我国煤矿安全规制理论及其对策分析

纪平维

(浙江工商大学经济学院,浙江杭州 310018)

[经济与法 ]

我国煤矿安全规制理论及其对策分析

纪平维

(浙江工商大学经济学院,浙江杭州 310018)

目前在讨论煤矿安全规制时大都集中于对规制效率的分析,其实煤矿的安全规制体现规制效率和生产效率的双重目标,且两者在一定程度上存在着相关性。在分析我国煤矿安全规制时,将煤炭产业调整和安全监管放置于统一的框架内来分析,降低煤矿事故发生率可以选择调整煤炭产业以使其适应安全监管,或是调整煤矿安全监管体系来适应现有产业格局,亦或是综合调整两者。

煤矿企业;安全规制;安全监管;煤矿安全

一、问题的提出

矿难频发已经成为我国矿业安全生产社会性规制的一大挑战。为改善煤矿安全状况,我国政府采取了包括完善矿业安全监管体制、深化矿业安全整治、加大煤矿安全投入和技术改造的政策等措施。然而,2007年我国的煤炭百万吨死亡率为 1.485,而 2005年时美国煤矿的百万吨死亡率为 0.039,俄罗斯为 0.34,即使南非也仅0.13。我国煤炭生产百万吨死亡率与发达国家,甚至是一些发展中国家都存在相当大的差距。针对矿难频发,国内学者在探究矿难频发的原因以及探寻解决矿难频发的问题上做了诸多研究。王绍光(2004)从被规制者和规制者两个方面分析了我国煤炭安全规制中存在的主要问题,并对我国崛起中的煤炭安全规制体系予以详细介绍。肖兴致(2006)通过国内外煤矿安全规制机构设置的对比,说明我国煤矿安全规制机构设置中的缺陷,认为我国的煤矿安全机构设置存在机构重叠,只能起到缓冲的作用,而不能达到综合治理的效果。赵连阁 (2009)运用博弈论分析了煤矿安全规制中非官方活动 (官商勾结和权力滥用),认为监管人的权力滥用是官商勾结的基础。双重委托代理关系下,中央政府和地方政府在目标上的不一致,容易导致地方政府与煤矿企业的合谋,从而使得煤矿安全规制低效 (肖兴致,2009)。

以上学者的分析,集中于对煤矿安全规制效率的分析,而对于安全规制对煤炭产业经济效益的分析尚不多见。政府对矿业进行规制时,包含有两个目标,即一方面通过煤矿安全规制来保障煤矿的安全开采;另一方面,又要保证煤炭行业的整体经济效益。绝大多数时候,这两者是存在冲突的。政府对矿业进行安全规制体现的还是政府的产业管制。由于产业管制的配置效率和生产效率存在相关性 (何大安,2009),因此政府在进行煤矿安全规制时,要考虑规制政策对经济产生的影响。既要实现煤矿安全规制的效率,又要促使煤炭产业经济效益的良好发挥是目前煤矿安全规制面临的难题。

二、我国煤矿安全规制机理分析

规制者在实施煤矿安全规制时包含有两个目的,即确保煤矿开采的安全水平和煤炭产业的经济效益。为了保障矿业开采的安全水平,实施安全规制,规定煤炭企业增加安全费用的投入。“经济人”假设下的煤炭企业作为政府的代理人进行煤矿的开采,其行动的准则会以自身利益最大化来选择,因此煤矿企业在对安全投入水平的选择上,衡量安全投入的成本收益,进而确定安全投入的水平。当煤矿安全投入带来的收益大于投入成本时,则会增加对煤矿安全的投入;反之,便不会增加安全投入。煤炭企业依据自身准则确定的煤矿安全投入水平与规制者规定的安全投入水平会存在差距。我国煤矿安全规制实行的是“国家监察、地方监管、企业负责”的模式,即中央政府委托地方政府具体执行煤矿的安全监管。而地方政府在执行煤矿安全规制时,也会以自身利益最大化来行动,如果严格遵守中央煤矿安全规制的政策对自己有利,便会严格执行;反之,则会根据自身利益最大化来“修正”规制政策,甚至出现官商勾结和权力滥用的非官方活动。双重委托代理关系下,由于关系三方 (中央政府、地方政府和煤炭企业)目标的不一致,会导致委托人煤矿安全规制的失效。

