试论中职学校编制标准的制定及其改革

□吴 芳 汤生玲

试论中职学校编制标准的制定及其改革

□吴 芳 汤生玲

编制标准是编制管理的核心，科学编制标准的建立直接关系到中职学校教师队伍建设进程。中职学校编制是我国事业编制的重要组成部分，建立起动态管理、灵活多样、规范运作的职业院校人事编制管理制度，直接关系到职业教育的可持续发展。

科学；编制标准；中职；教师队伍

教育部副部长鲁昕在中职学校教师素质提高计划2009年度工作会议上强调：“2009年是中等职业教育发展非常关键的一年……师资队伍建设是职业教育又好又快发展的关键……要把 ‘双师型’的要求，融入职教教师管理制度建设的各个环节”[1]。在新一轮中等职业教育内部管理体制改革中，人事制度改革是关键的一环，科学的编制标准则是深化人事制度改革的基础，直接关系到中职学校教师队伍建设的优劣与成败。

中职学校教师编制问题涉及两个方面，一是编制标准，二是编制管理。编制标准是由法定机构为加强中职学校编制管理和教职工队伍建设，根据中职学校所承担的教学、生产等各项任务，对中职学校内部人员的定额、人员结构比例以及职位（岗位）的分配等方面所做的统一规定。它一般包括以下几方面的内容：（1）编制员额的规定；（2）各职位（岗位）的名称、设置以及领导职数的规定；（3）各类人员的比例结构的规定；（4）人员配备的质量要求。科学的中等职业技术学校编制标准，应是既要满足学校基本教学与实习实训需要，促进学校发展，又要与当地经济社会发展水平和财政承受能力相适应。中职学校编制管理是确定中职学校的发展规模，并根据学校的地位和规模对学校教职工的组织结构进行职能划分；确定合理的机构，优化的组织，精干的教职工队伍；并用行政、经济、法律、技术的手段实施监督和调控，以达到精简、高效的运行过程和可持续发展状态。

一、现行编制标准与中职学校教师队伍建设的矛盾

目前，我国中专、技工学校的教师编制标准还在沿袭20世纪80年代的标准，随着学校办学规模的扩大，教师编制标准没有与教育事业发展相适应。2001年颁布的《制定中小学教职工编制标准的意见》(以下简称2001年编制标准)，只简单地对职业高中教师编制问题实行 “参照执行”。实践操作中，很多地方的所谓“参照”就是照搬，“参照”执行后的结果就是职业高中教师编制吃紧，更有一些地方以国家没有明确规定“参照办法”而不予核编。编制标准不能与时俱进，带来诸多问题，如编制标准不科学、编制数量不充足、编制结构不合理等等。

（一）编制标准不能适应职教发展

建国以来，我国在50年代和60年代均对中等专业学校和技工学校制定了编制标准，但当时主要是出于整顿和调整的需要，对现实的指导意义不大。1985年中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，为了落实中央的决定，国家教委会同劳动人事部修订的《全日制普通中等专业学校人员编制标准 （试行）》（以下简称1985年编制标准），1986年劳动人事部颁布了《技工学校机构设置和人员编制标准暂行规定》（以下简称1986年编制标准）。这两个编制标准对文化理论课、生产实习课教师、教学辅助人员和实习工厂等各类人员所占的比重，以及对教师和职工的比例，都做了明确的规定。

1985、1986年颁发的编制标准充分考虑了学校的类型、规模、人员结构等因素，比较翔实具体，一直到1992年对我国中职学校仍然起着重要的指导作用。1992年我国提出了建立社会主义市场经济体制，随着国家人事制度的改革以及办学中越来越强调质量和效益的统一，原有的编制管理标准已不适应教育改革和发展的需要，2001年国家重新制定了教职员工的配置标准。虽然2001年编制标准规定职业高中参照普通中小学编制标准来执行，但由于忽视了职业高中培养实践应用型人才的特殊性，没有充分体现职业教育特色[2]。

