协商机制中的私人治理①

刘 杰

(1.东北财经大学 人文学院,辽宁 大连 116025;2.中国社会科学院 马克思主义研究院,北京 10000)

协商机制中的私人治理①

刘 杰1,2

(1.东北财经大学 人文学院,辽宁 大连 116025;2.中国社会科学院 马克思主义研究院,北京 10000)

从治理的视角看,当前集体林权制度的改革过程,也是集体林权结构逐步转变为私人林权结构的治理过程,其核心需要建立林权转移的治理结构及其治理机制。在私人治理的过程中,既包括有权迫使他人服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。集体林权协商转让的过程表明:缔约过程中一些极为重要的特性,需要我们关注制度环境、治理结构和行动主体间的互动关系,并进一步了解制度的约束作用和使动作用。

集体林权;协商机制;私人治理

一、问题的提出

在产权制度变迁的改革实践中,重新界定所有权归属、变更产权制度,或者说一种产权结构转变为另一种产权结构,是一个难点。有效的产权制度是由产权界定、产权流转、产权实施等部分有机构成的。产权界定,特别是转型期,初始产权界定是否公平、稳定,直接关系到产权流转与产权实施的效率与安全。初始产权是如何被界定的?这是关乎转型中国产权改革成败的一个根本问题。产权经济学家认为,“现代制度经济学的研究中心是治理产权的获取或转让的规范体系,”[1]其中,“合约和合约的订立过程”则是这个规范体系中的一个研究核心。

产权通过合约进行让渡。产权作为一种权利,必须得到其他相关人的认可,实际上就是一种合约关系,产权制度与安排就是人们关于财产权利的一种分配合约。现代合约理论认为,在现实的社会中,合约的本质是一些确定的约束产权转让者行为的条件。这些条件界定了产权转让过程中人们之间的权力、责任和义务,以及人们之间的相互制约关系。[2]

通常,合约是易于理解的简单概念。但是,“这种看起来比较简单的合约,实际上它们的合约关系通常却是异乎寻常的复杂”。而 “现有的过分简单化的模型忽视了缔约过程中一些极为重要的特性。”[3]产权是不断产生并不断放弃的,因此需要一种适于不断变化情形的分析。

对这一问题的研究需要我们关注制度环境、治理结构和个人间的互动关系,并进一步了解制度的约束作用和使动作用。这在一定程度上提出了行动者能动作用的问题。这种分析视角,将我们的研究中心引向制度安排及其制度变迁的过程分析上。

对于制度变迁的研究,一般侧重于过程分析,而研究过程,必然侧重于动态性,过程的动态性特征受具体事物本身的属性的影响与制约。这些内容的理论描述必然依赖于社会现象中的大量的观察,这时“案例研究”便突显了其重要的理论与现实意义。“这种‘用例子说话’的方式不仅仅是对观念加以解释的一种方式,而且,它隐含着这样的信仰:一个精心寻找的实例往往提供了比任何一种理论模型都丰富得多的内容。是案例引导制度经济学家思考,而不是制度经济学家引导他们去‘炮制’案例”。[2]所以,阿尔斯通认为,“针对制度的案例研究方法是吸引人的,因为它可能为更为一般的制度变革理论提供建筑材料。借助关于制度的理论知识现有成果,案例研究方法常常是推动我们积累关于制度变革理论知识的惟一方法。”[4]

我国集体林权制度正处于变革之中,这是产权理论和制度变迁理论的一个很好的案例,对其进行深入研究,不仅有利于我国林地制度改革实践的拓展,而且有助于推进相关理论的深入发展。

二、背景介绍

基于博士论文的写作目的,2005年迄今,笔者一直对东北 L省 Q县集体林权制度改革的实践过程进行观察,并对其中的 H村 (山林资源依赖性较强)和L村 (山林资源依赖性较弱)进行连续深度跟踪研究,获取了两个乡村较为完整的具体的集体林权改革过程的经验资料。本文节取的是 H村林权改革的一个场境,①张佩国认为场境不是人作为行动者的背景,而是人的实践场域。侧重于研究集体林权缔约过程中的协商机制研究。

