山东省农村义务教育学校布局调整的实证调查分析*

● 杨玉春

山东省农村义务教育学校布局调整的实证调查分析*

● 杨玉春

受人口出生率下降、农村人口流动、行政区划调整和产业结构变动等因素影响，农村生源减少引发的学校“空壳”现象及城镇生源增加导致的“大班额”现象，对教育资源配置及我国城乡一体化发展提出了新的挑战。以学校布局调整为立足点，深入思考推进农村义务教育发展的新思路和新举措具有重大战略意义。

一、山东省农村义务教育学校布局调整中的问题

改革开放以来，山东省义务教育阶段学校经过历次调整，中学数量由1981年的12974所调整到2008年的 3839所；小学数量由1981年的78829所调整到2008年的13503所。山东省农村中小学布局调整坚持以政府为主导，坚持因地制宜、分类指导、分步实施的原则，加大薄弱学校建设的力度，优化了教育资源，促进了义务教育的均衡发展，基本达到了初始的预定目标。但在调整过程中也出现了不少问题，如不及时解决，将损害农村中小学布局调整的成果，降低农村中小学教育质量。

（一）学生的安全保障方面有待于加大工作力度

学生安全一直是山东省及各地方市县关注的重点，但是由于布局调整的影响，仍然有待于进一步提高，相关问题如下：

第一，治安人员情况。治安人员的收入过低，治安人员的平均工资为677．62元，当前农民工的收入普遍超过1500元的情况下，山东省治安人员的工资却只有677元，这一数值明显过低，由此就不可能聘请得到年轻有为的保安，只能是一些老大爷老大妈充当，那么在缺少了年轻保安的情况下，学生及学校的安全就难以得到保障。治安人员的需求数量与实际可使用的数量相差过大，山东省保安期望数为7．49个，而实际人数仅为5．43个。以上数据说明在缺少足够经费的情况下，即便是老弱残兵的保安也大量缺乏。

第二，校车问题频仍。校车问题屡屡诉至报端，其根本问题是需要存在，支付能力不高所导致。校车往往是即将遭到淘汰的问题车辆，服务价格极其便宜，能够把孩子送到家门，但是由于家长的支付能力有限，没有高级的、性价比高的车辆投入到运行过程中，但都拥有价格低廉的特征，而这样的车辆问题非常多。我们的调查发现老百姓赞成推广校车，但是对当前的校车的满意度很低，同时对校车的需要度不高，这时就需要政府投入更多的资源，以市场运作的方式解决校车问题。

第三，饮食安全问题突出。学校是人口密集区，因而消毒是非常必要的，但是在657个样本学校中拥有消毒柜的只有31个学校，学生饮食安全难以得到保障。

（二）教育经费投入严重不足且经费配置不合理

农村中小学布局调整不是简单的撤并、减缩学校，调整的根本动力是优化教育资源配置，提高办学质量。但是，我们调查发现，一些县开展农村中小学布局调整的初始动力是为了减轻政府的财政负担，追求规模效益。中央实行“以县为主”的管理体制以来，义务教育的投入责任已由乡镇政府移交给县级政府。这一体制的确立给县级政府带来了巨大的财政开支压力，不少县的财力薄弱，基本上属于“吃饭财政”，承担义务教育的经费投入确有较大困难。面对新一轮农村中小学布局调整，这些财力困难县主要采取撤并、减缩学校数量的方式，以提高办学规模效益，减轻财政压力。由于只是简单减少学校数量，很少增加投入，因而很难实现优化教育资源配置，改善办学条件，提高教育质量的目的。还有一些县，虽然政府也十分重视学校布局调整工作，也试图通过布局调整加强学校建设，改善办学条件，但由于财力困难，感到无能为力。山东省小学阶段生均公用教育经费为370元，排全国第21名，初中生均公用经费生均568元，排全国第17位。山东省义务教育阶段教育事业费也较为缺乏，山东省小学生均教育事业费2396元，相对于2006年有了巨大的进步，但在全国排名仍然靠后，排全国第17名，初中生均教育事业费为3387元，为全国第6名，但与广东、江苏的差距偏大。据德州某县的教育局测算，该县要把全部中小学建成标准化学校，需要资金1亿多，按目前财力，需要10年以上时间才能完成。由于财政投入不足，只能先重点建设一批中心学校，其它村联办小学的建设只有不断推后，使原本规划的统一的标准化学校建设目标难以实现。

