论党内民主建设是政治体制改革的突破口

张建

(常州工学院人文社科学院，江苏 常州 213002)

党的十七届四中全会特别指出，全党要“常怀忧党之心，恪尽兴党之责”，体现了党中央站在对历史负责、对人民负责的高度，对当前党所面临形势任务的准确把握，以及对全体党员新的更高要求。站在新的历史起点上，党要适应新形势新任务的要求，实现全党全国人民共同的奋斗目标，经受住执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验，巩固作为全国人民的主心骨和中国特色社会主义事业坚强领导核心的地位，必须不断加强党内民主建设。

一、三十多年来政治体制改革的成果

经过三十多年的发展，中国政治体制改革逐渐形成了梯度发展、渐进改革的模式，为中国民主政治发展带来多方面的积极影响，在许多方面取得了不同程度的进展，其主要成果有：

(一)进一步改进了党的领导方式和执政方式

党的十一届三中全会深刻认识到，党必须改革领导方式和执政方式，才能更好地领导中国社会主义建设。党的十二大报告指出：“党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。”党的十三大提出，“应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”，从而确立了执政党领导职能改革和转变的总体原则和方向。这一原则的落实使党的十三大做出了重大的政治体制改革举措，即实行“党政分开”。党的十四大审时度势地重新思考了党政关系这一重大问题。而党的十五大提出了依法治国方略，将党政关系放在执政党的执政方式这样一个全新的视角来深入考察。从十五大提出改革和完善党的领导方式和执政方式，到党的十六大提出实现党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一，以及十六届四中全会提出“科学执政、民主执政和依法执政”，体现了对党的执政方式转变认识上的新突破。党的十七大顺应历史发展潮流明确提出：“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”三十多年的改革，以党代政、党政不分现象有了很大改变，取消了党与政府重叠的“对口部”，减少了党政兼职，党的领导得到了改善和加强[1]。

(二)进一步完善了人民代表大会制度

我国实行人民民主专政的国家制度和作为其政权组织形式的人民代表大会制度，这是我国人民长期奋斗的结果和历史的选择。实践已经证明，这一制度最适合我国国情。但这一制度仍有不完善、不健全之处。三十多年来，我国不断完善人民代表大会制度。1982年宪法就对党与人大的关系、人大与其他国家机关的关系作了明确规定；制定和修改了选举法，使选举工作逐步规范化，选举的民主程度和效率显著提高；扩大了全国人大常委会的职权，加强了全国人大的组织建设，县级以上地方各级人大设立常委会，委员实行专职化；建立并完善新的立法体制，立法工作明显加快；不断增强人大自身的监督机制，监督执法的力度有所加强。

(三)进一步坚持和完善了共产党领导的多党合作和政治协商制度

共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国民主政治制度的重要组成部分。三十多年来，多党合作和政治协商制度得到了巩固和加强。中国共产党就重大问题与民主党派进行协商且形成制度并逐步规范，政治协商和民主监督的内容及参政议政有了明确规定。民主党派参政的渠道不断得到拓宽，参政党在中国民主政治中的作用越来越大，特别是，中国人民政治协商会议这一中国特有的重要民主政治形式，按照政治协商、民主监督、参政议政三大职能，推动和组织中国各党派、各界别、各民族的政协委员，在党和政府重大决策之前和决策执行过程中，积极参与民主协商、民主监督，很有成效；各级政府积极主动实施民主恳谈会、听证会等制度；各人民团体在民主协商中发挥积极作用；民主党派自身建设不断得到加强。

(四)进一步加强了城乡基层民主建设

基层民主制度的发展是三十多年来政治体制改革的一大亮点。改革开放以来，我国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系，有力调动了地方、基层和广大群众的积极性和创造性，使地方工作充满生机和活力。我国在广大农村实行村委会村民直接选举制度和乡镇改革试点，农村普遍实行了政务公开、村务公开等制度。城市社区建设也取得明显进展。而且，基层民主建设正在与以改善民生为重点的和谐社会建设有机结合起来，得到了广大群众的广泛拥护。

(五)进一步加强了社会主义法制建设

三十多年来，我国社会主义法制建设取得了重大进展，确立了建设社会主义法治国家的战略目标，依法治国成为治国方略，以宪法为核心的具有中国特色社会主义法律体系正在形成，社会主义市场经济法律体系初具规模，在我国政治、经济、文化和社会生活的基本方面，社会主义法制建设“十六字”方针得到很好贯彻落实。