2008年暑假,在与 H村村民聊天过程中,村民谈起林改中的一个事件引起笔者的关注。2006年初,H村集体根据“协商”的方式,统一向私人有偿转让了树龄 20年以上的人工林 (商品林)10万立方米,收益 2 700万元,成交价格 270元/立方米,人均分得 1.25万元。而这个交易价格比当时的市场价格低 30%强,较之“市场”分配,每人少了 0.75万元,一个普通的三口之家约少 2万元左右。从结果看,这场交易显然是一种非经济理性交易。可为什么在一个市场体系中,集体农民却采取了非理性的经济行动?追寻乡村农民集体这种“非理性”经济行动背后的各种原因,成为本次调研的兴趣点。

国务院在 2008年正式推出林权制度改革政策之前,2003年就已经开始了政策试点工作。L省是国家集体林权制度改革的四个试点省份之一,Q县 H村是省级试点村,由此 H村也成为 F市新农村建设中的试点村 (全市 8家、Q县 3家,H是其中之一)。有 3家帮扶单位:市人事局、县工商局、市林业局。

H村有农户600户、2 100口人,分为 9个村民小组,劳力 1 200人,人均耕地 1.7亩。村里拥有林地 5.8万亩,天然杂木林较多,农耕地较少,百姓对山林的依赖性较强。根据国家林改政策,H村是进行林改比较早,目前完成得也比较好的先进村。(1)2006年,根据“协商”的方式,统一向私人有偿转让了 20年生以上的人工林 10万立方米,收入 2 700万元,人均分得 1.25万元。 (2)2007年平均分配天然林,人均 9亩,分为一、二、三等,一等给三等补差 200元。(3)2008年底分配 20年生以下的人工林,每人 3亩。(4)人均 6亩林地 (指卖完林子后再建林的林地)。

三、集体林产权转移的治理机制

从治理的视角看,当前集体林权制度的改革过程,也是集体林权结构逐步转变为私人林权结构的治理过程,其核心需要建立林权转移的治理结构及其治理机制。“治理”强调的不是单纯的政府自上而下的权威“统治”,而是上下互动的管理过程。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[5]

集体林权制度改革的治理结构是国家、地方、乡村社区共同体、村民个体及其各层级的代理人等诸多行动主体管理乡村集体林权向私人林权转移过程的各种制度安排的总和。治理机制是指治理结构中的各种制度安排及其制度安排的运作过程。

从政策上观察,当前集体林权制度改革中,私人初始林权的界定所运用的基本机制有三种:计划、市场以及二者的混合实施。与之相应的具体制度安排有三种:政府组织、市场竞争与民主协商。具体的操作手段表现为三种:行政分配、拍卖或招标、协商转让。它们作为一个体系构成了当前集体林权改革的治理结构。林权改革的实践操作者,根据多年的产权改革经验摸索出一些产权转移的路径,并形成了具体的政策操作规范,从而形成一套系统的产权转移的治理机制。

四、协商机制的次优选择

如上述,H村拥有林地 5.8万亩,天然杂木林较多,农耕地较少,百姓对山林的依赖性较强。根据这一现实,按照国家林改政策,H村本着“均权、均利”的原则实施林改。实施方式是:商品林实行有偿转让;公益林实行承包经营。有偿转让商品林,一般采取招标、拍卖、协商的方式。

在法理意义上,拍卖、招标与协商三种机制都是正式的制度安排,有严格的操作程序。在资源转移过程中,招标和拍卖多有保护有效的竞争、促进资源的合理化配置和实现最优化效益的功效,同时也是遏制腐败的有效措施,是最优的机制选择。而相对于拍卖和招标,协商机制缺乏公开性和竞争性,人为因素影响较大。但是在一个现实世界中,如果市场竞争不充分,法律制度不完善,规范竞争、保证公平的准则就难以运作,拍卖和招标的资源配置功能就难以显现。特别是两种交易方式都是在固定的时间、地点、按照固定的程序和条件进行,交易形式具有即时性特点,常常由于人为操纵或者合谋,在瞬间使多数人的集体利益或国家利益转变为少数人的私人收益。