（三）政府与学校的理想半径过大

通过调查我们发现，当前的服务半径平均为7．21公里，而政府的规划半径小学为18．79公里，初中为40公里，参照山东省的县区的面积作为服务标准的话，一个乡都不能保留一个小学，一个县只能有一所初中，当然数据中有一些数据存在着问题，我们无法完全将无效样本完全剔除，但是它确实反映了政府规划的服务半径远远大于当前的服务半径，同时据调查，家长们心目中的理想服务半径分别为小学1-3年级为4.13公里，4-6年级为5．62公里，初中合理上学距离为11．89公里，通过以上数据我们发现普通公民对学校服务半径与政府理解的服务半径差距过大，两者间的分歧难以在短时间内进行沟通。

（四）学校负债发展，隐含重重危机

为了完成中小学布局调整的任务，县政府给乡镇政府施加压力，乡镇政府又给学校施加压力，学校出于生存与发展的考虑，不得不想尽办法筹资建校。据我们了解，90%的初中学校的学生住宿、食堂用房是吸纳社会资金参与建设的，65%的学校校园绿化硬化，校舍改造与修缮是依靠贷款或借款来完成的，94%的学校前几年“普九”有欠帐。农村中小学除了学杂费(部分学校有少量住宿费)，没有其它任何收入，沉重的债务无法偿还，而且在“一费制”约束下，债务增加的趋势难以改变。城区学校在近几年的跃进式发展过程中，大多也负债累累，调研发现债务形成主要包括：建筑工程款、银行贷款、教师集资、学生集资几个方面，负面影响集中体现在：随时上门催款的建筑商、银行及教师集资的利息、学生按期毕业分批还款的压力。最近实施的义务教育学校债务核销对这一问题有所缓解，但是尚未从根本上解决问题，学校收支既不能“开源”又不能“节流”，已经严重地影响的校长、教师的工作积极性。

（五）农村教师配置极不均衡，师资队伍建设亟待加强

师资配置是农村中小学布局调整工作的重要环节。关于山东省农村教师存在的问题，主要表现在以下几个方面：知识结构和年龄结构老化，教育教学能力较低；教师补充机制不够合理，教师队伍入口不畅，呈现总量超编、结构性缺编状况；农村教师流动失范，流失严重；工作压力较大、生存状态不佳等。我们根据教育事业统计数据进测算和分析，对城乡师资队伍差距问题作进一步阐述。

1.农村中小学教师的专业技术职称结构低于全省平均水平，农村专任教师在专业技术职称水平相对较低。从某种层面上说，职称水平代表了教师的执教水平和从业能力，高级技术职称的缺少说明农村教师队伍整体水平落后于城市和县镇。

2.农村教师年龄和知识结构老化。以义务教育阶段专任教师计算，在现任的农村教师队伍中，转正的民办教师仍占不小的比例，这部分人员年龄和知识结构均趋于老化，再学习和接受新知识的能力和愿望都比较低，难以适应新课改的需要。

3.农村中小学教师流失严重。农村教师的过度流失进一步加剧了城乡教育失衡的现状。分析农村教师减员的原因，主要有：①教师补充不及时，新引进的教师首先满足城市和县镇的需要；②农村教师不甘心于农村教育岗位，想方设法调入条件较好城市或县镇学校；③农村教师年龄结构老化，当年民办转公办的教师中相当大比例的人员已经到了离岗、退休的年龄；④近年来学校布局调整、城镇化进程加快等也是造成农村教师减员的原因。调研中还发现，虽然地方政府出台了不管合理与否种种限制教师流动的措施(如限制教师报考公务员)，教师群体还是暗流涌动，努力地寻求升迁性流动机会。以样本县某乡镇中心初中为例，近十年共考出了三十几名研究生，这意味着不足百人的在任教师中有近半的教师都在孜孜以求地做着考研的尝试，在完成正常教学的同时品味着考研之旅的苦涩。

4.代课教师的问题依然难以解决。现有的代课教师，大部分存在于农村地区，尤其是小学代课教师中农村学校的占到半数以上。我们在调研中发现了新型的县城代课教师，访谈得知这批教师是现实师资需求和固定人员编制之间的矛盾产物。代课教师的大量存在，在一定程度上将会影响了教师队伍的稳定，折射出当前教师编制管理中存在的问题，而且长此以往，则可能会影响到山东省教育事业的科学发展、和谐稳定的良好局面。

二、山东省义务教育学校布局调整的影响因素分析

(一)学龄人口变动趋势决定了调整势在必行

山东省大部分地区保持了较低的人口出生率，但由于六十年代、八十年代等的出生高峰，目前又重新进入了生育高峰。人口出生率下降的同时，出现了农民外出打工现象，在调查中发现农村中出现了非常严重的“386199”现象，青壮年的男子已经非常少见。我们的调查中发现，村均外出民工为335个，而在县城中出现的外来务工人口平均达到691个。

