论我国清洁空气法的差别责任原则

楚道文

(山东政法学院经济贸易法学院,山东济南 250014)

论我国清洁空气法的差别责任原则

楚道文

(山东政法学院经济贸易法学院,山东济南 250014)

由于不同地区、不同主体在历史的、经济的、意识的及现实需要等方面的差别,滥觞于国际环境法的差别责任原则也应该是我国清洁空气法的一项重要法律原则。在内容上,差别责任包括共同责任和区别责任,但区别责任绝不是不承担责任。以移动源排放标准为例,我国应坚持差别责任原则,不同地区、不同产业应区别对待,制定和实施不同的排放标准,而不能一刀切。

差别责任;原则;移动源;排放标准

一、差别责任原则探源

差别责任原则是指所有主体、所有区域对环境问题都负有责任,应当齐心协力,但由于生态系统的整体性和导致环境问题的各种因素不同,不同主体、不同区域的具体责任内容是有区别的。

差别责任在国际法中被称为共同但有区别的责任,是首先在国际环境法中发展起来的一项环境法律原则,而且在国际气候变化领域得到了广泛的应用。1992年的《气候变化框架公约》以共同但有区别责任原则为指导,为各国规定了不同的权利、义务。鉴于全球气候系统的整体性,各国都有义务采取实际行动应对气候变化,这是共同责任,但发达地区应承担区别责任,率先采取实质行动。[1]基于此,《公约》将缔约方分为三类:附件一国家、附件二国家和发展中国家,这三类国家的权利和义务各不相同。附件一国家是指工业化国家和经济转型国家,①这些国家应当个别或共同采取行动,使全球温室气体的排放量恢复到1990年的水平。②《气候变化框架公约》没有为发展中国家规定减排指标。1997年的《京都议定书》对共同但有区别的责任原则有所修正,规定:在 2008-2012年间,附件一国家③应将其温室气体排放量从1990年的排放水平减少 5%,④并为这些国家分别规定了具体减排指标;附件二国家是附件一中的工业化国家,⑤这些缔约方除了承担减排义务外,还要为发展中国家提供新的额外资金 (即官方发展援助以外的资金),用于补偿发展中国家履行公约所需的全部增加成本,并向这些国家转移用于缓解和适应气候变化的先进技术。发展中国家仅仅承担研究、监测、报告、宣传、培训教育等一般义务,当然也可以自愿减排。由上述规定可以看出,《京都议定书》在差别责任的基础上,又进一步明确了各方的权利义务内容,共同但有区别的责任更具体化了。到今天,虽然发达国家并不情愿承担较重的区别责任,他们在巴厘岛会议以及刚刚结束的哥本哈根气候大会上,曾试图在国际法律文件中为包括中国在内的发展中国家规定具体的减排义务。但是,共同但有区别的环境责任作为国际环境法的一项原则无可置疑的被一系列国际法律文件确定下来。

二、我国清洁空气法⑥应确立差别责任原则

(一)环境公平与差别责任

法律意义上的公平是指给予同样的人同等对待的平等状态。法律公平是人们的公平观念在法律上的具体反映,它受制于一定的经济、社会基础和人们的伦理道德观念,取决于一定的社会物质生产条件,主要包括利益分配公平和法律地位平等。[2]

为了实现法律上的公平,每个人应为其行为负责,在享有权利的同时,也应承担相应的义务。法律公平既包括权利获得和享有上的公平,也包括义务、责任承担上的公平;法对公平的维护和保障主要通过对权利和义务的分配来进行。这是法制建设的重要内容,也是法律制度的核心理念。美国著名哲学家、伦理学家约翰·罗尔斯提出了有关公平正义的两个原则,即“第一个原则:每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则:社会的和经济的不平等应这样安排,使它们:(1)被合理地期望适合于每一个人的利益;并且(2)依系于地位和职务向所有人开放”。[3]P60-61按照罗尔斯的观点,第一个原则被称为“平等原则”,主要适用于公民的政治权利,即确定和保障公民的平等自由;第二个原则被称为“差别原则”,主要适用于社会和经济利益,即收入和财富的分配,并且在这两个原则中,第一个原则优先于第二个原则,而第二个原则中的机会公正平等原则又优先于差别原则。显然,罗尔斯两个公平正义原则的核心和要义,在于平等地分配各种基本权利和义务,并尽可能平等地分配社会合作所产生的利益和义务。[4]