H村这次转移的 10万立方米的活林木,关涉 600农户,2 100口人,涉及几千万元利益,在小小的乡村是重大之事 (“所有百姓都盯着!”——一位村官语)。同时,由于 H村是试点村,能否积极稳妥地推动并完成林改,更是乡村管理者 (代理人)面临的一项重要的政治工作 (“上面关注着!”——百姓语)。这些代理人如果操作不好,不仅会引起百姓“造反”,还会丢掉“乌纱帽”,引发政治问题,甚至触犯法律。

现实世界中的“经济人”,也是处于制度结构中的人。“制度作为关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统,是对均衡博弈路径显著和固定特征的一种浓缩性表征”。[6]一种具体的制度安排,作为制度的浓缩,以外化的形式产生象征意义。作为一种制度安排,协商机制通过外显的形式来表达民主制度的浓缩性,其所表征的抽象意义被相关场域的几乎所有参与人所感知,并与他们的策略相联系。通俗而言,协商机制主要体现为一种民主程序,个体村民是机制运作的程序主体。从形式上看最能够体现村民个人的意愿,从结果上看,也应当由村民自身承担其民主后果。因此在乡村社区中,这种最表现民主的方式,对于各层级的代理人而言,政治风险最小,也最具合法性。可以说,协商机制的关键性优点使它成为次优选择。

协商的结果就是上面提到的:私人林权购买者以 2 700万元购买了 H村 10万立方米的林木所有权,而这一价格低于市场价格 30%强。

五、协商机制的私人治理

从协商的结果看,私人林权购买者显然是最大的赢家。那么林权购买者是如何实现这一目标的呢?笔者根据村民的记忆叙述,恢复了当时乡村集体林权协商转让的场境。

当 H村对外发布信息,希望转让这 10万立方米活林木时,一些木材商人表达了一些意向。当 D姓木材商人明确表达了购买意向时,其他竞争者逐步退出竞争场域。该商人户口在 H村,但多年不在这里居住,原住房也已卖掉,现居住于 N镇。D姓商人多年从事木材生意,既是林木经纪人,也有自己的木材加工厂。其长兄,在县人大任职,其次兄为该乡乡长。协商机制确立后,D姓商人首先需要动员村民签字。入户签字前,D姓商人请村里的一些“朋友”出村吃饭、游玩,这些人中包括私交比较好的,还有村民小组长等。当然,与村干部的关系不言而喻。入户签字时,D姓商人并不露面,而是委托了几个朋友 (可视为D姓商人的代理人),并设计了入户的程序。先按 H村的九个小组设计了签字名单,分组签字。每个小组先找私人关系较好的村民签字,或者先与部分村民私下达成协议,余下的大多请各小组的组长带人出面动员 (村民称之为“跟人走”)。签字时代理人口头承诺,每人最后可分得 2万元。小组长动员签字时,说的最多的一句话是:“看,别人都签了,你不签得罪人,还是签了吧。”开始不签字的,也是分别对待。有的是代理人再带几个 “朋友” (村民称之为“耍横的”、“狗腿子”)威吓签字,有的是 D姓商人亲自出面“拜访”签字。或出于恐惧,或碍于“面子”,多数人最终还是将自己的名字签到了那份合约上,最后D姓商人获得了法定的签字户数。

但是最后合约真正达成时,D姓商人只支付 2 700万元,村民每人分得 1.25万元,比口头承诺的少了 30%强。这个过程中,村民提及两个有意义的现象:其一是合约的形式问题。村民签字的那份合约上,只有本小组成员的名单,而没有合约的具体内容。其二是林权缔约时商人的付款方式。D姓商人提供了两种付款方式以供签字的个体村民选择:第一种,如果要现金,立即给付现金;第二种,如果不要现金,每年给付 15%的利息 (约高出当时银行利息 10%),每到年底主动入户结算利息;平时如果缺钱花,随时可以支取。

这里出现了新问题:最早协商转让的口头合约实际被修订了,在履行修订合约过程中又缔结了新的合约。

六、私人治理机制的经验分析

从私人的角度看,购买林权的过程,也是私人治理的过程。在治理中,既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。在这里,治理结构的表现形式其实就是一个个合约。这些合约可以理解得很广泛,不一定是写在书面上的合同,而是一些制度安排在里面起作用。从实施的角度看,可以将规约社会互动的合约分成两大类:一类是显性的合约,多为正式合约,是通过法律来实施的合同;另一类是隐性合约,多为非正式合约,它是依靠双方的长期博弈来实施的合同。

