南美洲国家土地问题分析与启示

■ 黄 威

（中国土地勘测规划院，北京 100035）

南美洲国家土地问题分析与启示

■ 黄 威

（中国土地勘测规划院，北京 100035）

南美国家土地问题的主要特征是土地所有权高度集中，由此引发出严重的社会经济问题。为此，南美国家先后实行了土地改革，从土地政策入手，出台了一系列政策措施，试图解决农民、农村和快速城市化带来的系列问题。南美国家解决土地管理中存在的问题和应对挑战的方法，对中国的土地利用与管理的启示是：(1)小土地所有制有利于解决“三农”问题；(2)要从严限制城市扩张速度，防范“南美现象”；(3)进一步完善土地政策法规，积极应对农村土地利用难点问题。

土地问题；南美洲国家；分析；启示

由国土资源部、商务部主办，中国土地勘测规划院承办的南美洲国家土地利用与管理高级研修班于2009年11月23日至12月6日在北京举办。这是我国在土地管理领域首次与南美洲国家的相关官员进行研讨，来自阿根廷、哥伦比亚、智利、墨西哥、乌拉圭、玻利维亚等7个国家的19位土地管理及相关领域高级官员参加了研讨。通过学习、交流与实地考察，各自从不同角度，总结交流了经验，找出了问题，并进行研讨与分析，特别是有关针对土地利用与管理中存在的问题，寻求制度改革新路子方面，更加引人注目和思考。

1 普遍存在的土地问题

南美国家土地问题的主要特征是土地所有权高度集中，并由此引发了严重的社会经济问题。这些都是源于殖民统治时期土地制度的传承与延续。

1.1 土地私有化、集中化现象极为严重

南美诸国经历独立革命后，仍然没有改变土地占有不公平等状况。殖民统治时期的大地产制还是原封不动地继续维持至今。有关资料表明，2003年巴西土地占有情况：约有32%的农户，占有全国土地面积的1.8%，而0.8%的农场主却占有全国土地面积32%。大庄园主所占土地可达几万甚至十几万公顷以上。巴西有两千个大地主，占有土地比意大利的总面积还要大得多。目前，巴西仍有2000多万“无地农民”。

土地的私有化和高度集中，造成一系列社会经济问题。首先是贫困人口增多、比重大。阿根廷全国贫困人口约435万，占总人口的18%；智利的人口贫困率约为21%。其次就是不同阶层收入差距大、贫富悬殊。智利最富有阶层与最贫困阶层的收入比为35：1；阿根廷为26：1。再就是失地农民大量涌入城市，造成社会不安定。一些无地农民流入城市，难以谋生，引发许多社会矛盾和犯罪行为，成为社会不安定因素。土地高度集中所造成贫困化现象，严重地制约了这些国家经济社会的健康发展。

1.2 城市无序快速发展，挤占大量农地

南美洲人口分布很不平衡，像亚马孙平原地区人口稀少，为世界人口密度最小的地区之一。而人口都高度集中在少数大城市，城市人口增长速度居世界首位。到2000年，巴西城市化率达81.4%，阿根廷为89%。城市化加快的一个重要因素是无地农民不断增加并大量涌入城市，而城市贫民窟范围愈来愈大，造成城市规模不断外延扩张。这样就形成了失地农民不断增加与城市不断扩展互为因果的恶性循环。

南美国家城市化发展速度过快，带来了诸多新的问题：交通更加拥挤，空气污染愈发严重；许多破乱不堪与社会隔离的低收入街区，成为引发犯罪行为的温床；农地大量转化为建设用地，驱动地价不断上涨。

1.3 土地管理多头分散，没有形成比较完善统一的管理体制

南美国家土地所有制的主要形式是：大农场主掌握大量的私有土地，40%以上农民只拥有少量土地，而国家只拥有高原、林地、基础设施用地等。这种传统的土地关系和所有制形式，形成了多头分散的土地管理模式。土地管理业务从土地资源调查、评价、规划、产权保护到土地市场交易等均分解到政府各有关部门管理。哥伦比亚土地资源的调查、评价主要由国家地理研究院负责；农村地区土地登记和规划，由农业部门负责；城市土地登记管理由地方政府负责；而土地利用规划编制大多是由地方规划研究单位负责；城镇土地利用和规划，由地方政府管理。各级地方政府立法部门，可以制定各自的土地管理政策法规。