进一步分析,公平乃是一个标志法律秩序的范畴,反映的是一种利益分配关系,正因为社会中各个主体之间存在着相互利益冲突,决定了建立一种合理分配社会合作利益规则的必要性。法律中的利益主要表现为权利与义务。法律分配给一个人的权利与义务只有相等才是公平的、应该的。如果不相等,则不论权利多于义务还是义务多于权利,都是不公平的、不应该的。所以,根本的公平是“权利与义务相等”。[5]这里的“相等”是同一主体的权利、义务相等;而在不同主体之间,由于他们享有的权利不同,所以其所承担的责任、义务也是有差别的,这正是差别责任原则存在的理论依据。

在环境法中,法律追求的公平价值就是环境公平。一美国学者将其解释为:“社会中所有团体公平地分配技术进步所带来的负担和利益的状况”。[6]环境公平是指在环境资源的使用和保护上,不同区域的不同主体一律平等,其所享有的权利与义务之间应该是对等的。这就意味着:如果一定区域的主体由于历史的、自然条件的、经济社会的等方面因素的不同而享有较多环境权利的话,他也应该承担较多的环境义务,而不能无条件的要求与其他区域的主体承担一样的责任和义务,应该在不同区域之间按照差别责任原则分配责任、义务;同样的,除有法定和约定的情形,任何人不需承担超过其所享有的环境利益的污染防治费用和负担。环境公平还意味着:如果某些主体从事了对环境有影响的活动,就负有防止污染并尽力改善环境的责任;任何人的环境利益都有可靠保障,受到侵害时能得到及时有效的救济,对任何人违反环境法律义务的行为予以及时有效的纠正和处罚。

(二)我国清洁空气法确立差别责任原则的理由

1.确立共同责任原则的理由

大气环境是一个生态系统,具有整体性、系统性和生态性,任何一个区域的大气污染都可能影响到其他的区域,所以,大气环境保护问题是不同区域的所有主体都面临的共同问题,必须由所有主体共同参与,才能最终解决大气污染等环境问题,达到清洁空气的目标,实现人与自然环境的和谐。也就是说,不论是发达地区还是落后地区,不论是城市还是农村,不论是企业还是公民个人,也不论是移动源⑦制造商还是所有者,他们都在享有清洁空气法律权利的同时,负有清洁空气法律责任。这正是我国清洁空气法中应确立共同责任原则的理由。[7]P54

2.确立区别责任原则的理由

(1)法律公平的必然要求。大气环境保护中的不公平总是由权利与义务、权利与责任的不对等造成的。大气污染是“负外部性”的表现。“负外部性”对社会总成本或总效益产生了影响,然而,造成“负外部性”的个人或某社会群体却没有享受到相应的权利或没有承担相应的责任,因而在考虑环境公平时,必须考察社会总体环境净福利。