林权合约签订涉及缔约各方的“同意”。由于山林资源的特殊属性,林权合约牵涉到众多的缔约各方。在法定的林权合约中牵涉基本的四方:私人林权购买者、乡村集体、村民和国家,其合约形式为显性的正式合约,一般由国家法律、法规以及政策等正式制度提供合约运行的规则。实践中,实际还存在潜在的一方——代理人,具体包括国家代理人与乡村集体代理人。他们也是有追求私利的个体,他们的利益诉求在某种程度上会影响着式合约的订立。由于他们的利益不能通过合法的方式呈现,而只能通过隐性合约的方式存在,因此围绕法定的林权合约,即私人产权购买者、乡村集体、村民、国家之间签定的各种正式合约衍生出各种各样的非正式合约 (关系性合约),其合约运行基本由非正式制度提供 (潜规则)。

在确立治理结构的前提下,D姓商人首先区分的是这些不同类型的合约,并根据不同的合约建立相匹配的治理机制。

第一,正式制度前台“唱戏”——履行法定程序,确保正式合约的签订。私人林权购买者非常明确,这份标的额巨大的有关活林木的私人林权必须获得国家法律、法规的保证。由于国家限额采伐的林业政策,若使活林木转变为切实的利益收益,需经过一个较为长期的实施过程。如果没有国家正式制度的支撑,私人林权要存在较大的风险成本。因而,从私人林权的获取看,林权购买要符合国家法律、法规的制度安排。只有依据法定程序,才能获得正式的法定合约。如办理私人林权证时,必须有法定人数的村民代表或村民签字的“合意书”。D姓商人首先要获取的就是这份“合意书”。这是一份正式合约,按照林改的相关政策及村民组织法,这份合约的生成必须依赖民主机制。

第二,非正式制度后台“搭场”——“分割治理”的结构设计,以使非正式合约达成。私人林权购买者不仅是获得这份合约的形式,更重要的是确保合约的内容符合自己的利益预期,即较低的交易价格,而这是私人治理中的一个难题。H村有 2 100口人,约 600农户。即使以家庭为单位,至少也需取得 400户以上的家庭同意。从谈判对象上看,不论是量上,还是群体异质性的复杂程度上,对个体林权购买者而言,都是一个棘手的问题。因此在签订正式合约之前,首先必须为正式合约的达成创造条件或扫清正式合约生成的障碍,这时各种各样的非正式制度安排必不可少。这些制度安排需要“提供一些结构使其成员的合作获得一些在结构外部可能获得的追加收入,或提供一种能够影响法律或产权变迁的机制,以改变个人 (或团体)可以合作竞争的方式。”[7]

由于利益群体及制度约束不同,达成非正式合约的机制也多样化。 (1)借用村规民约,将缔约村民划分为九个小组,分组签字。在双方互动过程中,这种机制可以隔离信息,减少群体之间的密切交流,弱化集体行动的力量,从而相对提升个体的使动能力。 (2)通过“灰色交易”收买正式制度中的代理人,如村长、村小组长等,一方面减少不完备正式合约生成的阻力,另一方面他们的行为也可以起到积极的引导或导向作用。(3)根据集体行动的行为逻辑,引导“搭便车”的行为趋向 (肯定性行为,而非否定性行为)。①在乡村调研中,笔者发现,集体行动的逻辑具体表现不同,可能是肯定性行为,也可能是否定性行为,比较关键的是集体行动开始时较早的群体行动趋向。如在林权缔约中,如果有一部分村民首先拒绝签字,对私人林权购买者而言将产生一种负面的行为导向,后期的交易成本较高。如通过“选择性激励”,或者借用“差序格局”的文化机制,与个别村民先达成私下交易,使一些人在签字过程中积极主动,起带头作用。(4)“暴力潜能”的象征性使用,也是促成正式合约达成的重要机制,等等。可以说,在当下的中国乡村场域内,各种各样的非正式制度安排构成私人林权缔约者获取集体林权的一套“系统”可行的治理机制。