（二）产业结构调整导致人口聚集程度加深

山东省是一个典型的工业经济大省，处于工业化的中期阶段，全省的工业经济比重很高，形成了中国重化工业的生产基地，在多个生产领域都居于全国前列，山东省2008年GDP居全国第2，人均GDP为全国第8名，山东省工业占GDP的比重高于全国近10个百分点。山东省第一产业占总GDP为9．7%，第二产业为57%，第三产业为33．3%。我们调查中发现了有以下特点：第一产业占GDP的比重为14%，第二产业为53%，第三产业为33%，与全国相比出现了明显的重工业轻农业与第三产业，事业上山东省的农业产值在全国并不低，也居全国第1位，只是山东省的第三产业发展滞后，远远落后于工业与农业在全国的地位，与其他先进省市如广东、江苏相比，存在着明显的第三产业滞后的问题。山东省很多地区存在着“GDP上去了，但是人民的生活水平没有上去”的现象，改变这一问题的症结在于进行产业结构的升级换代——即必须大力发展第三产业，第三产业的发展需要大批量的农民转移到城市中，以进行相应的产业结构调整。这种产业结构调整的直接结果就是人口向中小城市集中，从而也深刻地影响了农村义务教育学校布局。

（三）山东省的城镇化水平迫切需要提高

山东省2008年底的城镇化水平为47.6%，全国城镇化水平为45．7%，山东高于全国城镇化水平不到两个百点，同时山东省也达到了世界的城镇化水平，但是这样的比较并不具有实在的意义，放眼国内，同山东省具有可比性的有江苏省与广东省，这两个省与山东省一样都是人口大省，农业占GDP的比重又都在10%左右，三省GDP居全国各省GDP排名的前三位，因而在全国范围内进行比较并不具有显著性的意义，同时山东省的城市化水平低于经济水平远不如自己的辽宁省黑龙江等省，所以从经济总量的角度来看，同江苏与广东两省的比较才具有现实意义，江苏省2008年城市化水平为 54.3%，广东省为63.4%，由以上数字可以看出山东省的城市化水平不仅远低于广东省的水平，同时还低于江苏省的水平，如果以广东省作为经济发展的参照标准，则山东需要有近1500万人需要转移，而当前城市的教育接受能力是远远不够的，同时，有大量的农村学校需要淘汰。

（四）人民群众对高质量教育水平的需要与教育现实的反差要求布局调整

在调查中我们发现，由于计划生育在山东推行的较好，以致于农村出现了大量的独生子女，他们的家长普遍受到了初中以上的教育，在打工生活中感觉到了知识的重要，于是，他们对子女教育要求非常高，在山东德州临邑县与济南市齐河县搭界处，早上和晚上可以看到忙碌的跨市求学的“壮观景色”，这些孩子家长不怕孩子起的早，不怕掏更多的钱，但是怕质量不高的教育。在一些地区出现了确实不用再花钱上学了，但是上学的人却更少了的怪现象，农村家长已经实现了从“有学上”到“上好学”的过渡，而政府的政策却是千方百计保住低质量但是免费的义务教育政策，这与对教育高质量的要求是不相对应的。因而需要进行大力改革，对教育进行更多的投入，在我们的调查中反映出来了这一现象。在657个有效样本中，有67%的家长要求要改善现有教育质量，同时有66%的教师也认为应该提高教育质量吸引学生回流，这反映无论学生教师都对优质教育有了更高的要求。

三、建议

（一）学校布局调整必须以各级政府为主导，强化政府行为

布局调整涉及到各级政府以及建设、规划、财政、人事、教育等重要部门，因此在布局调整过程中，必须成立工作领导小组，加大工作力度，组织协调中小学布局调整工作。明确各级政府及各部门一把手是第一责任人，作为党政主要领导年终考核的一项重要考核内容。

（二）进一步完善教育经费保障机制

一是继续巩固和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，健全中小学布局调整投入的保障机制，将中小学布局调整所需资金纳入财政预算，足额安排和落实地方配套资金。乡、村两级要继续依法履行相应的农村义务教育办学责任，积极筹措教育经费，改善农村中小学办学条件。二是依法足额征收、及时拨付教育发展经费，确保项目工程按时按质完成。三是落实各级各类教育县级配套经费。特别是危房改造、教育政府助学金和仪器更新工程等配套资金属各级考核政府硬性指标，需尽快落实。

（三）明确调整目标，统一规划分步实施

学校布局调整是一个渐进的工作过程，各县统一规划，分步实施，先规划建设，后撤并到位，合理调整，平稳过渡。避免出现由于布局调整造成学校班额过大，教育教学资源和条件全面紧张的问题。要按照社会经济发展趋势，城镇功能区划分、未来城镇发展规模和方向，以撤点并校为基础，以建设寄宿制学校为突破口，统筹规划中小学布局。高中阶段学校和初中(含九年制学校)向城镇集中；小学向乡镇集中；教学点向行政村集中，自然村不再设置教学点，教学点原则上只包含三年级以下的学生，单班设置，不再搞复式教学。按照省市有关规定严格控制班额，使校舍和其他教育设施与学生人数相适应。农村初中不少于15个班(750人)；农村乡镇中心小学不少于12个班(500人)；每0．7-0．8万人设一所不少于6个教学班的完全小学(6年制6个班270人以上)。