国内学者针对煤矿安全规制作了诸多的研究,从产权、立法、制度、契约、委托代理中激励不相容等角度分析了我国煤矿安全规制中存在的问题。多数的研究尚集中在对煤矿安全监管效率的研究,似乎依然局限于将煤矿安全监管和煤炭产业调整分割论述的视角。学术界普遍认为煤炭产业调整主要针对煤炭行业生产效率或经济效益,而煤炭安全事故的防范则归咎于安全监管体系。事实上煤矿安全规制囊括了煤矿安全规制效率和煤炭产业生产效率两个方面,体现的是政府的产业管制。因此在煤矿安全规制时,既要考虑煤矿安全的规制效率,又要兼顾煤炭产业的经济效益。理论上如果将煤炭产业调整和煤矿的安全监管放置于一个统一的框架内探讨,分析煤矿事故频发,死亡率居高不下,可以采取两方面的调整。即在两者均能达到同样目的的情况下,是调整煤炭产业以使其适应现有的煤矿安全监管体系有利,还是对煤矿安全监管体系进行调整来降低煤炭事故发生率有利?

本文将煤炭产业调整界定为规制者运用行政力量调整煤炭行业企业规模和数量;煤矿安全监管界定为对煤矿安全生产的监督和管理。煤矿安全规制则为考虑煤炭产业结构调整和煤矿安全监管的新的规制概念。

将煤炭产业调整和煤矿安全监管放置于统一的框架内分析煤矿安全规制,在制定煤矿安全规制制度的时候,要充分考虑到煤炭产业调整和煤矿安全监管的相互影响,以及两者对煤炭产业经济效益和煤矿安全生产状况的影响。在对煤炭产业调整时,存在两种调整方向:一是选择扩大企业规模、减少企业数量,形成煤炭产业大企业为主导的格局;二是不对煤炭产业进行行政调整,使其在市场机制作用下,通过优胜劣汰达到均衡的企业规模和数量。方向一下形成的煤炭产业格局,可以减轻对煤矿安全规制的要求。方向二下将会形成相当数量大小不一的煤矿企业,则对煤矿安全规制的要求便会提高。

结合煤炭产业调整和煤矿安全监管分析煤矿安全规制 (以既定的煤矿安全水平为目标):

1.煤炭产业调整以大型企业为主,减少企业的数量;安全监管强度维持原有水平。大企业容易受到监管,监管相对容易。因此通过建立大企业,减少企业数量,可以降低煤矿安全监管的成本,提高监管质量,提高煤矿生产的安全性。但由少数大企业组成煤炭产业的格局,会对煤炭产业的整体效益产生影响。如果这种调整存在正向的效应,即规模化能够提高煤炭产业整体的经济效益,则如此调整是理想的;反之,煤炭产业的经济损失便是煤矿安全监管的成本。

2.维持煤炭产业原有格局或不选择运用行政力量干预煤炭行业的运行,使其在市场机制作用下自行决定企业的数量和规模;加强煤矿安全监管体系。加强煤矿的安全监管,需要增加监管成本的投入。当然,只要投入的费用小于带来的经济收益,增加投入是可取的。如果大量的中小企业格局更有利于煤矿产业的经济效益,但必须投入更多的安全监管成本以保证煤矿安全水平,可以将煤炭产业经济效益的增加理解为对安全监管成本的补偿,则只要产业调整带来的经济效益大于监管成本投入,则调整是优化的选择。煤矿安全监管优化也受制于成本和收益的制约,同时还存在诸多的现实性因素的制约,提高监管水平困难相对较大。

综上所述,无论是调整煤炭产业还是监管体系,最理想的水平是使得煤矿安全规制的边际成本 (包含煤炭产业可能的经济损失)等于安全规制的边际收益。在这一点上能实现社会的帕累托最优。

以上解说仅仅是反映煤矿安全规制的一个阶段,现实中的煤矿安全规制应是一个循环的过程。安全规制效益将会通过后续的安全规制目标 (即经济效益和安全状况)反馈回来,根据反馈的信息,政府可以在下一轮的调整中采取微调的措施来修正,完成一个循环。选择放松对煤炭行业的限制,允许中小企业慢慢进入,还是进一步以大企业为主的策略,以及进一步加强实施监管还是维持现有监管强度。短期内,煤炭产业大企业格局会降低煤矿安全事故的发生,这能为政府完善煤矿安全规制提供时间,通过抓住安全监管,并不断完善,然后慢慢放开煤炭行业的限制,后期的微调能减轻“一刀切”式调整带来的经济震荡。

三、政策建议

基于煤矿安全规制中的规制效率和生产效率的相关性,政府在进行煤矿安全规制时,可以依据自身设定的目标进行调整。选择以一定的生产效率的损失换取规制效率的提升。当然,最优的决策莫过于在不牺牲生产效率的同时提升规制效率,但由于我国现阶段存在诸多限制煤矿安全规制的因素,把煤矿安全规制效率提高的成本抬得很高,以至于在现有环境下改进安全规制的措施变得无效 (收益大大小于成本)。

