农村“教学点”相关教育政策分析*

● 杨润勇

农村“教学点”相关教育政策分析*

● 杨润勇

农村“教学点”至今仍为我国中西部农村地区义务教育办学不可或缺的组织形式。“教学点”发展规模先后经历了扩张—压缩—调整的过程。分析相关教育政策的演变，对“教学点”问题重视不足、政策问题不甚清晰等原因，使得教学点政策效果不能尽如人意，导致“教学点”成为农村教育的短板，不能适应农村地区义务教育发展的需要。全面提升农村地区教育质量，必须从政策视角全面重视“教学点”，解决其办学过程面临的突出问题。

农村教学点；政策分析；政策建议

在中西部地区义务教育普及的过程中，中部地区的农村“教学点”功不可没。目前，为方便边远地区儿童就近入学，各地都保留了一批教学点。而且，在城市化进程加快、农村地区学龄人口减少的背景下，农村中小学生源大幅度减少，教育资源向城区、向中心集镇集中，随着学校布局的调整，相当一部分村级小学逐步变成“教学点”。“教学点”仍然是中部农村边远地区实施义务教育的重要组织形式。

一个不争的事实是，“教学点”将在较长一段时期内以一定数量规模在中部农村地区存在，在农村地区义务教育普及中作用独特，对中部农村地区方便学生就近入学接受义务教育具有不可替代的作用。因此，重视“教学点”相关教育政策研究对农村地区义务教育均衡发展、质量提升有着重要的现实意义。

一、相关政策影响及“教学点”政策演变

（一）“小学教育普及”政策促使“教学点”应运而生

教学点大多分布在交通不便、经济落后的中西部农村地区。早在建国初期，农村初级教育快速发展的时期，国家就提出“农村办学应采取多种形式，除国家办学外，必须提倡集体办学以促进普及小学教育；随后，国务院先后两次提出国家办学和依靠群众办学的“两条腿走路”方针。在这种背景下，各地兴办的“简易学校”等较多都属于“教学点”的范畴。

1980年底，中共中央、国务院发布了《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出要在 20世纪80年代基本普及小学教育。其中指出：“鉴于我国经济、文化发展很不平衡，自然环境、居住条件差异很大，必须从实际出发，因地制宜，采取多种形式办学。力求使学校布局和办学形式与群众生产、生活相适应，便于学生就近上学。在办好全日制学校的同时，还应举办一些半日制、隔日制、巡回制、早午晚班等多种形式的简易小学或教学班(级)”。“教学点”的办学方式进一步得到政策鼓励。

1983年，中共中央、国务院又发布了《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，提出了在农村经济迅速发展的新形势下普及初等教育的任务和应当采取的方针、措施。“在人口稀少、居住很分散的少数民族地区，边远的山区、林区、牧区，适当增加教学点”，进一步对“教学点”的发展提出了鼓励。

（二）“就近入学”政策加速了“教学点”扩张

1985年，国家出台《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。同时明确提出了要解决“教育结构中学校数量不足”等突出问题。在实践中，这种“地方负责、分级管理”的教育体制在各地转化为“县办高中、乡办初中、村办小学”的办学模式。义务教育的普及，要求小学教育范围进一步扩大，很多地方的“村办小学”，由于学生数量有限，也成为了实际意义的“教学点”。

1986年4月全国人大六届四次会议通过了 《义务教育法》。“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”为配合该法的实施落实，1986年9月由国家教委、国家计委、财政部、劳动人事部联合发布了《关于实施(义务教育法)若干问题的意见》，要求“采取多种形式办学，小学除举办按教学计划开设全部课程的全日制小学外，也可在贫困、边远、居住分散的地区举办适当减少课程门类、适当调整教学要求的村办小学或简易小学”。

1987年，原国家教委《关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见》(〔87〕教规字 002 号)对“就近入学”作出相关规定：“……走读生上学途中安全和上学距离不能过长，单程时限(不论步行还是利用自行车或其他交通工具)建议为：小学低年级上学途中最多不超过三十分钟……。为落实“就近入学”要求，各地都不同程度地增加了义务教育学校数量，“教学点”也得到数量上的扩充。

1992年2月，国务院又发布了《中华人民共和国义务教育法实施细则》，规定“实施义务教育任务的学校为：地方人民政府设置或者批准设置的全日制小学，全日制普通中学，九年一贯制学校，初级中等职业技术学校，各种形式的简易小学或者教学点(班或者组)，”进一步要求“小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学。”为了实现普及义务教育的目标，国家采取了“就近入学”的基本原则，很大程度上，也加速了“教学点”数量的扩张。

