高等教育运行体制的比较分析*

● 田联进

高等教育运行体制的比较分析*

● 田联进

世界各国高等教育在其运行体制上存在差异，通过对德国海德堡大学、英国牛津大学、美国麻省理工学院在其运行体制上进行比较分析，以探讨高等教育运行体制成功的秘诀。大学公、私立性的标签在高等教育运行体制中的作用微乎其微。以计划为主和以表现为基础的资源分配方式的高等教育运行体制各有利弊。极端外部与内部控制的高等教育运行体制都不利于学术自由。具有强烈动机和高素质的教职人员是高等教育运行体制成功的根本。

高等教育；大学；运行体制；资源分配；控制

一、高等教育运行体制

高等教育运行体制有三个维度——大学的所有权性质(公立、私立、抑或其它)，资金来源与分配方式(基于计划或基于表现或基于竞争)，控制方式(外部控制与内部控制)。

范德格拉夫把以市场导向的美国体制与政府导向的欧洲大陆体制看成高等教育体制的两极，其他国家的高等教育体制就在这两者之间。一些西方学者使用政府导向型与市场导向型二维框架来架构不同国家高等教育系统之间的差异，在高等教育方面的学者和实践者正考虑什么样的大学应该像市场一样的行为。[1]

传统的欧洲大陆高等教育运行体制的控制方式是由政府指令强行管理高等教育机构提供教学和科研的计划，这种方式趋向于保守体制结构，很少有创新，对需要中的变化缺乏应有的反应。美国的高等教育运行体制是具有驱动力市场竞争结构的原型，这种市场驱动力的竞争为教育和研究而存在。在传统的欧洲国家中，政府的计划协调着高等教育系统中的教学、科研活动的运行方式。然而，改革后的几十年，大多数国家高等教育运行体制都具有市场导向和国家控制的特征。全世界的高等教育在最后二十年期间已经面临惊人的改革。资金改革基本上由政府削减预算，基于表现分配的资金，以及提供多样化的基础资金组成，例如刺激研究和教学的商业化。这些变化也不局限在西方的高等教育运行体制，他们也影响亚洲国家的高等教育运行体制。[2]

二、高等教育运行体制的洞察

（一）德国高等教育运行体制与海德堡大学

2001年-2002年的统计表明德国80%的大学是公立大学，20%的是私立大学[3]，德国学生和非德国学生进入德国公立高等教育系统学习都不需要付学费。公立大学差不多绝大多数的经费都是由政府资助，其中公共资源大约是82%。虽然政府对于私立高等教育体系没有资助义务，但是私立大学也会得到政府的资助。得到资助的私立大学就会与公立大学一样受到政府的许多限制。德国大学的办学资金来源主要有州政府拨款、第三方(含联邦政府)科研资金、大学服务收费和私人捐赠资金四种主要渠道。德国的公立大学一直具有双重职能，作为国家机构的高等教育机构要服从国家的管理，而作为社团法人的高等教育机构又享有一定的学术自由。德国高等教育的这种双重身份意味着高等教育运行体制是外部控制与内部控制的结合：这二者构成整个高等教育管理结构中的两个关键要素。前者体现在州政府对高等教育的实质性管理、联邦政府通过“共同任务”与州进行合作通过法律等对大学进行规范以及校长协会与科学委员会对大学的作用。后者体现在大学学术自由理念下的教授极大的学术权力。

德国的海德堡大学创建于1386年，迄今已有600多年的历史，是德国最古老的大学，也是中世纪欧洲的第三所大学。海德堡大学的学术自由真正体现在至19世纪末由韦伯及其朋友们所倡导并身体力行的一种学者们跨学科的自由交流与对话的精神生活方式，这种精神生活方式一直延伸为后来以教授为中心的系科组织。海德堡大学这种独特的精神生活方式是资源分配与表现无关的重要原因。作为德国的学术传统，海德堡大学的管理者和学者把资金来源视为能确保学术自由的一个重要因素，而学术自由本身被看作是激发研究热情和长期发展的一个先决条件。这种观念被反映在内部的预算分配上，高等教育系统中各个系教授的多少和人员的地位是这种分配的驱动力。因此，这些系的资源分配是稳定的，只有当教授退休和他们的职位不再成为必要时，增加的变化才能发生。长期变动不是由于表现所驱动，而是由于委员会来决定，即关于应该怎样发展组织和履行它的角色来进行大学的不断创新。

近年来德国高等教育系统的改革促使德国高等教育系统的运行方式有所改变，政府的控制有所放松，主要是因为欧洲不少国家政府(包括德国)认识到政府应逐渐从“干预型管理”向“资源配置型管理”转变，开始削减教学、科研经费，加强大学自身的自主权、管理义务和责任，使政府从繁琐的管理事务中解脱出来。