1.由于煤矿安全规制中规制效率和生产效率的相关性,煤矿安全规制可以考虑通过煤炭产业调整,形成煤矿安全规制更优的外部环境。运用行政力量,扩大煤炭企业规模,减少企业数量;同时调整煤矿安全监管体系。大企业容易受到监管,因此,相同的监管强度下,大企业格局的煤矿的监管效率会在很大程度上优于中小企业格局,如此方向的调整有利于煤矿安全状况的改善;加强煤矿安全监管与促进煤矿安全生产状况也具有同向的效果。政府在进行煤矿安全规制的时候,可以思量煤矿安全规制目标的实现情况以及规制的现状,在下一轮规制循环中决定安全规制 (煤矿安全监管和煤炭产业调整)调整的方向和幅度。通过一段期间的过渡,建立完整的煤矿安全规制体制,实现规制效率和生产效率的提高。在目前煤矿安全规制环境欠佳,乃至对煤矿安全监管改进的任何成本投入都变得无效时,通过迂回的办法调整安全规制或许也是一种可取的方法。

2.改革地方官员 GDP政绩考核指标。地方政府在进行煤矿安全规制时也面临双重选择。一方面,降低煤矿安全事故的发生率和死亡率,保证煤矿安全生产;另一方面,保证当地经济的发展。现有煤矿安全监管效果提高的制约性因素之一便是针对规制的实际执行者 (地方政府)的激励失当。地方政府既要保证经济的增长,同时对煤矿安全实施监管,使地方政府面临两难选择,尤其是在以煤炭为主要经济的地区。地方政府作为“理性经济人”,会以自身利益最大化来选择行为。官员的晋升、调动主要会较多地考虑到经济政绩,因此地方官员会有很大的动机选择牺牲监管来换取经济增长的短视行为,即使选择监管从社会角度来看是较优的。通过改革地方官员的政绩考核指标,降低 GDP在指标中的比重,选择多重加权指标来进行考核,来限制地方官员在煤矿安全规制中的短视行为以及变向规制行为。

3.通过法律法规规范监督人的职责和权力。我国煤矿安全规制中出现的官商勾结等非官方活动的根源还在于监督人的权力滥用 (赵连阁,2009)。正是由于缺乏对监督人的监督,监督人的行为不具有约束性,为煤炭企业寻求官商勾结奠定了物质基础。现实中的监督人也符合“经济人”假设,只要受贿带来的收益大于成本,则会选择受贿,而使得煤矿安全规制形同虚设。限制监督人的权利,通过将煤矿的安全状况或对遇难矿工死亡赔偿同监督人利益挂钩,使得当矿难发生达到一定目标值之后,将对监督人进行处罚,包括经济处罚和行政处罚。

4.完善矿工市场,加大遇难矿工的死亡赔偿金额。矿难频发与我国矿工素质低下有着一定的联系,而矿工素质低下又是由于矿工市场的不完善。矿工业具有高风险,而高风险又没有带来高收益,使得高素质的劳动者不愿进入该行业,结果只能招募低素质矿工,而低素质又加剧矿难的发生,如此形成恶性循环。因此加快完善矿工市场,提高矿工收入水平等。通过增加对遇难矿工的赔偿金额,使得企业规避安全规制的成本增加,使企业增加对煤矿安全投入。德国的工伤补偿最高可达 100万马克(约 550万人民币),而我国现行的对死难矿工的补偿是不低于 20万,国内学者评估矿工的生命价值为 360.26万元 (陈茜,2008),也许其中差额也是矿难多发的原因。

5.成立矿工组织,增强矿工组织的独立性。作为矿工生命的直接载体,由矿工成立的矿工组织能打破原由政府和企业组成的规制结构,给企业提供更多的制约性。矿工组织参与煤矿安全规制,能更多的制约企业在煤矿生产中的违规操作;矿工组织参与企业经营管理讨论,能发挥矿工工作的积极性,提高矿工参与培训的热情和积极性。现阶段矿工自组织的缺乏,也是煤矿安全规制低效的一个原因。

[1]何大安.产业规制的配置效率和生产效率[J].经济学家,2009(5).

[2]肖兴致,吴丽丽.中国煤矿安全事故分析 [J].东北财经大学学报,2006(3).

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[4]方晓波.矿难背后的经济学思考 [J].煤炭经济研究,2005(4):79-80.

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F407.21

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1002-2880(2010)09-0082-03

(责任编辑:陈鸿鹏)