加强行政事业单位国有资产管理的研究

张玉霞

《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》自2006年7月l日起施行，明确了行政事业单位国有资产的管理体制，全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等各个环节的管理，标志着我国行政事业单位资产管理工作进人了一个崭新的阶段。但由于重要性认识不足、产权意识淡薄、法规制度不完善等原因，行政事业单位在资产配置、资产使用、资产处置等各个环节上仍存在较多的问题，导致财政开支增加、资产使用效率不高、国有资产流失等。因此，进一步加强行政事业单位国有资产管理研究，进而构建适应市场经济总体要求的新型行政事业单位国有资产管理体制，具有重要意义。

一、当前行政事业单位国有资产管理中的主要问题

（一）重要性认识不足，有效的监督管理难以实施

一是由于行政事业单位国有资产形成来源相对单一，以及其具有的非经营性特征，无论是在理论建设还是实践管理中，我国都未给予行政事业单位国有资产管理足够的重视，致使行政事业单位国有资产改革的步伐远远落后于整体经济改革。

各级财政部门作为政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理。但真正负责行政事业单位国有资产管理的，实际上只是各级财政部门内设机构内的一个处、科或股，在机构和人员的配置上，力量极其有限，对国有资产规范、有效的监督管理自然也就难以保证。一些行政事业单位没有设立或明确专门的国有资产管理机构或专职人员，职责分工也不够明确。

二是在财政支出管理上，财政工作仍存在计划经济体制下粗放管理模式延缓下来的“重收入、轻支出”、“重分配、轻管理”，注重货币资金的使用管理而轻视了对实物资产的管理，妨碍了对国有资产管理的有效控制。

三是一些资产管理人员甚至行政事业单位负责人没有正确理解国有资产及管理，表现为将国有资产作为单位所有的资产而随意使用或处置；将国有资产管理等同于固定资产的管理，忽略了对流动资产、无形资产的管理等。

（二）产权意识淡薄，产权管理不到位

产权是维护国有资产安全完整，推动国有资产有序流动的重要法律基础。产权登记是行政事业单位国有资产管理工作的一个重要组成部分。但很多行政事业单位没有产权意识，表现为行政事业单位不申报、不办理产权登记手续，导致重要资产权属不清，占有使用的房屋建筑物等不办理产权证明；不按规定办理变动产权登记或撤销产权登记；不定期向国有资产管理部门报告国有资产登记情况；不经过规定程序即将国有资产转作经营用途，导致产权配置，管理缺位。

（三）法规制度不完善，执法不严

虽然财政部于2006年颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，2008年颁布了《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》，但尚未根据我国市场经济体制进一步完善、政府职能逐步转变、财政体制改革逐步深化等需要，制定出台相关的配套政策，尚未形成完整、规范、健全的行政事业单位国有资产管理的法规、制度体系，如至今未建立国有资产管理的绩效评价体系、资产处置及对“非转经”行为审批管理等仍执行十年前颁布的陈旧规定等，使得行政事业单位在具体的国有资产管理过程中无章可循，难以实现资产管理目标。

与此同时，各级财政部门和主管部门对国有资产管理进行的监督检查力度不够，对造成资产重大流失或擅自转让、处置资产等行为，也没有按规定追究其主管领导和直接责任人的责任。

二、加强和完善行政事业单位国有资产管理的对策

（一）高度重视国有资产管理工作，加强国有资产管理机构和人员的配备

《会计法》明确规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”对此，应全面实施资产管理责任制，行政事业单位一把手为单位资产管理的全面责任人，承担国有资产管理的责任，组织学习国有资产管理等法律法规，切实把国有资产管理列入重要的议事日程，把加强国有资产管理作为一项十分重要的工作来抓。

各级财政部门和行政事业单位要结合部门预算改革的发展要求，建立和完善资产治理结构，在财政部门、主管部门和行政事业单位三个层次都成立专门机构，同时大力加强资产管理专业队伍建设，选择原则性强、业务能力好的人员从事国有资产管理工作，通过专门的培训等方式加强资产管理人员对资产管理、财务管理以及有关的法律法规方面的学习，不断提高管理水平及资产管理能力，使国有资产管理工作规范化、科学化、专业化。

（二）明晰产权，对国有资产实行动态管理

摸清家底、明晰产权是我国行政事业单位国有资产管理工作中极其重要的组成部分，也是做好国有资产监管的前提和基础，为此，应努力做好清产核资这项基础工作。一方面，要逐步建立规范的清产核资制度。另一方面，要把定期或不定期的清产核资工作落实到实处：①不仅对其本身占有、使用的国有资产进行清查，还应对其所属的经济实体及“非转经”国有资产进行清查；②在对财务账和资产台账进行核查并保持一致的前提下，重点核查账实是否相符；③对清产核资中发现的问题进行及时处理。在此基础上，按规定及时向同级财政部门或经同级财政部门授权的主管部门申报、办理产权登记手续。

为避免目前各行政事业单位资产管理软件不同、功能内容不同等给资产管理信息系统维护和管理带来的困难，各级财政部门要做好资产管理信息系统的开发或推广工作，实现资产管理信息系统软件的财政版和单位版相互关联、有机结合：单位版的信息可以通过网络导入财政版，财政部门可以随时查询各行政事业单位资产信息；财政部门和各行政事业单位依托系统管理功能实现网上互动办公，财政部门逐步对资产配置计划、资产出租出借合同、对外投资及资产处置等实行网上审核、审批，对行政事业单位中超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产进行调剂或处置，实现网上动态管理。

（三）规范“非转经”管理，实现“非转经”资产保值增值

为有效解决“非转经”过程中产生的系列问题，防止国有资产流失，主要应做好以下几个方面工作：①严格执行审批制度。行政事业单位将非经营资产转作经营资产，都须事先上报同级财政部门批准；②按规定进行评估。通过委托具有资产评估资质的评估机构进行评估，明确“非转经”资产的价值量，并以此作为资产保值增值的基础，同时，确认产权；③进行专项管理。通过建立非经营资产转经营资产台账及相关管理考核办法，对“非转经”资产进行专项登记和考核，并在单位财务会计报告中对相关信息进行充分披露，加强风险控制；④完善财务核算和管理，将“非转经”资产形成的收入按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

（四）加强法制化建设，积极开展国有资产管理绩效评价

在法制体系建设上，既应制定更全面、规范的行政事业单位国有资产管理办法和实施细则，也应加紧出台国有资产产权登记、资产处置等方面的专项法规，加强国有资产管理相关法律法规的建设，同时，明确规定单位负责人对本单位国有资产管理负领导责任，各级资产使用者和经营者对国有资产负无限连带责任，从而加大对国有资产管理的约束。

同时，积极开展国有资产管理绩效评价，为此，应尽快建立国有资产管理的绩效评价体系，实现分级授权管理下的梯级绩效管理，对资产形成、使用、处置等各环节进行量化和客观评价，提出改进的意见和建议，从而将对国有资产管理的控制贯穿于事前、事中和事后全过程，拓展对国有资产管理的评价、咨询等职能。另一方面，让内部审计参与国有资产管理，通过对固定资产投资项目进行审计、对内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审等，发挥内部审计对国有资产管理的监督和评价作用。

［1］谢宏.浅谈事业单位资产管理存在的问题和对策.时代经贸.2008.4

［2］王小珍.行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策分析.中共太原市委党校学报.2008.5

［3］财政部行政政法司.行政单位国有资产管理暂行办法解读.北京：中国财政经济出版社.2006.7