（三）“中小学布局调整”政策引发教学点压缩

到上一世纪九十年代末期，全国绝大多数地区完成了义务教育普及的任务，“中小学布局调整”列入各级教育政策议程。

1998年，教育部颁发《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》的通知，要求在“遵循方便学生就近入学和充分利用教育资源，提高办学规模、效益原则”的基础上，“合理调整中小学校布局”。其中，要解决的重点问题之一，就是农村“教学点布局分散、规模小”的问题。

2001年5月，国务院发出《关于基础教育改革与发展的决定》，其中第13条指出，“要因地制宜调整农村义务教育学校布局”，首次在政策中明确提出了对“农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并”，引发了又一次撤消“教学点”的高潮。

在中西部地区，中小学布局调整中至今仍倡导的“寄宿制学校建设”工程同样以削减教学点为主要目标。为了保证到2007年西部地区实现“两基”目标，解决制约西部农村地区普及义务教育的 “瓶颈”问题，2004年，新中国建立以来国家对中西部教育投入最大的基建项目——“农村寄宿制学校建设工程”全面启动。寄宿制学校的建设可以看作是“调整中小学布局”政策的延续，必然地导致了农村地区教学点数量的迅速减少，更多的教学点被合并到寄宿制学校当中。

（四）“教育均衡发展”政策进一步促动各地削减教学点

2005年5月25日，教育部发布《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求“要适应各地加快推进城镇化建设、调整乡村建制和人口变动等新的形势，合理配置好公共教育资源，在新建、扩建和改建学校时，适当调整和撤销一批生源不足、办学条件差、教育质量低的薄弱学校”。教育均衡发展政策的出台的直接结果就是全国农村地区掀起了新一轮的“中小学布局调整”，各地彻底打破了“村村办学校”而采取“小学阶段以镇办学为主”的布局调整策略，大规模撤并“教学点”。个别地区为了追求规模效益，甚至采取了对教学点“一刀切”的撤并方式。

（五）教育部新政使“教学点”以一定数量保持

早在2004年，教育部教基〔2004〕4号教育部财政部关于进一步加强农村地区“两基”巩固提高工作的意见 “为避免因就学路程较远造成小学生失学、辍学，对于地处偏僻的教学点应予以保留。”

2006年6月6日、6月9日，教育部先后两次发出《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》和《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》。其中明确强调要“坚持寄宿制学校建设和低年级学生就近入学并举”的原则，要求农村“撤点并校”要按照实事求是、稳步推进、方便就学的原则实施，农村小学和“教学点”的调整，一定要在保证学生就近入学的前提下进行，在交通不便的地区仍需保留必要的小学和教学点，防止因过度调整造成学生“失学、辍学和上学难”问题。

在教育部新政的影响下，中西部地区教学点有所保留，维持一定规模，部分地区已经撤销的“教学点”有所恢复。目前，中西部地区，特别是边远山区还保持了一定数量规模的“教学点”。

二、对教学点政策的分析与建议

（一）对教学点政策的分析

1.教学点政策演变呈现了一个“扩点—压缩一调整”的过程

上一世纪八十年代初到九十年代末在教学点大扩张时期，国家层面并没有关于教学点的专门政策出台，但是在普及小学教育、就近入学政策的影响下，相关政策却显现了“鼓励”的导向，教学点数量急剧增加。以1997年为例，我国有小学628840所，但同期教学点数量达到了207485个，农村地区教学点数量高达186962个。[1]“教学点”办学客观上起到了提高农村地区义务教育的普及程度，防止边远地区小学生失学、辍学的作用；从上一世纪九十年代末期开始，政策导向趋向于教学点“压缩”。随着税费改革实施，特别是2001年“以县为主”管理体制以后，为缓解农村义务教育投入的压力，各地都通过农村中小学“合办并校”，提高资源利用效率；同时，随着城镇化进程加快和计划生育后农村学龄人口大幅减少，“村村办小学”受到了极大冲击，教学点数量规模得到最大规模的削减；2006年后，国家出台的关于实事求是做好布局调整的政策文件，实际上是一个对各地教学点政策“一刀切”的“纠偏”导向。国家对教学点政策进入削减后的调整期。这一过程显示了，国家政策从最初的关注“普及效率”向更多地关注“教育公平”，防止边远地区学生“失学”方向过渡。

