有不可忽视的价值。在宪政层面，控制行政权力正是有限政府理论的现实诉求所在。

权力制约是宪政制度建设的永恒话题。就行政权的性质而言，与立法权、司法权相比较，以自由裁量为主要特征的行政权最容易与人性的弱点相结合，演变成为一股不受拘束的侵犯他人合法权益的力量，如果不从制度上用法律对行政权力予以规制，那么人性中的贪欲将从自由不羁的行政权中得到最大满足[11]。有限政府追求政府权力限制的实现路径为分权制度与行政法治。具体而言，政府不能拥有不受拘束的权力，应受到立法权力、司法权力、社会权力与公民权利的制约；同时，政府坚持依法行政，行政权力严格恪守法律界限。

具体于中国法治政府建设的实践，在分权方面，存在行政权力侵蚀立法权力、司法权力和社会权力的现象，以及公共权力分立与制衡并未有效实现的问题。行政权力干预正常司法、影响司法独立现象仍时有发生，人大与法院在政府面前权威性不足。在伴随社会发展与行政职能扩张而产生的行政立法与行政裁决方面，行政立法异常活跃，行政法规和行政规章大量涌现；行政立法主体超越权限制定规则、规章涉及的内容相互冲突，制定程序不规范等现象时有发生。同时，行政裁决制度的出现使得行政权开始侵蚀传统司法权作用空间，使行政争议终止于行政程序而不能进入司法这一解决社会纠纷的最后屏障和防线，有悖于司法最终审查原则[12]。部分行业协会、社团组织浓厚的官办色彩使得行政权侵蚀了那些本该由社会行业组织自我管理、自我行使的社会权力。基于此，有限政府在分权方面强调政府分享了立法权和司法权的情况下，应当确定政府权力的界限和活动规则，包括政府立法权和人大立法权之间的界限以及政府司法权和法院司法权的界限，政府权力只能在划定的界限内活动而不能超越[13]。

当前，行政权力滥用现象时有发生，诸如有法不依、执法不严、违法不究，以言代法、以权压法、执法犯法、循私枉法，越权施政、暴力执法、权力腐败、缺乏程序等现象屡见不鲜。着眼于行政权力有效制约，有限政府强调行政法治原则。职权法定是行政法治的首要内涵，中央以及地方各级政府机关职权须由法律明确规定，行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，未经法律授权，不能具有并行使某项职权，职权法定原则以越权无效作为制度保障。法律保留与法律优先原则是法治行政的重要内容，法律保留原则强调涉及公民基本权利侵夺之事项只能由法律规定或者必须由法律明确授权；法律优先原则则强调行政执法必须以具有最高效力的法律规范作为依据，政府不得自我制定行政法规、规章等肆意侵犯公民基本权利的规章制度。法律保留与法律优先原则共同构筑了法治政府执法规范体系。遗憾的是，目前我国行政执法规范体系中仍然存在一些违背法律和法律优先原则的行政法规、规章和其他形式的行政规范，这些行政规范的存在不但在实践中产生了与法治政府追求目标背道而驰的消极影响，也让民众对政府自我承诺构建法治政府缺乏信心支持，严重损害了政府形象。法治行政强调行政合理原则，藉此对行政自由裁量严格规制，使其在法律允许范围内行使，避免权力肆意滥用；坚持程序法治原则和职责统一原则，通过严格的程序规范行政执法全过程，确保行政执法公开透明以及当事人的有效参与；通过严格责任追究制度强化确保行政执法主体责任意识，促使其谨慎行使权力。同时，以有限政府为主构建体制化的权力控制体系，通过反腐败制度建设，避免权力寻租与权力腐败。

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[责任编辑 王晓雪]

OntheRealityDemandforLimitedGovernment

ZHANGQiang

(LawSchoolofShandongUniversity,Jinan250100,China)

The theory of the limited government is an important aspect of the modern western political thoughts. As the guiding principles of the political operation and the constitutional practice, its origin coincides with the classical liberalism. With the historical change of the classical liberalism to neo-liberalism and the new classical liberalism, the aspects of the government’s function, responsibility and the scale were gradually absorbed into the theory of moderate government which was an important component of the theory of the limited government. An effective system of the checks and the balances, which is the traditional connotation of the theory of the limited government, has become its reality demand in the constitutional visual field

limited government; moderate government; liberalism; check and balance

2010-03-21

张强(1985-)，男，山东莱芜人，硕士生，主要从事行政法学与政府法治的研究。

E-mail：zhangqiaosang@163.com

D092

A

1673-9779(2010)04-0400-04