即使是从实践的角度讲,责任的差别也是来源于现实中在权利享有上的不公平。一是国际社会存在着严重的环境不公平问题。据 1998年联合国关于人类发展的报告:占世界人口 20%的富人消费全球商品和服务的 86%,20%最穷的人仅消费 1.3%。二是国内城乡不公平。我国 20世纪 80年代城乡居民收入差距是 1.8∶1;2003年却达到了 3.2∶1;全世界没有一个国家在短短的 15年内收入差距扩大得如此快。目前中国的环境投资几乎全部投入到工业和城市,而中国农村还有 3亿多人喝不上干净的水,0.1亿 hm2耕地遭到污染,每年 1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放,农村环保设施几乎为零。三是国内发达地区和落后地区之间的不公平。在人均国民生产总值方面,从 1980年到 2003年,西部与东部由 1∶1.92扩大到 1∶2.59,中部与东部由 1∶1.53扩大到 1∶2.03。正因为以上原因,相对于发展中国家、农村和国内落后地区而言,发达国家、城市和国内发达地区应该承担较大的环境责任和义务。这就是差别责任原则在我国清洁空气法得以确立的现实依据。

(2)历史责任。发达地区长期的高消耗生产方式和高消费生活方式给我国整个大气环境造成了较大压力。在大气污染物排放量中,无论是存量还是增量,发达地区所占比例远远高于落后地区,由此造成的损害后果不仅仅局限于发达地区,落后地区也深受其害。所以,从历史的角度看,大气环境的破坏主要是因为发达地区长期的高污染排放,发达地区理应承担更多的大气环境责任,这是“污染者负担”原则的必然要求。

(3)现实的经济、社会条件。资金和技术是承担环境责任的物质基础。长期的高速发展,使得发达地区积聚了大量的资金和先进的技术,他们有能力承担更多的大气环境责任;相反,落后地区资金不足、技术落后,根本没有能力承担与发达国家相同的大气环境责任。在我国,城市和农村之间存在着种种获取资源利益与承担大气环境污染后果上的不协调,[8]城市没有因为其大气污染转移行为而得到适当的经济惩罚,农村因资源开发、污染转移产生的大气环境问题,不但长期得不到有效的补偿,还要用贫困、健康损害来替城市承担后果。[9]所以,由发达地区承担更多的治理大气环境保护责任在经济上和技术上也更有经济必然性和现实可行性。

(4)大气环境保护的具体需要。发达地区经济实力较强,社会文明程度较高,人们对大气环境质量的要求和期望也较高,对于环境保护往往有较强的社会推动力,环境保护问题往往成为发达地区的优先选择。落后地区的优先事项是经济、社会发展,人们对环境保护的觉悟和热情有待进一步提高;而且贫困和落后也是大气环境污染的根源之一,不首先解决落后问题,也无法从根本上解决污染等大气环境保护问题。因此,落后地区不应承担与其优先事项相悖的额外的环境责任或义务。

由上,权利和义务永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。[10]从权利角度而言,不同地域的人们都有权利享受清洁的大气环境和健康,但由于自然环境的禀赋、经济、社会条件的不同,不同地域的人们在权利的享有方面是有差别的;从义务角度而言,不同地域的人们都有义务和责任保护清洁的大气环境,但由于环境状况、历史发展、经济、社会条件的不同,不同地域的人在在责任的承担方面也是有差别的。共同责任无法克服上述历史的、经济的、意识的及现实需要等方面的差别,这给权利的享有和责任的承担所带来了非对称性影响。所以,我们必须对共同责任原则有所补正,这正是区别责任原则的价值所在。不过,区别责任的应用和实施比较复杂。不同主体、不同区域在责任的性质、大小、多少、时效等多方面都有差异。[11]P136我们在确定清洁空气法中不同主体、不同区域的区别责任时,应该全面考量历史和现实的各种因素的综合影响。

三、差别责任原则的内容辨析

首先来看共同责任。在我国清洁空气法中,所谓共同责任是指所有企业、公民都享有清洁空气法律权利,同时也都要履行清洁空气法律义务。面对大气污染问题的解决和清洁空气目标的实现,每个社会主体都有共同的责任约束自身的行为,作一个环境友好型的社会主体,如果违反了法律规定,毫无例外应承担相应的法律责任。共同责任要求同等的情况应得到法律的同等对待,强调的是清洁空气法律主体权利义务上的平等性。

