事业单位强化预算管理的有效模式研究

肖 侠

一、引言

预算管理是事业单位财务管理的轴线。强化预算管理，提高资金使用效果与效益，理应成为事业单位财务管理的首要目标。然而，目前我国事业单位预算管理中还普遍存在预算管理弱化的现象。如何改善事业单位的预算管理，学者们提出了许多有益的建议，如提高单位领导对预算管理重要性的认识；成立预算管理机构，强化预算管理的法制性；推行复式预算管理；实行零基预算，提高预算编制方法的科学性；建立约束机制，严格执行规章制度；加强对预算执行过程的监督与考核等。诚然，这些对策与建议一定程度上能够改善事业单位的预算管理效果，但是，笔者认为，进一步强化事业单位的预算管理，还需要从体制方面进行变革。实行事业单位内部的二级预算，能够在体制上保障事业单位加强预算管理工作，换句话说，实行二级预算是事业单位强化预算管理的有效模式。

二、事业单位实行二级预算的必要性

预算管理是一种量化的有助于管理者协调贯彻计划的一种重要的管理工具，是财务人员通过各项相关预算及其有机组合来优化资源配置的财务管理基本制度。根据《中华人民共和国预算法》和国家相关财经法规，事业单位必须编制预算和执行预算，实施预算管理。然而，事业单位现行的预算管理基本上是以事业单位整体活动为管理对象，笔者谓之“一级预算”，绝大多数事业单位还没有要求其内部的每一个业务部门和职能部门（以下统称为二级单位）必须开展预算管理，笔者谓之“二级预算”。从提高预算管理的有效性出发，事业单位实行二级预算尤为必要。

1、实行二级预算是事业单位分权管理的需要。伴随着事业单位组织规模及其业务扩张，管理分权不可避免。根据管理学原理，在管理权限下放的过程中，管理的责任也应一同下放。就财务管理而言，既然二级单位通过一级预算获得了预算资金及资金使用权，那么，二级单位就必须对这部分资金使用的合法性、合规性以及使用效果与效益负责。科学编制二级预算，严格执行二级预算，理应成为二级单位的管理职责。

2、实行二级预算是严格执行一级预算的需要。目前我国多数事业单位还存在预算编制与预算执行“两张皮”的现象，即预算编制是一回事，而预算执行又是另一回事，反映在预算执行中，执行结果与预算目标偏差太大，预算调整频繁，预算管理工作缺乏科学性与严肃性。笔者认为，该问题的根本原因还在于事业单位只有一级预算而缺乏二级预算。我们知道，一级预算是总预算，是上位预算，二级预算是子预算，是下位预算，如果事业单位只搞一级预算而不搞二级预算，那么一级预算就无法得到有效执行。与此同时，受“经济人”动机的驱使，二级单位自然就会产生随意花钱而不负责任的行为，由此也就导致了预算编制与预算执行“两张皮”的现象。

3、实行二级预算是提高预算资金使用效果与效益的需要。事业单位预算管理的最终目的在于提高资金的使用效果与效益，然而，目前我国事业单位在预算管理中重视对资金使用过程的监控而轻视对资金使用效果考核的现象还较为普遍。换句话说，不少事业单位预算管理的主要任务已经异化为如何筹钱、如何分钱以及如何合法花钱，至于钱是否花在刀刃上，是否花得精打细算未曾进行科学的评估与考核。显然，这样的预算管理没有达到应有的目的。实行二级预算能够提高预算资金的使用效果与效益，这是因为，一方面，事业单位高层管理者能够通过二级预算全面准确了解各二级单位的工作计划，从而使得一级预算的编制能够从实际出发，资金分配上该增的就增，该减的就减，不搞一刀切，其结果提高了预算资金的使用效果；另一方面，各二级单位通过实施二级预算，科学决策，严格管理，能够将有限的资金用到刀刃上，其结果提高了资金的使用效率与效益。

4、实行二级预算是二级单位民主管理的需要。民主管理是事业单位管理的大趋势与事业发展的根本要求，实行二级预算能够全面提升事业单位民主管理水平。我们知道，预算管理尤其是其中的预算编制，是一个公开化、民主化过程，在一级预算体制下，这个公开化、民主化管理仅停留在事业单位总体层面上。实行二级预算后，二级单位也需要开展预算管理，也需要成立预算管理委员会，这样，二级单位的预算管理不再是二级单位管理者的个人管理，而是上升到依靠集体智慧来管理，同时，借助预算管理委员会的监督机制，二级单位的管理者能够最大限度地保证资金使用的严谨性与合理性。

三、事业单位实行二级预算的运作模式

基于管理业务流程，事业单位实行二级预算的运作模式可分为以下四个步骤：

1、一级预算的科学编制。一级预算是事业单位的总预算，是二级预算的上位预算，需要预先编制，并以此作为二级预算编制的依据与前提。如果所编制的一级预算不科学、不合理，则二级预算就会失去科学性与合理性。因此，实行二级预算管理模式，对一级预算工作提出了更高的要求。它要求一级预算不可以主观臆断，不可以采取“基数加增长”的编制方法，必须以业务计划为中心，以科学分析与预测为条件，以零基预算、增量预算、弹性预算、滚动预算等科学方法为手段，在此基础上，对一级预算方案进行科学准确的编制。在一级预算编制过程中，事业单位内部的二级单位并非袖手旁观，而是通过上报其业务计划及初步预算为事业单位的一级预算提供参考。