第三,正式制度与非正式制度互动共生,是私人林权购买者获取利益的关键。

社会学家认为,制度结构具有二重性,制度既可以是行动的制约因素,也可以成为行动的使动力量。[8]在协商过程中,私人林权购买者实际设计的两类合约 (非正式合约与正式合约),就是较好地利用了制度二重性。

以下是一份当代中国乡村集体林权转移过程中经常使用的民间常规文本。②在 H村调研时,笔者曾通过各种方式试图获取 H村协商转让这部分活林木的原合同文本,但是没有成功,所以只能用替代合约说明。

活林木转让协议

L村五组有活林数片,因坐落零散无人管理,经过全体村民开会研究、决定,转让给李广管理,金额一万五仟元整,笔下一次付清。活林包括:西华岭沟油松、落叶松,东华岭沟油松,高丽庙沟红松,西豁呀口油松、落叶松,东豁呀口油松、落叶松。以上树龄均为 38年生。在李广经营期间所得效益归李广所有,林木砍伐所需费用李广自理,砍伐后林地归集体所有。

卖树人 (甲方):L村五组

买树人 (乙方):李广

经办人:李盛 沙祥

2002年 12月 10日

在这份来自民间常规使用的林权协商转让的协议书上,有L村五组 2/3以上村民 (以户为单位)的签名。这份有村民签字的协议书是私人林权所有者办理林权证的必要条件。这份协议书中的转让标的是活林木,H村转让的 10万立方米的活林木协议形式应与其大体相同。

H村私人林权缔约者在获取村民签字之前,通过各种非正式方式 (口头承诺)告知村民,这次林权转让的人均收益约为 2万元,这显然是一份非正式要约。而与村民签字时,买方事先拟定了了九份村民小组成员的名单,但是没有有关林权转移的具体内容。私人的非正式要约与村民的正式签字,形成的是一份典型的不完备的正式合约,这份合约是这次林权转移的关键。签字的正式形式意味着这次林权转移民主机制的程序合法性,为私人林权缔约者其后的行动提供了确定的重要制度支持。同时,由于只是口头要约而非正式的具体协议内容,也为其修订合约内容提供了可操作的巨大空间,这是私人林权缔约者获取较大利润、村民集体利益遭受巨大损失的重要原因。可以说,口头要约诱导了村民签字,而正式合约确保了后期合约的执行。制度既可以使行动具有约束性,也可以成为行动的使动力量,这种二重性使正式制度与非正式制度互动共生,成为私人林权购买者获取利益的关键。

第四,社会互动中的方法性程序——具体的社会实践,使“集体行动的逻辑”呈现。社会实践是行动和结构的中介,发生在具体情境下的日常接触中的规则是与实践紧密交织在一起的。与实践结合在一起的规则体现着社会互动中的方法性程序,此时此地的实践与规则联系在一起,并左右规则的形式。

在协商过程中,为了促成大多数村民签字,私人产权缔约者通过“选择性激励”,设计了“跟人走”的具体签约场境,利用村民搭便车的心理,迫使村民签字。签字的关键程序是各小组长领着其代理人逐家动员,这种“跟人走”的策略,使个体村民的意见完全公开化。“不能得罪人”、“惹不起”、“不能给自己找麻烦”,这是日常百姓生活中最普遍,也是最低层次的基本社会需求。在具体的社会互动中,“此时此地的实践”是集体行动的逻辑——搭便车心理呈现的重要机制。①乡村社区是一种关乎百姓日常生活的整体的结构性环境。村民社区中的经济行动与生活的其他方面具有较强的关联性,可以说是一种“粘性关系”。调研中,一位张姓村民 (木材经纪人)说,当时确实觉得非常不合理,最初并没有签字。后来,D姓商人请村长出面协调,考虑到D姓商人与村长关系较好,如得罪他,也就变相得罪了村长,另外,自己还想承包村里部分的“大果粒榛子园”,那一目标比这一目的更重要。同时自己也做木材生意,D姓商人住在N镇,已积累了广泛的人脉;而且其家族成员在当地有一定的政治势力,不能得罪他们。一位刘姓村民说,签字时自己就不想签,但是他的那些“跟班儿”讨人厌,有的是村里的混混,没精力跟他们折腾,不值得!林林总总,乡村社区生活是浑然一体的结构整体,不可分割。经济活动嵌入于乡村社区结构中,只是其中的一项活动,而不是惟一的活动。

