农耕用地流转问题探析

李涛强

(河北经贸大学经济研究所,河北石家庄 052160)

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农耕用地流转问题探析

李涛强

(河北经贸大学经济研究所,河北石家庄 052160)

随着我国经济的不断发展,城乡二元化问题越发突出,而解决好农村问题,农业土地的利用是关键。解决农村土地问题最主要是提高农村土地利用效率,这就需要最大限度地促进农村土地流转。影响我国农村土地流转的因素包括现有制度、粮食安全、生活保障三个方面,政府应明确农民对土地的使用权,努力引导土地使用权的流转方向;保证与土地利用总体规划相一致;充分发挥政府的服务职能;建立土地流转管理机构;依托乡、村集体经济组织,培育土地流转中介机构,为流转双方提供法律、政策帮助。

农业用地;流转;自主买卖

一、我国农村土地现状及流转需要

我国在工业化的进程中,工商业的发展突飞猛进,而农业的发展却相对滞后,严重制约着其他产业的发展并影响到整个国民经济的发展。农业、农村、农民问题成为现代化进程中最棘手、最复杂而又绕不开、必须解决的问题。而土地是发展农业最基础、最重要的资源,解决三农问题,核心是解决农村土地问题。

关于我国农村土地问题的现状,苏志超教授有一个经典归纳:土地面积小,人口压力大;权益分配不公平;利用状况不合理。一方面,部分农业人员进城务工之后,农村土地出现了撂荒闲置的现象;另一方面,长期以来,我国农村土地仅仅被作为一种农业生产资源使用,其具有的重要的资产价值却无法发挥出来。这样的现状导致广大农民集体守着惟一可与城市资源相媲美的宝贵的农地资源却不能致富,甚至形成守护农地就是守护贫穷这样一种观念。农地对于农业融资、农村发展、农民致富没有起到应有的作用,这意味着农地资源的极大浪费。

解决农村土地问题,最核心最重要的是提高农村土地利用效率。要提高农村土地利用效率,农村土地的市场化、资本化是必然选择,这是我国农业发展的出路所在。但是,这并不是一蹴而就的,需要一个长期的渐进的过程,其间必须考虑到耕地的保护、土地的社会保障职能以及如何最大程度地避免土地市场化、资本化可能导致的种种负面影响。

二、影响我国农村土地流转的因素

1.现有制度对农地流转的影响

农地由集体所有,是人民公社化运动的结果。为了保障农村土地的集体所有,就有必要对农村土地的流转进行限制。1987年修改《土地管理法》之后,国有土地已经可以通过“招拍挂”直接转让使用权和收益权,但农民的集体土地进入市场的合法通道至今悬而未决。从整个土地制度看,农地有了 2002年的承包法,已经明确了使用权、收益权和转让权都归承包农户。但是实践中,土地承包经营权的流转数量却是非常有限的,许多农民外出务工,土地流转不出去只好闲置,造成土地资源的巨大浪费。流转权的放宽并没有解决农地流转的问题,原因在于使用权限和年限的不明确。

由于所有权和使用权的分离,流转出的土地到底能在多长时限内为承包者所用并未有明确规定,也就是说土地在流转中承包者有着不确定的预期,这就使得政策面的缺失增加了土地流转的纠纷和风险。同时,土地流转工作程序不明确,当然也远没有形成气候,满足不了农业结构的调整、发展效益农业和适度规模经营而对土地流转的政策指导之需要。

另外,土地流转不规范,缺乏契约约束。农户间的自由流转大多为口头协议,缺少书面合同,矛盾纠纷难以避免;私下流转大多不申请、不登记、不报告,集体经济组织也较难干预,流转无序;农户委托集体经济组织的,也缺少农户委托书,统一发包中由于对预期增值认识不足,客观上也造成对农民、集体利益的损害,甚至导致取消农民的土地承包权,造成不稳定因素。

完善交易制度,明确耕地流转中双方权益是十分必要的。只有将农民对土地所具有的权利明确地以契约的形式发放到他们手中,农民在进行土地流转交易时才能订立具体交易契约,双方才能够更好地按照契约履行各自的义务。

2.粮食安全对土地流转的影响

农村土地中的耕地是解决我国十几亿人口粮食问题的物质保障,耕地的保护是当今绕不开的重要课题。根据《国土资源公报》,2007年全国耕地 18.26亿亩,净减少 61.01万亩,减幅 0.03%。然而中央政策一再强调坚守 18亿亩耕地“红线”不能触碰。土地的自由交易与流转可能导致农地用途的改变而减少耕地面积,危及粮食安全。目前我国粮食生产总量虽然很大,但人均口粮只有四百余千克,还没有达到国际公认的人均粮食 500千克的过关线。耕地的保护是农村土地政策的重心所在。