2、二级预算的编制。二级预算的编制是二级预算管理的首要工作，事业单位内部的二级单位必须在一级预算总体框架内，编制更为详细的二级预算。搞好二级预算的编制工作需要注意三点：第一，由于预算管理工作比较专业，也比较琐碎，二级单位需要指派相对稳定的人员从事这项管理业务工作。第二，二级预算的编制需采取零基预算方法。实行二级预算的目的就在于强化预算执行，切实提高预算资金的使用效果与效益，如果二级单位仍采取“基数加增长”的方法来编制预算，那么二级预算就会走向形式主义。采用零基预算后，二级单位的预算能够从实际出发，认真分析研究计划期每项支出的必要性以及支出数额大小的变化，从而能够保证二级预算的科学性、准确性与执行上的有效性。第三，二级预算编制后，需报上级预算管理委员会，经上级预算管理委员会审核、确认后生效。

3、二级预算的执行。预算编制与执行是预算管理的两个轮子，如果预算执行不严格，那么再完美的预算编制也仅是花架子。要彻底解决事业单位现存的预算编制与预算执行“两张皮”的问题，必修狠抓预算执行。第一，二级单位的管理者要将二级预算作为二级单位的“法规”，在二级单位内部形成人人尊重“法规”、人人严格执行“法规”的意识与习惯。第二，二级单位需要从管理制度入手，通过建立健全日常管理制度，规范工作行为，防止出现预算资金支出的随意性。第三，为强化预算执行工作，二级单位需要在公开性上做文章。防止资金使用上的违规与出位，最好的制度是“公开”二字。二级单位在预算执行过程中，要尽可能做到预算方案公开、收支过程公开、领导签字公开、执行结果公开。

4、二级预算的考核。考核是预算管理的重要环节，没有考核就没有管理，当前事业单位预算管理弱化的现象与预算考核工作缺位也有很大关系。事业单位实行二级预算管理模式必须加强对二级预算的考核，包括两个层面的考核。第一层面是二级单位内部的自我考核。首先，各二级单位要按照预算项目逐项进行预算执行情况的考核，做到一事一结；其次，各二级单位要按照月度、季度来进行预算执行情况的自我总结。自我考核的目的在于自查自纠，通过自我改进，不断提高预算管理水平。第二层面是由事业单位组织对二级单位预算管理工作的考核，具体又有两种方式：一是在每个预算年度结束时，二级单位的预算管理工作要接受考核；二是由事业单位的审计部门对二级单位预算资金使用的合规性、合法性以及效益性进行审计。第二层面的考核结果应反馈给各二级单位的管理者，同时，考核结果应与二级单位的奖惩挂钩。

四、事业单位实行二级预算应注意的问题

1、实行二级预算是事业单位预算管理体制的变革，需要事业单位高层管理者的重视与推动。实行二级预算不是一级预算的简单分解，而是事业单位预算管理体制的一种变革，这种变革不是依靠财务部门就能推行的工作，它需要从全局高度来推进实施。首先，事业单位的高层管理者要充分认识到实行二级预算管理的必要性与重要性；其次，高层管理者要为推行这项改革摇旗呐喊并提供保驾护航，要大力支持并切实发挥好单位财务部门与审计部门在二级预算管理工作中的指导作用与监督作用。

2、实行二级预算需要对二级单位的管理者与业务人员进行培训。预算管理是一项专业性比较强的工作，需要专门的知识与技能。然而，目前我国事业单位内部绝大多数二级单位的管理者与业务人员缺乏预算管理知识与能力，这样的管理队伍不利于二级预算工作的顺利开展。因此，需要对二级单位的管理者与指定的业务人员进行培训，通过培训，能够提高二级单位管理者对实行二级预算管理必要性与重要性的认识，从而使二级预算管理由被动变为主动；同时，通过培训，能够增加二级单位对预算管理专业知识的掌握，从而提升二级单位实施二级预算管理的能力。

3、实行二级预算需要发挥财务部门的主导作用。财务部门是事业单位财务管理的职能部门，是预算管理的执行部门，在二级预算管理模式推进的过程中，财务部门应发挥其主导作用。第一，需要由财务部门牵头，科学编制并组织实施好事业单位的一级预算；第二，需要财务部门对二级单位的预算管理工作进行过程指导与监督；第三，需要财务部门组织对二级预算管理工作的考核。可以说，二级预算工作开展得如何，在很大程度上取决于财务部门是否发挥了其主导作用。如果财务管理部门抱着“走过场”的态度，那么再好的预算管理制度也是形同虚设。

4、实行二级预算需要重点考核二级单位预算资金的使用效果与效益。传统的预算管理往往偏重于对资金使用合法性与合规性的控制，而对资金使用效果与效益则缺乏考核，其结果造成预算资金使用效果与效益较差，预算执行中产生乱花钱的现象。实行二级预算后，财务部门管理重点应发生转变，由传统的“形式控制”重点转向“实质控制”，即要以提高资金使用效果与效益为控制重点。事业单位在对二级预算管理工作进行考核时，要重点评估与考核二级单位预算资金的使用效果与效益，并以此为指挥棒来规范、引导、提升各二级单位的预算管理水平。

5、应逐步推进二级预算向全面预算管理转型。笔者认为，二级预算虽是强化预算管理的一种有效模式，但仍是一种过度模式，是对现行一级预算的改良。随着二级预算管理工作的逐步推进与完善，在条件成熟的事业单位应实施全面预算管理模式。全面预算管理已较普遍地运用于企业，是企业加强成本费用管理提高经济效益的基础管理模式。但从我国当前实践看，将全面预算管理引入到事业单位还需要一个由浅入深，逐步完善的过程。它需要建立全面预算管理架构；建立与预算体系相匹配的责任会计核算体系，完善各项费用标准定额；依靠信息化手段，确立制度规范、流程顺畅、编制科学、执行严格、考核有力的全面预算管理体系。实行二级预算管理能够为全面预算管理模式的实施打下坚实的基础，伴随着二级预算管理的深化，事业单位向全面预算管理转型将水到渠成。

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