(六)进一步探索和建立健全了反腐倡廉机制

三十多年来，中国共产党始终将党风廉政建设放在重要的位置，多方面探索和建立健全反腐倡廉机制，不断加强对党组织和党员自身党风廉政思想的培养，并通过组织建设、制度建没、法制建设以及采取许多重大措施对腐败问题做出了制度上和体制上的预防和严惩。颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》，反腐倡廉法制建设取得了突破性进展，不仅立法数量多，而且立法质量也明显提高，初步形成了党风廉政法规制度体系；逐步强化了权力制约监督，纪律检查监督机构逐步完善。

二、未来我国政治体制改革的突破口

选择政治体制改革的突破口，必须紧紧围绕所要解决的根本问题和基本目标，而中国的问题关键在党，我国政治体制改革的关键也在我们执政党。邓小平把我国原有政治体制的“总病根”概括为“官僚主义”、“权力过分集中”等[2]327，这就决定了我国政治体制改革的基本目标是，实现由领导者个人高度集权的人治型体制到民主的法治型体制的转变，也就是要建设坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的社会主义政治文明。因此，未来我国政治体制改革的突破口应该是加强党内民主建设。

事实上，进入新世纪以来，加强党内民主建设就成为我们党党建的重大课题。党的十六大首次提出“党内民主是党的生命”；党的十七大报告中“民主”一词出现60余次，明确提出“以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”，首次提出“尊重党员主体地位”的论断。从本质上讲，党内民主就是全体党员在党内当家作主的政治权利和政治制度。列宁曾说：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”[3]因此，党内民主一般包括四个原则。第一，权力主体原则。在党内，党员是权力主体，对党内重大事务具有最终决定权。这是党内民主的精髓和核心，是实现党内民主的基础和前提条件。第二，党员平等原则。全体党员不论职务高低、资历深浅、年龄大小，在党内的地位是平等的，义务和权利是对等的，在决定党内事务的过程中都有平等的一票之权。第三，多数决定原则。党内民主要求必须少数服从多数，否则，意见集中不起来，民主必然流于形式。第四，选举和监督原则。选举权和监督权是民主的两个最基本要素，它们既是实现党内民主的重要形式，更是实现党内民主的重要保证。在全党全国各族人民齐心协力推进中国特色社会主义伟大事业的关键时期，高度重视和积极推进党内民主建设，彰显了党中央的高度政治清醒，具有特殊而重要的现实意义和深远而广泛的历史意义。

(一)加强党内民主建设是完成执政使命的必然要求

发展党内民主，是增强党内活力的决定因素。历史证明，执政党由于所处地位和环境的变化，发展党内民主的要求更高、难度更大。党的十七届四中全会指出：“党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的，复杂的，严峻的。”因此，我们党能否在世界形势深刻变化的历史进程中始终走在时代前列，在应对国内外各种风险和考验的历史进程中始终成为全国人民的主心骨，在发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强的领导核心，特别需要大力加强党内民主建设，以便“最大限度凝聚全党智慧和力量，最大限度激发全党创造活力，最大限度巩固党的团结统一，更好地坚持科学执政、民主执政、依法执政，进一步形成全党全国各族人民齐心协力推进中国特色社会主义伟大事业的强大合力”[4]。

(二)加强党内民主建设是社会深刻转型的必然要求

当今世界正处在大发展大变革大调整时期。世界多极化、经济全球化深入发展，科技进步日新月异，国际金融危机影响深远，世界经济格局发生新变化，国际力量对比出现新态势，全球思想文化交流交融交锋呈现新特点，综合国力竞争和各种力量较量更趋激烈，给我国发展带来新的机遇和挑战。我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设全面推进，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，我国正处在进一步发展的重要战略机遇期。在这种形势下，我们要继续前进，必须解决好举什么旗，走什么路，实现什么样的发展及如何发展的问题，而且要做到不动摇、不懈怠、不折腾。因此，我们党要站在发展的角度，学会用民主的办法，在关键时刻，通过说理、讨论、教育的方式，统一全党思想，形成共识，坚定不移地走中国特色社会主义道路，坚持中国特色社会主义理论体系。