（二）编制总量严重不足

随着中职的快速发展，尤其是近几年国家扩大招生规模，中职学校的生师比远高于原国家教委确定的标准。许多中职学校由于编制问题长期得不到解决，编制欠账过多，专任教师紧张，负荷过重，教师没有时间进行培训或去工厂进行实际锻炼，影响中职学校教师队伍的建设。根据教育部统计资料，2008年，中职学生和教职工的比例为20.3：1，远远高于2001年国务院办公厅规定的高中教职工编制标准规定，城市、县镇、农村高中学生和教职工之比分别为 12.5：1、13：1、13.5：1[3]。 而 2008 年三类中职学校现有的师生比是23.7：1,成为各级各类教育中最高的，其教学负担越来越重，教师大多数处于超负荷工作状态，很难有机会长时间到生产实践第一线锻炼和提高，这些直接影响到教师向“双师型”发展的热情和积极性[4]。

（三）编制结构不合理

人员编制分类是制定编制标准的主要依据，也是编制标准研究中理论和方法的中心环节。中职学校人员分类按其依据不同，有以下几种模式：按岗位可分为教师、教学辅助人员、职员与工勤人员；按聘任关系可分为固定编制与流动编制；按单位性质可分为行政编制、事业编制和企业编制。中职学校现行的编制结构过于单一。

首先，编制管理部门所核定的编制都是固定编制，没有流动编制。1985、1986、2001年的编制标准里面都没有规定流动编制。由于管理权限集中，教职工一旦入编即为固定员工，各学校无法根据中职教育的特点弹性用人。根据调查统计，2004—2006年间，我国中职校新增专任教师分别为86753、88591、99436人，其中约30%—32%为大学新毕业生，31%—32%是从外单位教师中调入[5]。这些大学新毕业生和外单位调入教师实践教学能力缺乏，与中职学校“双师型”教师的需求，需要从企业聘请生产一线的有实践教学能力的兼职教师的要求不符。

其次，学校中只有事业编制，没有企业编制。1985年的编制标准里面规定:“工勤人员。系指从事后勤工作的技术工人、炊事员和勤杂工等”、“对行政人员和工勤人员应严格掌握，两类人员之和不得超过教职工总数的35%”。1986年编制标准里面也规定“严格掌握行政人员和工勤人员数量，两类人员之和不得超过教职工总数的35%”。2001年编制标准里面也规定“确实需要配备职员、教学辅助人员和工勤人员的，其占教职工的比例，高中一般不超过16%”。目前，一些中职学校也积极开展后勤社会化，提高自我发展的能力。因此，在制定编制标准时，要考虑这一因素，通过制定企业编制促进中职学校后勤的社会化改革。

（2） 试剂。乳酸链球菌素、海藻酸钠、柠檬酸、魔芋葡甘聚糖、甘氨酸，以上试剂均为食品级、生物试剂；生姜，购自学校附近集贸市场。

（四）编制管理不完善

2008年，中职学生和教职工的比例为20.3：1，远远高于2001年国务院办公厅规定的高中教职工编制标准规定。目前数据居高不下，说明编制管理工作中存在问题。主要体现在以下几个方面：一是地方政府为了减少开支，大班额办学；二是一些地方政府长期有编不补；三是一些学校眼睛盯在空缺编制指标的工资包干额上，没有很好使用空缺编制及时补充所需教师，使教师超负荷工作，既有损教师身体健康，也影响教学质量的提高，不利于中职学校教师队伍的建设。

（五）编制内容不能适应新的形势

近年来，我国中等职业教育改革与发展的步伐加快，出现了许多新的情况，已有的教职工编制没有包括这些内容。如，2005年国务院《关于大力发展职业教育的决定》中明确指出：大力推行工学结合、校企结合人才培养模式。中职学校在校学生最后一年要到企业等用人单位顶岗实习。2008年教育部文件指出要高度重视实践和实训教学环节，突出“做中学、做中教”的职业教育教学特色，加大专业技能课程的比重，专业技能课程(含顶岗实习)的学时一般占总学时的三分之二。倡导 “分段式”(一年打基础、一年学技能、一年到企业顶岗实习)的教学模式[6]。