南美国家这种多头分散的土地管理模式，往往导致各部门从各自利益出发，造成管理互不协调，甚至会出台与中央、省、市政府管理文件实质性内容不一致的“土政策”。智利一些城市土地政策中曾提出“消灭城市边界”、“土地市场放开”等政策措施，从而引起社会广泛关注，备受争议。巴西一些地方土地政策更加体现和适应大农场主和商人的利益。

2 各国应对挑战的措施

随着本地区社会经济的发展，南美国家逐渐认识到土地不仅有经济功能，还有社会功能、生态功能和政治方面的多种功能，协调好土地资源、经济、人口和环境之间的关系，才能保障社会经济的可持续发展。为此，从20世纪90年代以来，南美各国政府逐步转变对土地、农业和农民问题的认识，更新发展思路，以土地改革为核心，从土地政策入手，出台了一系列政策措施，试图解决农民、农村和快速城市化带来的系列问题。

2.1 推行土地制度改革，让失地农民有地耕种

1985年以来，巴西政府采取措施着力解决失地农民的土地问题：一是鼓励和支持失地农民开垦荒地，扩大农业种植面积；二是没收非法土地，重新分配给农民；三是通过“土地银行”向农民提供信贷购置农村土地。这些做法都收到了一定的效果，但由于政府财政负担太重，推进土地改革的难度很大，进度也有限。

2.2 着力解决贫困化问题

阿根廷政府采取得力的经济政策，帮助贫困农民脱贫。一是对贫困户给予适当资助，包括无偿补贴和无息贷款等，就地开展生产自救；同时，政府还对贫农进行农技培训，让他们就地脱贫，不要进城。二是加大公路、铁路、住宅等公共设施建设，提供就业机会。三是控制基本生活用品价格，保障中低收入阶层的购买力。阿根廷政府采取这些扶贫政策导向，取得了明显成效。阿根廷目前被列入贫困户的有13万户，其中已有6万户得到政府资助，农业部门预计，在今后4～5年内，阿根廷有望在农村率先消灭贫困。

2.3 努力寻求建立土地管理新模式

南美国家农业人口约占40%，但大地产主控制土地情况仍然极端严重，二分之一以上耕地属于占地6000公顷以上大地主所有。而属于国有土地的只是高原、林地和未利用土地。在这种特有的土地所有制情况下，政府如何完善和强化土地管理机制，各国都在不断探索，并积极派人出国学习培训和考察交流，然后按照本国实际情况，进行革新。南美多数国家设立了土地利用立法和规划部门，制定了有关编制土地利用规划和城市规划的法规。如巴西明确规定土地利用规划程序为“明确规划目标—分析现状和土地评价—寻找解决办法并制订规划—规划实施—监测和规划修编”等编制流程。各级规划都遵循这一程序进行认真编制。

南美国家规划编制部门大多独立于政府之外，由科研部门负责。他们认为，这样做受外界干扰因素较少，相对比较公正、客观。如巴西库里提巴市土地利用规划由该市规划研究设计院负责编制，由他们根据当地社会经济发展的实际，确立规划思路，明确规划定位，制订规划用地指标并付诸实施。同时，他们还加强与高等院校规划专业师生联系，让他们参与规划编制和实施，进一步提高规划编制的科学性和实效性。智利积极推进城市土地使用权按国家计划管理，适度发展城郊，缓解城区拥挤状况；加大住宅建设投入，放宽住房政策，实行补贴制度，大大改善贫困阶层的住房条件。让城市贫民住在有文化教育、医疗服务等生活设施配套的街区。