共同责任原则更多的体现了对形式上的公平理念的追求,它框制的是清洁空气法制的总体目标和理念。但是,共同责任绝不意味着所有主体都要承担同等的法律义务和责任,共同责任不是平均责任。共同责任原则适用于开展大气环境保护活动、实现环境法治的广泛领域,但并不适用于对具体的大气污染损害后果的责任承担。

其次再看区别责任。在清洁空气法中,区别责任原则指的是法律权利义务依据不同主体、不同区域的具体情况而作的具体的分配,即权利义务的差别性分配。因为我国各地差异大,由于历史、环境、经济、社会等影响因素的不同,不同主体、不同区域所应承担的清洁空气法律责任应该有所差别,不同区域实现清洁空气目标所要重点解决的问题也应有所不同。这些都需要在清洁空气立法中加以体现,实行区别对待。所以,区别责任要求不同等的情况应得到法律的不同等对待,强调的是法律主体在个体发展、发展优势和劣势得到补偿的权利。[7]P56

具体来看,我国清洁空气法中的区别责任包括以下内容:城市和发达地区应率先采取行动防治大气污染,农村和落后地区在排污标准、责任履行期限等方面承担不同于城市和发达地区的法律责任;城市和发达地区应向农村和落后地区提供大气环境保护生态补偿,并在技术、人才等方面帮助农村和落后地区处理好环境、经济、社会发展过程中的矛盾,杜绝盲目的向农村和落后地区转移大气污染源。

再次,差别原则是清洁空气法律权利、义务分配的基本原则。其中,共同责任是优先于区别责任而处于第一位的首要原则,是清洁空气法追求的目标,是主题;区别责任是从属于共同责任的第二位的重要原则,是共同责任原则的深化和必要补充,是副题。区别责任原则的提出是出于对“形式平等”矫正的目的。[12]应注意的是,要防止对区别原则的滥用。与共同责任原则被强势的法律关系主体一方所滥用相比,区别责任原则为人滥用的潜在危险要大得多。区别责任原则本身具有自己的特定内涵,在对其进行界定之时应特别注意以下两点:

一方面,区别责任原则是一种基于历史的或先天的、同时在短时间内无法选择、无法改变的事实上的不同或差别。区别责任原则在法理上皈依的仍然是权利义务的对等,是一种整体的公平。它所追求的不是结果和数量上的平均,而是现实世界中差异向公平靠拢而刻意为之的补偿,其着眼点在于实质的公平诉求。例如:在农村大气环境保护方面,城市对农村的生态补偿制度是建立在区际公平基础上的一种补偿形式,能够改变城乡之间大气环境保护和污染的时空差异和责任与义务的不平衡。[8]所以,区别责任原则与数量的平均主义是迥然相异的,它是通过不相等的形式来实现公正的一种手段。

另一方面,在区别责任原则中,“责任的区别”应当是恰当的、合理的。也就是说,区别责任原则所着眼的补偿,所着眼的公平之实现要有一定的度。区别责任原则的度的要求应视具体判定标准而定,不一而为之,即具体差别的取舍必须具有合理的依据,如基于历史、环境要求、经济能力等。

区别责任不是不承担责任。区别责任是对实质意义上的公平的追求。区别责任原则没有违反权利义务对等理念,相反,正是权利义务对等理念的体现,是公平与效率的辩证统一。因此,为了在我国清洁空气法中体现环境公平,应该在拟定、设计具体的大气环境保护制度之时遵循差别责任原则。无论是“权利的差别”,还是“义务的差别”,它们都是基于公平理念指导下的“矫正”,都是实质公平与正义的诉求。清洁空气法之中的环境公平往往是指区际环境公平,在国际上,发达国家、地区和发展中国家、地区之间要实现公平;西方国家和东方国家之间、北方国家和南方国家之间要实现公平。在国内,东部沿海地区和中、西部地区之间要实现公平;城市和乡村之间要实现公平。在大气环境保护实践中,一部分区域或社会群体往往承担了更多的大气环境保护成本,因而环境公平要求对这些区域或社会群体实施补偿。