教学点的“兴衰”过程，显现了义务教育的发展趋势。从总体看，随着我国义务教育事业的快速发展，规模小、质量低的“教学点”数量逐步减少是一个不可逆转的必然趋势。但是，无论发达国家还是发展中国家，小规模学校(minischools or multigrade schools)在农村地区普遍存在。[2]可以预见，在中西部边远地区，“教学点”的办学形式将会在相当一段时间得以保持并发挥其不可替代的作用。

同时，我们也必须看到，教学点去留问题的摇摆不定对其教学质量提升负面影响很大。多年来“教学点”普遍被认为“质量低、效益差”虽有偏颇，却基本能够反映其办学状况，问题的根源就在于相关政策不明确、不稳定。因此，在对“教学点”进行调整的过程中，要对相关问题需作出长远、明确的政策安排。

2.“教学点”政策始终是一个“政策问题隐含”的特殊政策

尽管教学点在农村地区存在时间长，一度影响很大，作用特殊，却一直没能成为国家层面独立的“政策问题”，而始终处于“隐含或依附”于其他相关政策的状态。究其原因，是因为“教学点”问题虽然突出，但是一直被认为只是整个教育发展领域仅仅涉及“农村边远地区”的特殊问题，问题的影响范围、严重程度未能达到政策问题的情境。[3]政策问题的构建是政策过程的逻辑起点，“教学点”问题一直不能被各级教育主管部门正确认知，[4]也就始终不能进入政策的议程，成为了一个多年来依附于相关政策的特殊政策。这就出现了“教学点”虽然是客观普遍存在的一种义务教育办学形式，但在国家相关政策中只是被一带而过的情况。

政策问题不明确，是有关部门对教学点历史、现状，以及发展趋势不甚明了的直接反映，也是教学点问题始终没有正式列入政策议程的根本原因，也客观上造成了教学点相关政策针对性不强，对于教学点的管理处于“无章可循”的状况，这些也直接导致了农村教学点二十多年一直伴随着农村教育发展，却始终得不到彻底解决，教育质量得不到根本提高的后果。

3.教学点政策目标一直定位在“数量的控制”层面

政策目标实际上体现了决策者的政治倾向及价值偏好，同时也反映了他对这一问题的认识程度，[5]纵观与教学点相关联的教育政策，无论是最初的“小学教育普及”，还是后期的“中小学学校布局调整”都始终把目标定位在了“教学点数量的控制”上面。也就是说问题的解决只是停留在教学点的“去留”层面。其背后的潜台词就是“教学点无非是一个过渡时期义务教育的过渡形式，属于早晚要退出历史舞台的”。正因为如此，才出现了一个时期以来部分地区对于教学点“一刀切”式地撒并，而导致了“部分地区农村子女上学难”问题。

显而易见，政策目标不明确，甚至出现偏颇，使教学点教育政策问题不明确的必然结果，同时也必然会对政策方案的设计方向产生至关重要的影响。政策目标不明也直接导致教学点管理、评估标准短缺、模糊的问题。以往“教学点”相关政策目标只关注教学点数量增减，对教学点本身的建设与管理有所忽视。从实践情况看，农村“教学点”普遍存在教学设施不足，师资素质较低，管理水平不高，教学质量难以提升的突出问题。

4.“教学点”政策效果不良

农村“教学点”在相当长的一个时期内，除了数量的变化，其他部分改观甚微。这与整体提升农村教育质量的，实现教育均衡发展的要求格格不入。这一事实反映了各级教育主管部门对教学点管理薄弱，相关教育政策效果不佳的事实。

纵观“教学点”相关政策过程，效果不良一方面反映了政策执行不力的问题，但另一方面突出反映出了“教学点”政策不完备的问题，其中最为突出的可归结于“教学点”政策方案“不尽完善”，或者说，甚至没有一个关于“教学点”问题的专门政策方案。如前所述，问题的根源在于教学点政策政策问题的隐含性和目标偏颇，导致相关政策针对性不强，表达不准确，未能形成专门的政策方案。何况，即便是基于“教学点数量增减”目标方面，现有相关政策也未详尽设计，只是在不同政策文件中“顺带着”进行一定的口号性的要求。

政策方案都是为了实现一定的目标而设计的，政策制定过程作为一种决策过程，是对各种解决问题提的方案进行的选择的过程。因此政策方案不完善就成为必然。这又直接影响到了政策执行的随意性。所以教学点政策效果不佳、效益不高，教学点的办学质量一直成为农村地区教育质量的“短板”，未见改观就成为必然的结果。