（二）英国高等教育系统与牛津大学

像德国一样，英国高等教育同样是一项公共的事业。英国政府在高等教育中扮演的角色是“政府仲裁者模型”，也就是说政府仅仅是通过中介机构提供经费，高等教育在教学、科研、学术等方面都享有其自主权，英国高等教育系统以其在国家中自治而著称。这就形成了英国高等教育内部控制的管理方式。无论是公立还是私立大学都同样享受国家的资助，只是与德国相比，英国的私立大学在高等教育体系中占有80%以上，这正好与德国相反。

牛津大学是英国最古老的大学之一，在800多年的历史长河中久经久不衰，它以超常的智慧把中世纪大学的传统与现代大学的节律融为一体。它的声誉起源于“世俗势力和教会势力一批不容忽视的经济上的主顾，并为培训顾问和官员提供了无与伦比的教育场所，还是造成赫赫声望的基础。”[4]牛津大学是由系、学院、大学组成的松散的联邦结构，具有独特的高等教育系统的运行方式的特点：一是大学自治。“牛桥”大学不是政府举办的，而是一种民间机构。这一特点使“牛桥”大学始终保持着极大的自治权，政府除了在大学开办时授予准许状以外，几乎不能对大学产生其他影响，而且准许状本身也是以承认大学的自治权为核心的。[5]二是学术自治，学术权力在大学中具有垄断性。学术权力使学术自由在牛津大学的历史长河中得以延续，才使牛津大学成为“智慧之府，世界之光，信仰的使者，新生文明之母。”[6]三是内部较为松散的管理方式。泰德·塔玻等学者指出：“牛桥(Oxbridge)信念体系中最持久、最有影响力的信念是，大学是自我管理的学者社团。”[7]这种松散的管理结构与其学术自由紧密联系在一起。据此，牛津大学以自由探讨学问、追求真理而著称。

在经费来源方面，作为传统的大学，牛津大学享有多渠道、充裕的经费来源，其中拨款委员会的拨款与科研、合同经费占相当大的比例，学费、资助捐赠及其它收入也构成经费来源的重要部分。

但是在近二十年内，英国政府在高等教育中对国家权力有所强化，高等教育的一个重要特点就是政府通过立法来管理高等教育，对高等教育进行干预。

（三）美国高教系统与麻省理工学院

美国被广泛地认为是具有独特的公立、私立高等教育部门，无论是私立大学还是公立大学，都会得到国家的财政资助，并且私立大学无论在大学排名方面还是在财政资助等方面都不会比公立大学弱。美国高等教育的多样性和差异性造就了美国50个州他们各自拥有组织他们高等教育体制独特的方法，一个明显的特点就在于市场竞争的介入。美国高等教育资金来源呈现高度市场化、多样化、经营性等特点，其中捐赠收入构成了其总收入的重要组成部分。美国高等教育在治理维度上也千差万别，典型地体现在普林斯顿大学以学校董事会为主，哈佛大学以校长为主，耶鲁大学以教授为主。这种世界上特有的多样化、差异化的美国高等教育体制决定了它的管理体制以内部控制为特征。

奥斯汀麻省理工学院是美国最有名望的私立大学当中的一个。麻省理工学院年度预算为 920百万美元，作为一个私立大学，麻省理工学院不直接接受公共资助，但它宁愿依靠研究经费和合同 (每年430百万美元)，学费(每年235百万美元)，并且每年300百万美元捐赠收入作为它的基本(主要)收入来源[8]。为获得这些资金，竞争性是一个必要的首要条件。津贴、合同及学费收入的激励作用迫使教职员和研究员在获得外在资助时是积极、主动和活跃的。因此，所有主要收入来源都是由于市场竞争所驱动。

进入21世纪前后，美国高等教育系统与政府的关系就愈加亲密。大学与美国已紧密地融为一体，成为美国社会发展与进步的动力源泉。高等教育运行体制主要表现为：美国大学活跃为社会的中枢组织，市场竞争在高等教育系统中仍起关键作用；州政府加强了对高等教育运行体制的控制。

三、归因分析

公、私立学校并立的现象在一些国家的高等教育运行体制中已经很普遍，二者不存在优劣的差距，并且这些高等教育运行体制中公、私立大学的界限也越来越模糊。公立大学的标签不是大学成功与否的关键。