差别责任原则作为我国清洁空气法的一项十分重要的法律原则,应该在清洁空气法的具体规定中体现出来。首先,作为共同责任原则的要求,清洁空气法应该规定所有主体都享有清洁空气的权利,但同时无一例外的都要履行法定的义务,都应该以实际行动保护大气环境,维护大气的清洁。其次,考虑到历史、经济、社会等方面的因素,我国清洁空气法在设计固定源清洁空气法律制度、移动源清洁空气法律制度、农村清洁空气法律制度、区域清洁空气法律制度以及清洁空气法律责任等具体的制度过程中,应根据差别责任的原则,规定不同主体、不同区域的不同法律责任承担方式、承担数量等内容。

四、差别责任原则实证分析——以移动源大气污染防治制度为例

移动源大气污染防治制度是我国清洁空气法的重要内容之一。在移动源污染防治法制建设中,应坚持差别原则,适应不同的情况,不同地区、不同产业应区别对待,不能一刀切。原因在于:

首先,我国东西部之间、城乡之间发展水平存在巨大差异。地区之间经济发展水平和消费能力显著不同,以单一时间表、同一组指标推行移动源污染控制是不客观、不科学的,同时也是做不到的。

其次,产业之间也存在差异。以汽车产业和石化产业为例,二者的发展速度和技术路线之间的差异性将长期存在。我国汽车产业的发展以引进开发为主,尤其是合资品牌的轿车技术几乎都从国外引进,而国内品牌通过与国外设计公司合作,也能够得到提升,因此从车辆技术角度,在我国无论实施相当于欧Ⅲ或欧Ⅳ的排放标准应该没有问题。但燃油质量就不那么乐观了。我国不可能大量进口低硫原油,且国内的石油公司不愿意、也不可能在短期内对全国的设施进行全面改造,近期提高燃料质量有一定的困难。所以,由于产业之间的差异性,决定了我国的移动源排放标准和燃油标准之间并不同步,汽车产业和石化产业之间承担着不同层级的环境保护责任。

再次是不同国家的标准之间存在差异。中国加入WTO以后,汽车产品出口大幅增加,我国已逐步加入国际统一技术标准体系。但是,由于欧、美、日等汽车工业发达地区和地区在制定全球统一汽车技术法规过程中,一直力图主导技术方向,因此,我国既要积极地加快与国际接轨的步伐,又要稳妥地在制定全球统一技术法规的过程中避免速度过快而影响我国的发展空间,损害国家利益。在控制污染的规划上,过高的技术壁垒,只会对进口车或外方占技术优势的企业大开准入之门,而技术、资金不占优势的中资企业将难以进入市场。因此,制定机动车污染控制规划要充分考虑国家经济技术的安全性,我国参与全球经济技术一体化进程必须服从国家整体利益。

由上,我国地区间、产业间以及我国的标准与国际标准间存在着较大的差异,这种差异性决定了差别责任原则的可实用性。下面我们以移动源排放标准的制定和实施为例,实证差别原则在我国移动源清洁空气法律制度中的运用。