除此之外，多年来各级教育主管部门对“教学点”管理责任不清也是导致“教学点”政策效果不理想的重要因素。近年来，农村教育管理体制政策变动很大，对“教学点”内部管理责任多有改变。尤其是“以县为主”管理体制实行后，各地普遍“撤销乡镇教育办(学区)，开始实行中心校建制”。对教学点的管理形成了以乡镇中心校管理为主、县乡(镇)共同负责的管理机制，[6]实际上形成了“中心校管全乡(镇)”的局面。目前，仍设有“教学点”的农村乡镇中心学校多为寄宿制学校，学校规模大，管理难度大，本身教育教学管理已经“困难重重”，“管理范围”拓宽到全乡(镇)，的确“勉为其难”；况且，中心学校的管理内容已经远不止于所谓“业务指导”，而是理论上对“教学点”负起了全责。而从实际情况反映的情况看，中心学校没有能力也没有精力对“教学点”全面负责；管理责任不清导致了“教学点”基本办学条件欠缺，特别是“教学点”教师年龄、学科结构的问题以及专业水平的局限，对学生产生很大的负面影响，“教学点”长期不能达到“开齐开足”的要求，学生很难获得德智体美的全面发展，[7]有关各方“责任不清”必然引发教学点“管理不善”，也必然导致教学点相关政策效果不佳。

无论怎样，相关教育政策对教学点“忽视淡漠”的倾向，已经造成了教学点办学正在逐步变成了农村地区教育发展的最薄弱环节，正逐渐演化成农村教育的最大短板，从一定程度上制约着农村地区义务教育的整体办学水平和教育质量提高，如果不适时予以重视，必然会加剧城乡教育的差异，加剧农村义务教育不均衡发展的程度。

(二)关于教学点政策优化的建议

在我国城市化进程普遍加快、农村地区学龄人口减少的特殊背景下，“教学点”是实施义务教育的重要组织形式，“教学点”将在较长一段时期内以一定数量规模在部分农村地区存在，对方便农村地区学生就近入学接受义务教育具有不可替代的作用。在这个认识前提下，农村教学点政策要围绕着“教学点选点科学化、办学规范化，重在提升教育质量”的基本目标，基于教学点办学的短板现状，采取倾斜策略，全面完善教学点政策。

1．重构政策问题，切实重视“教学点”在农村教育发展中的短板现象

制定教育政策的目的就是为了解决教育问题。农村教学点面对的重点问题已经从数量的增减转化为教学点质量的提升；加之，教学点所在的农村区域义务教育普及任务已经完成，义务教育被作为教育工作的重中之重，已经进入了“巩固提高”的新阶段；农村教学点政策问题面临的环境发生巨大改变，义务教育长久保障机制逐步完善建立，为教学点问题的根本解决奠定了新的基础。因此，适时调整优化现有“教学点”相关政策，既是教学点问题解决的必需，也具备了实现的可能。

鉴于教学点在中西部教育发展中的不可或缺性，建议有关部门对当前相关教学点政策进行回溯分析。组织专门人员对教学点政策制定与执行机制、内容与效果进行回溯分析，找出已有政策的存在的主要失误之点，重构政策问题，并进行深刻分析，为教学点政策优化奠定坚实基础。

从现实意义上看，各地要从教学点数量的多寡、去留的争论中摆脱出来，从教育均衡发展的大局切实考虑和加强教学点本身办学质量提升的问题。当前教学点发展面临的最大问题就是，教学点办学已经成为农村地区教育发展的最薄弱环节，正逐渐演化成农村教育的最大短板，从一定程度上制约着农村地区义务教育的整体办学水平和教育质量提高。因此，必须从政策层面予以重视，明确了政策问题，才能尽快进入各级政策议程，也才能改变其短板地位。

2．形成政策系列，逐步解决教学点面临的各项突出问题

教学点政策问题的变化必然会引起政策目标的改变，新时期各级教育主管部门需要出台专项政策，才能明确政策目标。当然，全面解决“教学点”面临的突出问题，需要形成相关的系列政策，需要设定多个政策目标，但政策的总体目标应该是解决教学点面临的突出问题。