中职学校的兼职教师比例不断上升。2004—2007年期间，中职校所聘请的兼职教师逐步增加，兼职教师占任课教师总数的比例2004年为12.4%,2005年小幅下降后为12.27%，2006年为12.63%，到 2007年为 13.3%[5]。

中职学校的短期培训人数不断增加。近年来，随着我国劳动就业准入制度的不断完善，企业用工对技能型人才需的增加，许多中职学校的短期培训人数大幅度增加，有的甚至远远超过了全日制学生，短期培训越来越多地占用了包括教师在内的教学资源。

二、地方编制标准的有益尝试

2001年编制标准规定：由于我国地区差异较大，各地经济发展水平不平衡，各省、自治区、直辖市在制定中小学教职工编制标准的实施办法时，可根据本地生源状况、经济和财政状况、交通状况、人口密度等，对附表中提出的标准进行上下调节[7]。自2004年广东制定了本省的中职学校教职工编制标准之后，福建、安徽、浙江、辽宁、湖南等省份也陆续出台了本省中职学校编制标准。从这些省市制定的教职工编制标准来看，有许多好的做法。

（一）编制依据较合理

与普通教育相比，职业教育培养的是技能型人才，因此科学的中职学校编制标准既要满足学校一般的教育教学需要，也要满足实习实训的需要，以体现职业教育特色。从一些地方政府制定的编制标准来看，充分考虑到中职学校的需要和本省的实际，因此，制定的编制标准相对科学合理。例如：《安徽省中等职业学校机构编制管理暂行办法》规定“审核确定中等职业学校的机构编制，应当满足学校基本教学与实习实训的需要”；《福建省中等职业学校编制标准等问题的暂行意见》规定“根据《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号）、《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）和《福建省人民政府贯彻〈国务院关于大力推进职业教育改革和发展的决定〉的实施意见》（闽政文[2002]337号）精神，结合我省实际，现就我省中等职业学校编制标准等问题提出以下暂行意见。”

（二）编制标准较科学

在制定编制标准时，为强化编制管理中的量化机制，需要综合考虑职业学校的类别、层次、办学规模、班级容量、专业设置、教职工队伍整体素质以及管理跨度等多种因素，科学合理制定编制标准。例如《广东省中等职业技术学校机构编制标准暂行规定》里第十条规定中等职业技术学校教职工编制总额主要根据在校学生数及分段员生比计算累加，考虑学校类别、学校等级和财力调节系数等因素，经综合测算后核定[8]。《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省中等职业学校机构编制管理暂行办法的通知》第九条规定……编制总额按照学校类别、办学规模以及本办法规定的教职工与学生数比例，经综合测算后核定[9]。

（三）编制指标较完善

教职工与学生比是效益指标，专任教师与学生比很大程度上是结构指标。效益指标是主要指标，是政府对职业院校宏观控制的目标。而结构指标是辅助指标，是学校在微观编制管理上应控制的目标。《广东省中等职业技术学校机构编制标准暂行规定》：教师和教学辅助人员合计占学校教职工的比例不低于82%。《福建省中等职业学校编制标准等问题的暂行意见》里专任教师和教学辅助人员不少于75%[10]。《安徽省中等职业学校机构编制管理暂行办法》里规定教学人员编制主要用于配备专职从事教学和实习实训工作的人员，其编制数不得低于学校人员编制总额的75%。