1.移动源排放标准和燃料标准应该依据差别责任原则,逐步实施,分阶段进行,不能一步到位。“逐步实施”策略实际上是差别责任原则在时间序列上的体现。无论国内还是国外,在制订和实施移动源排放标准和燃料标准时都采用了分阶段进行的做法,体现为相同排量的移动源的排放标准和燃料标准随着时间的推移而逐步严格。[7]P209在美国,“逐步实施”原则在有关排放标准中进行了规定,例如:美国《新的和在用的非道路用压燃式发动机的排放控制》第 2.6条中 d～f功率范围在 56～560kW的过渡阶段发动机即适用“逐步实施”原则。具体内容是:对于第 2.6条中 d～f相对应的每个功率范围,在 2014型年以前,除了一些特殊规定允许外,生产者必须证明直接销售到美国的发动机中有 50%达到可适用的“逐步实施”标准要求,任何没有按“逐步实施”标准认证的发动机必须按相应的“逐步淘汰”标准认证。除了另有说明外,对于第 2.6条中 d～f按照“逐步淘汰”标准要求认证的发动机,必须符合 Tier4过渡阶段限值要求。[13]由此可以看到,该标准对非道路用压燃式发动机提出了一个比 Tier2和 Tier3严格得多的限值要求,但是,在此之前,从 2008年到 2014年 7年间,又提出了一个过渡标准,这样,给生产者和经销商都有了一个提高自身技术能力而达标的时间空间。

所以,随着科技水平的提高和环境保护的需要,不断的推行更为严格的排放标准和燃油标准,是在考量技术、经济等因素之后的差别责任原则的应用。但是,由此也产生了一个新的问题,即:新的、更为严格的排放标准是否具有溯及力?一种观点认为:移动源所有权主体是特定的,使用年限也是法定的,只要移动源在使用过程中能符合该移动源投入使用时的排放标准的要求,既可以继续使用而不需要进行治理,新的标准不应具有溯及力;另一种观点认为:如果仅仅要求移动源在使用过程中符合投入时的排放标准,则因为不能满足现行的标准而使得当前的大气环境控制目标难以实现,而且也会形成一部分人遵守新标准而另一部分人不须遵守的局面,造成不公平。

笔者认为,这两种观点都有不足之处。诚然,以现行的标准规范在用移动源,强制治理不符合现行标准的移动源,这确实在一定程度上损害了移动源所有者的财产预期,也会在某种程度上造成交易的障碍。但无视环境保护的新要求,认为新标准只能适用于新的移动源的话,又与社会整体的利益相冲突。所以,这一矛盾实际上是个体财产利益和社会整体环境保护利益之间的冲突。根据差别责任原则,解决冲突的方式应该是根据各地经济发展水平和人们的环境保护意识水平的高低,统筹兼顾两者的利益,区别对待。具体做法:(1)新移动源必须遵守新的、严格的排放标准,这是法律强制性和公平性的体现,也是新条件下环境保护的需要;如果新的移动源不能满足现行排放标准的要求,则应当进行治理,且由车船等移动源的生产者、销售商承担治理费用。(2)在用移动源必须满足投入使用时排放标准的要求,否则应当进行治理,且治理费用由所有者承担,或按约定由生产者、销售商承担。(3)应该允许特定地区 (如发达地区)通过立法做出特别要求,即:在用移动源也必须遵守新的、严格的排放标准,否则应该进行治理。当然,在现行标准严于投入使用时的标准的条件下,如果在用移动源不能满足现行排放标准的要求,治理的费用需要实行分担原则,政府对移动源的治理实行补贴;不过,在现行标准严于投入使用时的标准的条件下,如果在用移动源不能满足现行排放标准的要求,且不能通过治理继续使用,则应该实行强制报废制度,由政府等主体根据该移动源的使用年限、保养状况等因素给予一定的补偿。(4)其他未进行相应立法对排放标准做特别要求的地区,应当允许在用移动源在仅仅满足投入使用时标准的情况下继续使用。