(三)加强党内民主建设是强化民主监督的必然要求

党内民主是党保持生机与活力的根本条件。党员积极性的发挥，党的凝聚力和战斗力的增强，党的领导水平和执政水平的提高，都同党内民主建设得好坏直接相关。我们党在长期执政的条件下，如何不断提高党解决自身问题的能力、建立防错纠错机制呢？最好的办法就是发展党内民主，强化民主监督。党内民主，强调的是党员在党内的主体地位，是党员的民主权利，是党员在平等的基础上发表对党内事务的看法并决定党内重大问题的权利。因此，我们党要通过发扬党内民主，激发广大党员对自己党员角色的认同，充分发挥广大党员的创造性、积极性、主动性，促进全党解放思想，实事求是，大胆探索，凝聚全党的意志和力量，不断完善民主集中制的各项制度，保证决策的科学化、规范化、程序化。同时，也要通过发展党内民主，建立健全民主集中制的各项具体制度，保障广大党员拿起批评与自我批评的武器，实行切实有效的民主监督，不断提高解决自身问题的能力。而靠民主集中制化解党内矛盾也是党不断成熟和发展的过程。

(四)加强党内民主建设是构建和谐社会的必然要求

历史的经验教训告诉我们，没有党内民主就没有社会民主，发展党内民主是推进人民民主的内在要求。面向新世纪，我们党提出了建设社会主义和谐社会的重任，社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。目前，我国已进入人均GDP两千多美元阶段，国际经验表明，这一时期既是黄金发展期，也是矛盾凸显期，社会呈现利益群体多样化、复杂化。因此，我们党必须通过加强党内民主建设，进一步联系群众，积极了解各个方面的群众利益，了解各个阶级、阶层不同的意见和要求。在此基础上，更好地进行利益整合，统筹兼顾方方面面的利益，制定出来的政策，就能够既代表最大多数人的利益，也兼顾少数人的合理要求。这对于科学决策、民主决策，对于构建和谐社会，保持社会稳定，有着非常重要的意义。

三、不断加强党内民主建设

历史的经验教训充分证明，党内民主是党的生命线，什么时候党内民主得到较好发扬，党的事业就兴旺发达，即使出现问题，也能及时得到纠正；什么时候党内民主受到削弱和破坏，党就会走弯路，党的事业就会遭受挫折。在新的历史条件下，我们党要肩负起自己的重大使命，全面推进中国特色社会主义伟大事业，全面推进党的建设新的伟大工程，实现党的十七届四中全会提出的目标和任务，就必须适应时代要求和世情、国情、党情的发展变化，从中国国情和民主政治建设的基本规律出发，不断加强党内民主建设，最大限度地调动全党的积极性、主动性、创造性，把全党的智慧和力量凝聚到推动科学发展、促进社会和谐上来，为实现党的路线、纲领和目标而团结奋斗。

(一)切实维护党章尊严、充分保障党员权利，是加强党内民主建设的基础

党内民主就其实质来说，是指全体党员在平等的前提下直接或间接地参与、决策和管理党内一切事务。也就是说，要按照《党章》和《党员权利保障条例》等各项规定的实质要求，从构建和完善以党员权利为本位的党内民主制度与机制入手，大力推进以党员权利为本位的党内民主建设。尊重和维护党员的权利，能激发党员关心党、建设党的热情，从而使党永葆生机和活力。离开党员民主权利的充分行使和切实保障，任何所谓党内民主，都会成为无源之水、无本之木，建设党内民主就是一句空话。因此，加强党内民主建设，要切实维护党章尊严，充分保障党员权利。党员作为党内的主人，其民主权利已为党章和有关文件所规定。党章规定了体现高度民主的党员八项权利，涉及民主参与、民主选举、民主决策、民主监督等方面。保障党员的这些权利得到正确和充分行使，对于增强党员的政治责任感和更好地发挥党员的作用，具有十分重要的意义。从保障党员的八项权利着手，加强党内民主建设，才能调动每个党员的积极性、主动性和创造性，增强党员对党组织的认同感和向心力。“而这些积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化。党内缺乏民主生活，发挥积极性的目的就不能达到。”[5]新阶段新世纪，调动广大党员的积极性、创造性更是党的事业的不竭动力。邓小平指出：“调动积极性是最大的民主。”[6]江泽民同志指出：“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性、主动性、创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。”[7]只有确立党员的主体地位，党员的积极性才能是持久的，才能促进各项工作的开展，形成党员群众心齐气顺，党群干群关系融洽，经济社会发展，社会安定有序，经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”协调发展的良好局面。