（四）编制模式多元化

在社会主义市场经济体制下，中职学校的发展应该以市场为导向。教师的调配、组合、合理利用从根本上说应依据市场变化而变化。固定编制和流动编制并存模式正是适应市场规律的需求而产生的。其中流动编制是编制管理最活跃且最具生命力的部分，应是新型管理体制的核心。例如《安徽省中等职业学校机构编制管理暂行办法》里第十三条规定机构编制管理部门在审核确定中等职业学校人员编制时，应当在学校人员编制总额中核定不超过编制总额的5%，预留作为浮动专门用于配备教学人员。辽宁省教育厅与省编办联合制定了《辽宁省中等职业学校教师编制核定标准》允许学校将编制的15%用于聘用兼职教师[11]。

事业编制和企业编制并存模式现在也成为中职的一项政策。将趋于社会化的后勤服务单位，如食堂等划出学校事业编制。这样有利于后勤社会化，同时有利于校办企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立法人实体。例如，《广东省中等职业技术学校机构编制标准暂行规定》里第十三条学校规定后勤服务工作实行社会化，后勤服务人员不占用学校职工编制。

三、改革编制标准的几点建议

目前，有关中职编制理论研究的成果较少，特别是对于编制标准的前瞻性研究比较缺乏。在实践研究中，虽然有广东、安徽、福建等地的先进案例，但中职教学人员编制作为中职人员编制的主要部分，其管理办法及核定方案都需要进一步的研究与探索。

（一）制定中职学校统一的编制标准范式

近几年，广东、福建、辽宁等地区出台了本地区的中职学校编制标准，许多省还没有制定，但从制定编制标准的省份来看，制定标准的差异很大，不仅存在数量上的明显差异，而且制定编制的指标和考虑的因素差异也很大，有的指标虽体现了职业教育特色，但编制标准过低，不能满足扭转中职学校教师短缺的现状，不利于提高教学质量（如广东），有的编制标准制定的虽然较高，但编制标准的范式与普通高中基本相同，没有充分体现职业教育特色。从总体上来看，这些标准体现工学结合、校企合作和突出实践教学的不多。因此要像2001年普通教育编制标准一样，需要制定全国统一的编制标准来规范中职学校的编制标准。

（二）制定合适的生师比

广东中职学校的生师比为13.4-25.6：1，福建的为15.47-16.13，辽宁的为16-20:1，浙江在制定本省中小学教职工编制标准时对职业中学进行了单独说明：城市12.9:1；城镇13.6:1；农村14.3:1。同样是发达地区，浙江中职学校的编制标准略高于2001年制定的全国普通高中的标准，而广东、福建省和辽宁省的编制标准又低于全国普通高中的水平。尤其可见，加强统一规范是合理确定教师编制标准的客观要求。

通过多年来的比较，中等职业教育的生师比与普通高中基本接近，在历史上两次高于普通高中、两次低于普通高中，且有三次基本趋同。目前国家规定普通高中的生师比为16∶1，但由于中职学校的教学模式已不同于以往，加强了实践教学，实践教学需要更多的教师，因此，中等职业教育生师比应低于 16∶1[12]。

（三）制定编制标准应考虑的关键要素

1.按专业大类制定教师编制标准。1985年编制标准尽管根据不同专业类型的学校、不同学校规模，规定了不同的编制标准，有一定针对性，在当时基本适应了教育发展的需要，但现在很难依据专业来判别学校类型，许多学校都表现出第二、三产业专业比例较高，尤其是一些新兴专业，生师比较高。根据调查统计，中职学校加工制造业、交通运输类专业呈上升趋势，而农林类、医药卫生类、师范类、文化艺术类和体育类有下降趋势。由于学校还没有更新旧的专业类别，所以职业学校教师依然不能满足紧缺专业的发展，具体表现在生师比过高，2007年加工制造专业的生师比为1：88，交通运输的为1：58，医药卫生的为 1：5[13]。职业教育的不同专业要求的实训条件和学生技能形成过程是不同的，进而对教师的工作量要求不同，因此，教师的编制标准也就不同。建议按照中职学校的专业大类制定教师编制标准。