首先,耕地转其他用途在一定程度上是不可逆的。一旦耕地大量减少国内出现粮荒现象时,想要退工还农在短时间内难以实现。另外,有学者根据世界粮价和我国耕地转商业用地所能带来的收益,计算得出我国不必对耕地用途进行限制,即便国内出现粮食短缺,我们也可以用耕地用途改变所带来的收益从国际市场购买粮食以满足国内需求。但是,2008年出现的世界粮荒问题,充分说明了世界粮价的不稳定性,国内受国际粮价影响较小也得益于我国粮食自给能力较高。另外,作为人们基础生活所必需的粮食一旦出现问题,所带来的恐慌及影响是不能用简单的价格计算得出的。因此,在流转过程中对耕地用途进行限制是十分必要的。

也正是由于对土地用途的限制,种植农作物收益较小,农民手中小块的土地成了“鸡肋”,所以,只有在大规模种植情况下才能调动农民种植的积极性,土地的流转有助于提高土地的聚集度。赋予农民自主选择土地处置的权利,可以让他们从土地中获取最大的收益。

3.农民生活保障对土地流转的影响

当前我国广大农村的现实是农村土地不仅是农业最基本的生产资料,而且是广大农民最基本的生活保障。尽管随着社会经济以及城市化的发展,第二、三产业繁荣壮大,可以大量转移农村剩余劳动力,增加农民非农收入,从而弱化农地的社会保障功能。不可否认,农地对于农民的社会保障功能的确需弱化,因为由农地来承担农民的社会保障功能实在是城乡二元体制之下,城市社会保障无法覆盖广大农村的无奈之举,农地对农民的社会保障也是最低保障。但这不意味着我们为了保证农民的最低保障就要去限制土地的流转,恰恰相反,我们要赋予农民自主处置土地的权利,因为基于“经济人”思想,在信息完全的情况下,市场主体有能力做出为自身带来最大化福利的决策。而政府需要做的是保证农民能在公平的环境下进行土地的流转。并且现在我国正在加紧对农村社会保障体系进行建设,如果农民能够通过农地流转积累资金从而寻求到其他更稳定的保障 (如养老保险、自身事业建设等),将更好地提高他们的生活质量。

三、促进农地流转的政策建议

1.政府应明确农民对土地的使用权,对农民耕地以明确的权证形式发放到其手中,便于其交易权限的明晰。并向农民宣传国家的农村政策,宣传市场经济新形势,使农民意识到承包权和经营权相分离是一种发展趋势,引导广大农民正确处理短期利益和长远利益的关系。让使用权在农民手中发挥到最大作用。

2.努力引导土地使用权的流转方向,保证与土地利用总体规划相一致。具体来说,土地使用权的流转,在经济条件较好的地方应向农业园区和规模化、集约化的方向发展,而在经济条件较差的地方,应鼓励向农业大户、示范田、种田能手流转。在严格土地使用条件的基础上,走市场化道路,采用招标、拍卖等形式进入市场公开流转。

3.充分发挥政府的服务职能作用。各级政府依法监督、管理农村土地的合理使用,为土地使用权流转提供法律、信息服务,收集发布供求信息,规范土地流转程序,处理好各方面的利益关系。加强对市场机制的培育和监督:一方面通过引入市场机制来合理确定地租、地价,保证农户流转土地的合理受偿,防止农民因失去土地而陷入困境,另一方面通过建立市场机制来减少村集体对农民正当土地买卖的干扰和政府的不当干预,真正落实好农民经营的自主权,使农民可以自主地按照市场情况来做出是否流转的决定。通过立法和监管杜绝土地非法流转导致大规模土地兼并、加剧贫富差距的倾向。

4.建立土地流转管理机构。建议在各级土地管理部门内部设立土地流转管理工作机构,并赋予相应的管理职权,对土地的用途、项目等进行规范化管理,可针对不同质量的耕地区别对待,对那些商业区位优势明显的土地,可让开发商提供面积或产粮效力相近的新开垦或新退耕的土地进行赎换,提高土地利用效力。对于既有的产量较高且又适于大面积耕作的土地要进行严格限制,允许其更为宽松的转让,促进规模种植的形成,提高耕种者收益预期。并对土地流转过程实行监管,提高工作透明度,使农村集体土地使用权流转管理更趋优化、更加有效、更为合理。

5.依托乡、村集体经济组织,培育土地流转中介机构。其职能是为流转双方提供法律、政策帮助,收集土地流转信息,为土地流转搭建平台。这样做的好处在于,既可以通过透明的市场化运作为土地流转提供各种信息服务,又可以通过建立长效的土地流转机制,将农村集体土地使用权的流转推向市场。

四、结语

农村土地资源无疑是农村乃至整个国家最重要、最宝贵的资源,但其同时具有资产属性,只有在流通的过程中才能发挥其巨大的资产价值。应在耕地保护、粮食安全、保障农民基本生活、防止土地兼并等原则底线内,最大限度地放开放活农村土地使用权的流转,并赋予农民自主流转权。土地流转是一个庞大的工程,又因为地域和土地质量等多种因素的影响,应允许地方政府在保证地区粮食产量和农民权益的前提下,进行小范围区域的改革实验,探索出更多有效的土地流转方案,完善土地流转过程。

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1002-2880(2010)09-0068-02

(责任编辑:梁宏伟)