2.仅就移动源本身来讲,在同一期间应该实施差别责任原则。一方面,不同型号的移动源在同一期间应按照差别责任原则采用不同的排放标准。移动源型号不同,减少排放的难易程度也不同。一般来讲,动力强的移动源不可能在同一时期达到与动力弱的移动源相同的排放量。所以,应该区别对待,既要认识到任何移动源都应该按照标准逐步减排,不应有任何例外;也要认识到不同的移动源在同一期间应该有不同的排放标准,逐步达到全部移动源最小量排放的目标。另一方面,同一型号的移动源在同一期间内的达标排放应适当考虑差别对待,逐步实施。这主要是从生产者利益角度进行的考量。其主要原因在于:某些型号的移动源排放量较大,为了保护大气环境,应当对其施以较为严格的排放标准,但要达到这一标准的技术要求却很高。如果较为严格的排放标准一致地应用于该型号的每一个移动源,则就加大了生产厂商达标的成本,至少在当前,经济上的可行性较差。但是,如果允许生产厂商通过平均其所生产的所有该型号新移动源的排放来达标,不用减少收益,就将大大减少成本。在这种情况下,依据差别责任原则,就应该考虑针对这一型号的移动源采取“逐步实施”的做法。具体来说,在某一期间,该型号移动源在达标排放的数量上只需要达到一定比例;随着时间推移,技术水平和环保要求也逐步提高,达标比例也应不断提高,直至该型号移动源全部达标排放。

3.不同地域之间也应按照差别责任原则治理移动源污染问题。移动源排放标准的实施一般具有一致性或统一性。除了在几个特定的省、市、区,其它各地理区域实施的标准都应一样。但是,由于移动源排放对大气质量的影响取决于移动源的数量、队列的组成、驾驶方式、气象条件和其他因素,统一的标准不可能有效率。在异常的低收益或高成本地区,移动源排放将被过度控制,而同时在异常高收益或低成本地区,排放会控制不足。为解决这一问题,美国《清洁空气法》规定:环保署规定针对机动车辆、商用卡车、船只、飞机、火车引擎等移动源的排放标准。加州被授权采用比其他州可能采用的更严格的机动车排放标准。所以,加州法规一直比联邦标准更为严格,并推进了 20世纪 60年代以来的大部分排放控制技术处理的进步。所以,应该按照差别责任原则,在不同地区实施不同排放标准,以求综合效益最大化。

进一步分析,不同地域的经济发展程度不同,环境保护的要求也不同。落后地区更倾向于发展经济,而不愿意实施更为严格的排放标准,而且这些地区移动源数量少,移动源污染问题也并不突出;发达地区环境保护要求较高,这与其移动源污染问题已经较为突出有极大的关系,只有采取更为严格的排放标准才能达到目标。如果一个特定地区的排放由在该地区减排的边际成本和收益来决定,就会更有效。这个地区可以是一个省或城市群,或任何其他有特殊大气质量问题的地理实体。在这些区域注册登记的移动源必须符合更严格的排放标准,并经常要接受比其它地区更多的在用移动源排放检查。[7]P211具体来讲,在我国,基于差别责任原则的考虑,北京、上海、广州等个别中心城市在环保方面先行已不可避免,应因势利导地促进我国石油公司在这些中心城市适当调整投资投向,优先考虑改造与这些城市毗邻的炼油设施,提高工艺水平。在此基础上,将京、沪、穗的三个点扩展为环渤海经济区、长三角经济区、珠三角经济区,形成几个高水平排放控制区域。

然而,差别责任原则并非万能的灵丹妙药。在强调排放标准和燃料标准作用的同时,我们也应该看到,标准也有其局限性。美国“污染控制政策”自1970年《清洁空气法》开始实施以来,一直在努力控制移动源排放物。然而,即使对新车实行了更为严格的排放标准,移动源排放仍然在当地、地区和国家不同层次继续造成大气污染。越来越清楚的是,在美国和其他地方,因遵守严格的标准而带来技术上的先进将不足以克服来自不断增长的移动源使用所带来的环境后果。我国的情况也是如此,过去二十多年中,在移动源排放标准不断加强的同时,我国的移动源污染问题却也日益严重。如此说,笔者并非否定移动源排放标准的重要性,也更不是否定特定地区按照差别责任原则实施较为严格排放标准的积极意义,因为如果没有实施不断严格的标准,那么在今天,我国的移动源污染肯定会更加严重。但至少我们应认识到:即使是差别责任原则之下的更为严格的排放标准,也仅仅是技术层面的法律规定,移动源污染防治还需要发挥其它法律制度的作用。