2.按学校规模制定教师编制标准。随着学校办学规模的扩大，教师编制标准在降低。所以学校规模越小，要求的教师编制标准越高，规模越大的学校要求的教师编制标准越低。如，2007年安徽省人民政府办公厅颁发了《关于印发安徽省中等职业学校机构编制管理暂行办法的通知》中规定，超过8001人的部分，每增加1000个学生，教职工与学生比上调0.5。

（四）建立事业编制和企业编制并存的模式

事业编制和企业编制并存通常有两种情况，一是事业单位除了事业编制外，该事业单位自办的企业或隶属于该事业单位的后勤部门的人员属于企业编制。二是事业单位自身人员除了事业编制外，还有的人员按企业用工对待，不占事业编制。建立事业编制和企业编制并存的模式不仅节省了现存编制，而且能提高学校对高技能人才的吸引力。

近年来，随着市场经济的发展，一些学校的校办企业依据事企分开的原则，已经划出事业单位，逐步实现社会化，后勤部门也随之壮大成熟。新的编制应该将后勤部门与学校事业编制分开，促进中职学校后勤的社会化改革。

同时，应完善中职学校人事政策，打破人才身份界限，疏通企业人员向事业单位人员流动的渠道，促使企业具有实践工作经历、符合教师资格要求的专业技术人员、企业经营管理人员、高技能人才到职业学校担任专任教师。另外，设置固定编制与流动编制，解决好兼职教师的管理问题，广泛吸引人才到职业学校兼职任教。

完善编制管理工作，任重而道远。总之，我们相信随着中职学校编制标准的制定和管理工作的加强，中职学校能够建立一支教育观念新、改革意识强、师德高尚、结构合理，有较高教学水平和实践能力的专兼结合的教师队伍，为社会输送出色的技能型人才，更好地服务地方经济和社会发展。

[1]鲁昕.师资队伍建设是职业教育又快又好发展的关键[J].中国职业技术教育，2009（19）.

[2]杨勇志.高校人事编制管理研究[D].武汉理工大学，2003.

[3]全国人大教科文卫委员会关于职业教育改革和发展情况的调研报告[J].中国职业技术教育，2009（16）.

[4]马庆发.中国职业教育研究新进展-2006[M].上海：华东师范大学出版社，2007.

[5]刘育锋.结构性矛盾：中职校教师配置急需关注的重大问题——04-07年中职校（机构）教师队伍状况分析[A].中国职业技术教育学会2008年学会年会师资队伍建设与职业教育质量论文集[C].2008.11.

[6]教育部.《关于进一步深化中等职业教育教学改革的若干意见》教职成[2008]8号.

[7]国务院办公厅.《制定中小学教职工编制标准的意见》.国办发2001[74]号.

[8]中共广东省委机构编制委员会办公室.《广东省中等职业技术学校机构编制标准暂行规定》.粤机编办[2004]446号.

[9]中共安徽省委机构编制委员会办公室.《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省中等职业学校机构编制管理暂行办法的通知.皖政办[2007]23号.

[10]中共福建省委机构编制委员会办公室.《福建省中等职业学校编制标准等问题的暂行意见》.闽委编办[2007]210号.

[11]中共辽宁省委机构编制委员会办公室.《辽宁省中等职业学校教师编制核定标准》.

[12]曹晔.我国中等职业教育教师数量变化与生师比比较研究[J].中国职业技术教育，2009（15）.

[13]汤生玲.中等职业教育师资队伍建设现状与发展对策研究[A].中国职业技术教育学会2008年学会年会师资队伍建设与职业教育质量论文集[C]，2008.11.

吴芳（1981-），女，河北石家庄人，河北科技师范学院职业技术教育学2007级硕士研究生；汤生玲（1956-），男，河北滦南人，河北科技师范学院院长，教授，硕士生导师。

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1001-7518（2010）03-0030-04

责任编辑徐惠军