这样,缔约方地位结构的异质性、不完备合约、集体行动、具体的社会实践、社区生活的 “粘性”关联等众多方面的综合,使这种不平等的合约以“自愿、合意”的方式修订实施了。

七、结束语

乡村林权缔约的过程,实际就是签订一个个合约的过程。一份林权合约,形式上看是具体的缔约者之间的短期合约,但在具体的乡村场域内,这份合约反映的内容更是长期博弈的一个合作性均衡。通过林权缔约过程,我们发现,若从实体的角度去看缔约市场,我们看到的只有两种要素——竞争者与稀缺资源;但从关系的角度去深挖,就会看到远比市场竞争本身复杂得多的东西。用戈夫曼的拟喻来说,缔约市场上的参与者就像是在“前台”唱戏,而作用在参与者身上的各种社会结构性力量是在“后台”搭场。

我们注意到,运作于后场的支配权力,一般在前台设计一整套堪称严密的形式上的公平、平等机制。这种“公平、平等”的实质意义是使被支配者与支配者都认同通过市场规则确立起的关系,都乐此不疲地去参与市场行动。故此,市场的争夺过程不仅是个分配利益的过程,而且,在更重要的意义上,它还同时成了确立支配关系并使其合法化的过程。

当代转型中国在产权制度变迁的改革实践中,围绕初始产权界定而形成的一些类型化认识,如计划或市场,政府或私人,越来越不适应日趋复杂的社会变迁的现实。市场社会中个体行动者利益诉求的使动性压力,使国家的产权制度改革进程呈现为一种“治理”的特征。产权治理不是一整套规则,而是一个过程;这一过程的基础虽有控制,但更多的是协调;产权治理不仅是一种正式的制度,更是长期的持续的社会互动。这也意味着,明晰的“初始产权的界定”在中国将是一个较为长期并十分复杂的问题。

对产权变迁过程的经验研究表明,“如今的新制度经济学已经发展壮大,它的外延甚至已超过了经济学的研究范畴,发展成了一个囊括经济学、政治学、社会学,以及研究人的意识如何认识理解外部环境的认知学的大社会学的概念。”[8]

[1] [美 ]埃瑞克·G.菲吕博顿,鲁道夫·瑞切特 .新制度经济学 [M].孙经纬译 .上海:上海财经大学出版社,2002.16.

[2] [美]巴泽尔 .产权的经济分析[M].费方成等译 .上海:上海人民出版社,1997.14,3.

[3] [美]Yoram B.交易成本与合约选择[J].南大商学评论,2004,(2).

[4] [美]李·J.阿尔斯通 .制度经济学的经验研究:一个概述/制度变革的经验研究[M].北京:经济科学出版社,2003.35.

[5] 全球治理委员会 .我们的全球伙伴关系[A].俞可平 .治理与善治[C].北京:社会科学文献出版社,2000.5.

[6] [美]青木昌彦 .比较制度分析[M].周黎安译 .上海:上海远东出版社,2001.28.

[7] [美]L.E.戴维斯,D.C.诺斯 .制度变迁的理论:概念与原因 [A].科斯,阿尔钦,诺斯 .财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学派译文集[C].刘守英译 .上海:上海人民出版社,2003.271.

[8] [美 ]道格拉斯 ·诺斯 .人类历史与制度变迁,[DB/OL].http://www.mbahome.com/newss/Article/Bschool/ NorthChina/200707/24411.shtml

(责任编辑:杨 放)

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F062.9

:A

:1008-4096(2010)06-0003-06

2010-09-16

辽宁省教育厅课题“乡村林权缔约的经验研究”(2009A222);辽宁省社会科学基金课题“乡村林权缔约的治理机制”(L09DJY102)

刘 杰 (1968-),女,辽宁抚顺人,副教授,经济学博士,目前在中国社会科学院做博士后研究,主要从事新经济社会学和新制度经济学等方面的研究。E-mail:cnliujie@sina.com