目前，解决“教学点”突出问题，当务之急应制定若干专项政策，其教学点政策的目标应该分别指向三个方面，其一，明确教学点办学基本标准。其二，完善和创新教学点管理体制，明确管理责任，优化管理机制。其三，形成教学点选点布局的基本要求。尽快形成教学点管理政策体系，解决教学点管理“无章可依”问题。

在教学点相关政策目标确定之后，教育主管部门，特别是地方教育主管部门应积极优化政策方案。制定明确的教学点办学标准，使教学点办学无论从硬件还是教室配备都达到本地区中心小学的平均水平，彻底改变教学点“过渡维持”的局面，逐步实现区域教育资源均衡配置；在以县为主的管理体制下，完善和创新农村乡镇区域教育管理，解决教学点管理“无人问津”的问题；县级教育主管部门慎重对待教学点的选点布局，要坚持低年级学生“就近入学”的基本原则，根据本区域教育发展状况、人口变动情况和人民群众承受能力决定教学点的布局，做到长远谋划、科学规划。

3．强化政策执行，全面提升教学点教育教学质量

教学点政策一经出台，地方教育主管部门必须强化落实。针对教育政策执行不力的情况，建议教学点相关政策落实应针对性地做好下列工作。

强化组织落实，明确各级教育管理部门对教育点的管理责任。组织落实是教学点政策有效落实的基础。地方政府在教学点管理中应承担主要职责。县镇政府面临的当务之急工作就是消除对教学点的歧视，全面改善教学点办学条件。各地应在认真落实与教学点相关的 “农村寄宿制学校建设工程”、“农村中小学现代远程教育工程”、农村贫困地区义务教育学生“两免一补”等重大工程和项目的同时，根据教学点办学实际，全面提升办学保证条件，解决“经费保障不足，师资配备从低，必备办学条件欠缺”的现实问题，为教学点教学质量提升创造必需的基础。

强化中心学校的关键作用。进一步明确清晰中心校职能定位，进一步细化中心校长与乡镇、完小(教学点)，以及当地教育发展的责任关系。把中心学校建设在“以县为主”的管理体制下县镇小学教育的管理中心。进一步提升乡镇中心小学管理职能，充实加强乡镇中心小学领导力量。

强化教学点师资队伍建设。改善教学点师资队伍是教学点质量提升的关键环节。对教学点教师的配置应适当采取倾斜措施，应选派学历应达到规定要求的优秀教师到教学点任教；为解决教学点教师无法按学科配置的客观情况，要发挥学区内学校特别是中心小学的音体美等学科师资优势，形成流动支教机制，让教学点能共享优质教师资源，保证教学点开足开齐所有学科课程，为提升教学质量奠定坚实基础。

强化对教学点过程管理。县、镇政府要切实履行职责，在尽快改善教学点办学条件的同时，要督促教育主管部门在教育、教学对教学点工作实施“重点帮扶”；在乡镇不设教育管理部门的情况下，形成学区管理制度，将中心小学与完小(教学点)两级管理变为以中心小学为龙头的乡镇一体化管理，为乡镇区域教育的均衡发展服务。县乡两级教育主管部门要充分发挥统筹管理作用，建立完善的对教学点的保障机制、监督机制、制约机制和考核机制，保证对教学点全程管理。形成对教学点完善的管理机制，提升管理效益。

[1]数字来源《1997年中国教育统计年鉴》.

[2]吴宏超．农村教学点的未来走向：国外的经验与启示[J].外国教育研究，2008,(6).

[3]公共政策问题具备一定特征，才能构成政府需要关注的问题情境，并成为社会问题上省委政策问题的程度参照体系。这些情景包括问题已经达到了一定的广度和严重程度等6条。参见陈潭．公共政策案例分析[M].北京：社会科学文献出版社，2008(6)：38-41.

[4]杨润勇．中部农村地区教学点：谁来管，谁在教?[J].中小学管理，2009,9:(16).

[5]吴志宏等.教育政策与教育法规[M].上海：华东师范大学出版社，2003：47.

[6]周积昀．农村中心校应名副其实[N].中国教育报,2008-10-30(10).

[7]杨润勇.赣南地区农村教学点教师情况调查分析[J].中国教师，2009,11:(22-23).

杨润勇/教育学博士 中央教育科学研究所副研究员，主要研究方向教育政策分析，农村教育等。

*本文为中央教育科学研究所2008年度基本科研业务费专项基金课题 《中部农村地区义务教育新动向研究》（课题编号：GY200812）的阶段性成果之一。

(责任编辑：陈培瑞）