(二)疏通党内民主渠道、丰富党内民主形式，是加强党内民主建设的核心

通过各种渠道，加强党员对党内事务和重大事项的了解和参与，既是保障党员权利的重要内容，也是发展党内民主的必要条件。党的十七届四中全会中指出：“推进党务公开，及时公布党员应该了解的党内信息，健全党内情况通报制度，畅通党内信息上下互通渠道。”这是在党的十七大报告明确把“推进党务公开”作为党内民主建设一项重要举措的进一步深化和发展。因此，要在严格执行党章和党内有关规定的前提下，积极探索创新，扎实有效推进党务公开，健全党务公开程序，创新和丰富党务公开形式，使党员能够及时、便捷地了解应该知道的党内信息，进一步落实党员对党内事务的知情权，特别是基层党组织更要开辟党务公开栏，切实保障广大党员的意愿能得到充分表达，使党的民主集中制和党的路线、方针、政策在实践中得到有效落实，不断增强党的工作透明度和公信力；要实施党员提案制，推行党代表票决制；要改革和完善选举制度，组织党员全程参与、监督党组织领导选举工作，逐步扩大直选范围和差额选举的范围、比例，建立和实行竞选制度，健全、完善候选人提名制度，不断总结完善目前试点的“公推直选”，使“公推直选”真正做到“直接推荐，扩大差额，公开竞争，间接选举”。同时，要不断丰富党内民主形式，把党内民主和人民民主联系起来，通盘考虑，达到相互衔接，不断增强党内民主的开放度，让党外人士和一般群众参与进来。

(三)规范党内民主程序、完善民主决策机制，是加强党内民主建设的保证

建立和健全一系列有关制度，是发展党内民主的最深厚、最牢靠的基础，发展党内民主，必须坚持制度化、规范化、程序化。邓小平曾经指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[2]146因此，要始终把建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，贯穿于扩大党内民主建设的全过程，建立重大事务决策意见征求制、党员代表工作制、党员代表票决制、党务公开制等制度。党的各级委员会要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项，充分发挥全委会对重大问题的决策作用，完善常委会议事规则和决策程序，做好重大问题前瞻性、对策性研究，推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，提高科学决策、民主决策、依法决策水平；加强党委决策咨询工作，落实重大决策报告制度，健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度，增强决策透明度和公众参与度；完善集体领导与个人分工负责相结合的制度，提高运用民主方法形成共识、开展工作的本领，注意听取不同意见，防止个人或少数人说了算，使党内民主的发展有章可循，以完备的制度来保证党内民主的规范实施。

(四)完善党的领导体制、理顺权力授受关系，是加强党内民主建设的关键

科学的领导制度是党有效治国理政的根本保证。党内民主，集中体现在领导体制上，大体包括两个方面：一是从中央到地方、再到基层所建构的上下垂直的“组织结构”，即“民主的中央集权制”的体制；二是从党员到代表大会、再到各种委员会层层授权的权力结构系统。改革和完善党的领导体制，主要是调整和理顺这两方面的关系。因此，必须从体制和制度上解决“权力过分集中”问题，要改革和完善党的代表大会制度，充分发挥代表大会的职能和作用，把代表大会由非常任制改为常任制，将代表大会选举产生的常设委员会作为代表大会闭会期间的“决策机关”，将选举产生的中央委员会作为代表大会及其常设委员会的“执行机关”；党的各级委员会要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项；要不断完善党内民主监督，建构具有中国特色的权力制约机制，将中央纪律检查委员会作为党的专门监督机关，由代表大会选举产生，向代表大会负责，在代表大会闭会期间向代表大会常设委员会负责，受其领导和监督。

发展党内民主，是坚持党的性质和宗旨、保持和发展党的先进性的内在要求和重要体现。中国的民主政治还要发展，中国的政治体制改革必然还要继续深化。我们致力于探索的，应该是、也只能是符合中国的历史和今天国情的，能够真正给中国人民带来安定和幸福的政治体制和民主政治形式。

[参考文献]

[1]杨海蛟，王英.改革开放30年来我国政治体制改革成就述评[J].理论探讨，2008(5)：6-10.

[2]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]列宁.列宁选集：第13卷[M].北京：人民出版社，1987:191-192.

[4]高度重视积极推进党内民主建设 充分发挥全党积极性主动性创造性[N].人民日报，2009-07-01(1).

[5]毛泽东.毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991：528.

[6]邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：242.

[7]江泽民.论党的建设[M].北京：中央文献出版社，2001：515.