3 启示与建议

3.1 小土地所有制更有利于解决“三农”问题

南美国家土地高度集中的大土地所有制，始于殖民地时期，各国经历独立革命后，仍未改变大量土地由私人占有的大地产制度的不公平状况，并把它一直延续下来，严重制约了国家社会经济的健康发展。南美各国都属发展中国家，农业人口约占40%；农业在各国国民经济中占有很大的比重，许多经济作物的产量在世界上占有重要地位。然而，南美国家大土地占有制既阻碍了土地的合理利用，使土地利用率很低，粮食生产不足以自给，大多数国家还要进口粮食，又造成大多数失地农民贫困，引发一系列社会问题。因此，像南美这些发展中国家继续套用不适合国情的美、加、澳大农场类型国家的规模化、现代化、产业化之路值得反思。我们国家人多地少，有360万个自然村，2亿多小农户经营耕种土地，因此，中央提出推进中国特色现代农业，加快形成城乡经济社会发展，全面建设社会主义新农村的发展战略和目标要求，更有利于解决“三农”问题。

3.2 从严控制城市扩张速度，防范“南美现象”

南美国家土地高度垄断集中和城市化速度过快，使大量农民失地、失业，引发贫困化问题，称之为“南美现象”，我们要引以为戒。在工业化、城市化过程中，不可能不占用农地，这就必然涉及到农民的权益。因此，我们必须加强建设用地监管，防止为所欲为，乘机圈地。务必控制城市扩张的速度，严格控制征地规模，减少失地农民数量。要提高征地补偿标准，解决好农民的长远生计，做好安置补偿和社会保障工作，使失地农民无后顾之忧。

3.3 进一步完善土地政策法规，积极应对农村土地利用难点问题

严格规范农村土地管理，不仅需要继续做好土地资源的“保增长、保红线、调结构、惠民生”的任务，还需要更好地处理好“管住”、“管好”农村土地利用问题。一是失地农民进了城镇后，留下来的承包地、宅基地要得到妥善处理，否则会造成不合理利用土地。二是农村土地流转中，要加强用途管制，正确鉴别农用地与非农用地，界定公益性用地和经营性用地的问题，防止变相或违法占用耕地。三是建立土地管理部门提前介入审查机制，加强农业生产结构调整项目用地的跟踪监管，积极引导地方依法合理用地，提高土地利用效率，促进农村经济稳步、持续发展。

[1]韩琦.独立后至20世纪初阿根廷、乌拉圭和巴西土地结构的变动——兼论农业资本主义发展道路[J].拉丁美洲研究,2000(6):42-48.

[2]国土资源部代表团.“拉美现象”下的土地问题——巴西阿根廷访问考察报告[J].中国土地,2007(6):57-61.

[3]农业部经管司经营体制处.巴西的农地改革和纠纷调处[J].农村经营管理,2009(6):45-46.

[4]哲伦.新兴国家土地管理畅谈系列之二巴西的土地管理与保护[J].资源与人居环境,2009(9):41-43.

[5]郭文华.巴西的土地问题与土地审批[J].国土资源情报,2006(7):37-40.

[6]戴韫卓.南美国家土地利用规划的借鉴意义[J].浙江国土资源,2006(6):41-43.

[7]谭术魁.南美及亚非部分国家土地冲突原因分析[J].国土资源,2008(1):60-63.

Analysis on Land Issues of South American Countries

HUANG Wei

(China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035)

Because of the highly concentrated land ownership of the South American countries, the serious social and economic problems are triggered. Therefore, these countries carried out land reform successively; a series of policies and measures are published in the attempt to solve the series of problems concerning farmers,rural areas and rapid urbanization. The paper goes on discuss the enlightenment for China’s land use and management gained from the measures that the South American Countries dealt with the challenges, these include: Small land ownership is conducive to resolving the issue concerning "agriculture, rural areas and farmers”; strictly limiting the speed of urban expansion and taking precautions against the "South American Phenomenon"; further improving land policies and regulations, and actively dealing with the diff i cult problems of rural land use.

land issues; South American countries;analysis;enlight enment

F311（77）

B

1672-6995(2010)09-0040-03

2010-04-23

黄威（1975－），女，北京市人，中国土地勘测规划院高级工程师，北京师范大学硕士研究生，2007年赴加拿大女王大学研修，主要从事土地管理、地价研究。