（四）坚持以人为本严格建设标准

根据乡镇的面积、地理特点和交通条件，在方便儿童少年入学接受义务教育的前提下，对新建、扩建的学校，按照国家规定的学校用地标准、校舍建设标准和校园绿化标准，统一规划，分步实施。要根据中小学办学标准和学校规模，科学规划学校布局，大力改善定点学校办学条件，整合教育资源，充分提高乡镇中心学校的办学效益和教学质量，加强农村中小学标准化学校的建设和管理。中小学寄宿制学校，必须配套体育运动场地、食堂、医疗、供水、厕所等设施。也可以打破乡镇边界界限，大力提倡联乡办学，在交通不便的地区仍需保留的教学点，防止因过度调整造成学生失学、辍学和上学难的问题。对于跨区域学生，教育局要协调乡镇统筹安排，接受校方应无条件接收，且不得收取任何额外费用。采取“撤、并、挂、建”等措施，优化资源配置，逐渐规范初中3年制办学，乡镇中心小学和完全小学6年制办学，尽量不考虑小学生的饮食和住宿，逐步取消农村教学点，特别是面临撤消初中的学校要尽快完善完全小学办学格局规划。

（五）确保对教育资产的处置权

原有校舍、校园等办学条件较好，有一定生源的学校，尽量予以保留，确需调整的学校，要对学校的校园校舍、图书仪器、师资队伍等进行优化配置，调整后的教育资源应用于办幼儿园、成人教育培训等机构，闲置的校园校舍，应由县教育局统一处置，处置所得用于发展当地的义务教育。加快学校标准化建设，使全省中小学校办学条件得到改善，学校分布更加合理，办学效益明显提高，实现教育布局由分散低效型向集约高效型转变，为全省基础教育的持续性健康发展和教育质量的提升奠定坚实的基础。

（六）加强教师队伍建设，提高师资队伍素质

针对目前农村教师队伍的现状，要积极采取措施。第一要完善教师补充机制，每年招聘新教师。第二要努力做好教师教育和培训，开展有针对性的提升工作。威海、东营、日照等市常年与北师大、华师大、山师大等高校进行合作，委托其对中小学教师、班主任进行素质提升培训。莱芜市从2003年起，着力构建起了全市任课教师学历教育、集中培训、校本培训、学术交流“四位一体”的教师教育体系，都取得了很好的效果。第三要建立并完善城乡教师轮岗交流制度。山东各地已将推动城乡教师轮岗和交流作为当前条件下解决教师不均衡问题的一条捷径，多数市制定了城乡教师交流的制度。第四要稳步提高中小学教师待遇，制定改善教师待遇、调动工作积极性的措施。进一步缩小城乡教师收入差距。

（七）根据人口出生规模、结构科学进行教育布局

要根据我省年出生人口数、人口年龄结构、地区分布及行业构成变动的特点和趋势，及时调整教育的层次结构，调整教育投资的内部分配结构和外部分配结构。

从投资的外部结构讲，今后我省教育投资的重点应相对集中于人口机械增长较快的农村集镇、小城镇以及大中城市的市郊，以满足这些地方不断增长的学龄人口对教育的需求，对这些地区的学校实行项目运作、师资补充、评优晋级政策性照顾，采用定向扶持、定点帮扶，针对相对薄弱学校开展人力、物力、财力实质性帮扶，缩小区域之间、城乡之间教育发展的差距，促进城乡教育均衡发展。

从投资的内部结构讲，对于学龄人口呈减少趋势的地方，如教育辐射面不大的普通农村，大中城市中吸纳流动人口不多的老城区，教育投资应主要用于改善实验、图书等办学条件，加强师资培训，提高教师待遇等，使办学条件再上一个台阶，而不宜大量兴建教学楼等基础建设；以人口流入为主，学龄人口呈增长态势的地区，要包括基本建设在内的全方位的改善办学条件，以适应人口变动的需要。同时，对于生源不足的城市老城区中小学校，应积极吸纳流动适龄人口入学，以充分利用现有教育资源，并取消“借读赞助费”的收费，减轻群众不必要的负担。

*本文系教育部重大专项“义务教育学校布局问题”山东子课题研究成果之一。

杨玉春/山东省教育科学研究所副研究员，管理学博士，研究方向：教育经济学、教育政策、教育财政

(责任编辑：陈培瑞）