高等教育运行系统的内部控制与外部控制的两种方式，与传统两级的高等教育系统各有利弊，这就导致了外部控制与内部控制、政府导向与市场导向都呈现出结合得更加紧密的发展趋势。高等教育运行体制的外部控制会妨碍学术自由，离开外部控制国家又失去了对大学从战略意义上的把握。所以近二十年来高等教育运行系统的控制方式呈现出较明智的变化：原来对高等教育运行系统控制力度很强的国家却减弱了控制，如德国；原来对高等教育运行系统控制力度较弱的国家却强化了国家权力，如英国和美国。高等教育运行体制在资金来源上，德国、英国高等教育运行体制基于计划，美国高等教育系统基于竞争，但资金的多少都与大学在各国的传统地位有关。三者的实质都取决大学在各国的地位和排名情况。然而传统两极的高等教育运行体制潜显不足：以计划为导向的高等教育运行体制潜伏着不成功的风险，因为它置表现不顾的前提下而保证了资金和薪水。这种高等教育运行体制以任一方式灵活性地经营，因为它不需要关注可能的失败，一些大学或个体将会利用这个情况而消极工作，不利于大学的成功。缺乏表现、动机、竞争的高等教育运行体制必然有一批出众的学者，还必须自觉地努力地工作才能使大学走向成功。[9]而以市场为导向的高等教育运行体制，将必须担负失败的风险和失去一些创造性。当面向复杂多重目标选择时，或者减少低概率的成功目标，或者因风险放弃一些资助。在高等教育运行体制中竞争因素的作用或以表现为基础的资助取决于个体的刺激和应付风险的方法。

高等教育运行体制存在着差异，而选择的这些大学之所以都是成功的大学，其关键在于这三所大学在明显地设法吸引高度合格的教职人员和他们提供教学和研究的环境方面达到了统一。激励人的环境和基本的设施是吸引具有强烈动机、合格人才的根本。因此，现有的名誉，昔日的成功和清晰的大学目标将对未来发展发挥积极作用。

四、结论与启示

通过归因分析，比较的结论可以简单地概括为：大学的所有制形式，公立或私立不是大学成功的先决条件；大学的学术自由不能简单地理解为高等教育运行体制的内部控制，国家对高等教育运行体制适度的控制是必要的；不依赖于表现的资源分配与基于表现的资源分配，各有利弊；影响高等教育运行体制关键的因素是具有强烈动机与合格的人才。

高等教育运行体制的选择不仅要适应本国的文化与传统，而且还需要在变化的环境中做出较理想的选择。国家无论是实行计划性的资金政策还是基于表现的资金政策，其资金都应分配到过去取得成功和将来有作为的那些大学。国家应从战略高度加强与大学的联系，对大学进行有效、合理的控制：极端的外部控制与极端的内部控制都不利于大学的成功。

大学管理人员应该明确大学的基本目标，在现有的历史发展和文化体制中怎么能够实现大学的使命。当使用以计划为导向的资源分配时，管理人员应该研究如何克服学者消极工作和如何调动学者积极、主动工作的对策和策略。管理人员把表现、竞争机制引入内部资源分配时，应该记住大学的长期成功是基于他们学者的资格和能力。缺乏有动机的人员对基于表现和竞争的压力会有反应。合格的和有动机的人员不会改变他们的行为或避免专业性更加危险的项目。合格的人员倾向于对金钱刺激反应较少，他们是根据个体的动机和科学兴趣来工作，他们确信自己的科学能力，不需要担心避免风险。总之，具有强烈动机和高素质的教职人员是高等教育运行体制成功的根本。

[1][2]Daniel Schiller， Ingo Liefner．Higher education funding reform and university links in developing countries．The case of Thailand[J]．Higher Education，2007，54(4)；544．543．

[3]Carlo Salerno．Public money and private providers： Funding channels and national patterns in four countries[J]．Higher Education，2004，48(1):111．

[4]戈勒夫，雅克．中世纪的知识分子[M]．张弘译．北京：商务印书馆，1996．63．

[5]甘永涛．英国大学治理结构的演变[J].高等教育研究，2007，(9)．

[6]John Hanry Cardial Newnan．The Idea of a University：Ddfined and Illustrated．Loyola University Press,1987．473．

[7]Ted Tapper and Brian Salter．Oxford,cambridge and the Changing Idea of the University．The Society for Research into Higher Eduation&Open University Press,1992．40．

[8]Liefner，I．Funding,resource allocation,and performance in higher education systems[J]．Higher Education．2003，46(4)：475-476．

[9]Liefner， I．Funding， resource allocation， and performance in higher education systems[J]．Higher Eduction．2003，46(4)；484-487．

本文为2009年度江苏省普通高校研究生科研创新计划 “现代高等教育制度的逻辑与原理生成”（项目批准号：CX09B 011R）阶段成果之一。

田联进/南京大学教育研究院博士研究生，龙山县教师进修学校高级讲师，从事高等教育，比较教育，教育哲学研究

(责任编辑:金传宝)