注释:

① 工业化国家包括美国、加拿大、日本、澳大利亚、新西兰和西欧诸国,共 24国,经济转型国家指俄罗斯、乌克兰等前苏联和东欧诸国,共11国。另外,欧洲共同体也是附件一缔约方,但没有独立于欧洲共同体成员国的表决权(参见《气候变化框架公约》附件一)。另外,2001年公约缔约方大会决定将土耳其从附件一中删除(参见缔约方大会第 26/CP.7号决定)。目前,附件一国家共有34个国家。

② 参见《气候变化框架公约》第 4条第二款。

③ 《气候变化框架公约》附件一国家在《京都议定书》中体现为附件B国家(白俄罗斯和土耳其除外),2006年,白俄罗斯成为附件B国家(参见《京都议定书》缔约方会议第 10/CMP.2号决定)。同时,相对于附件一国家,附件B国家增加了克罗地亚、列支敦士登、摩纳哥、斯洛文尼亚。捷克斯洛伐克是公约附件一国家,由于议定书签订时,该国已经分裂,捷克和斯洛伐克成为议定书附件B中的两个缔约方(参见《京都议定书》附件B)。目前,议定书附件B国家共 37个,此外,欧共体也是议定书附件B的缔约方。

④ 参见《京都议定书》第 3条第 1款。

⑤ 附件二国家包括美国等 24个工业化发达国家,以及欧洲共同体。

⑥ 笔者认为,清洁空气法与大气污染防治法不仅仅是名称的差别,其立法理念和原则也多有不同,我国修改后的《大气污染防治法》应该更名为《清洁空气法》,具体参见拙作《清洁空气立法研究》,知识产权出版社,2009年版。

⑦ 移动源是移动污染源的简称,包括道路移动源和非道路移动源。在环保部出台的规章和环境标准中使用了“移动源”的称谓。

[1] 谷德近.巴厘岛路线图:共同但有区别责任的演进[J].法学,2008,2.

[2] 楚道文.清洁空气立法研究[M].北京:知识产权出版社,2009.

[3] 楚道文.我国农村大气环境保护的制度构建[J].法学杂志,2009,4.

[4] 刘岚.城乡和谐视角下的农村环境问题探析[J].产业与科技论坛,2007,1.

[5] 童年生,黄顺.差别原则——平等原则的辅题[J].法学杂志,1995,2.

[6] 蔡守秋.环境公平与环境民主——三论环境资源法学的基本理念[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2005,3.

[7] [美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.北京:中国社会科学出版社,1988.

[8] 张明.公平与效率:一个新的向度的思考[J].南京政治学院学报,2003,6.

[9] 孙英.论公平与效率[J].江海学刊,1997,5.

[10] 文同爱,李寅铨.环境公平、环境效率及其与可持续发展的关系[J].中国人口·资源与环境,2003,4.

[11] 文同爱.国际环境法治建设与中国[M].北京:中国法制出版社,2008.

[12] 刘坤轮.论差别原则[J].政治与法律,2008,4.

[13] 张敏华等.非道路用压燃式发动机 EPA第Ⅳ阶段排放法规简介[J].内燃机,2008,1.

On the Principle of D ifferentL iability of the Clean A ir Act

Chu Dao-wen
(Economic and Trade Law School of Shandong Politics and Law University,Jinan Shandong 250014)

Because there are differences be tween different regions and different subjects in the historical,economic,awareness and practical needs,the principle of different liability,which marked the beginning in international environmental law,should also be an important legal principle of China’s Clean AirAct.In the content,the principle include shared responsibility and differentiated responsibility,but the later does not absolutely have no responsible.To emission standards ofmobile source,for example,China should adhere to the principle to develop and implement different emission standards in different regions and different industries,but not across the board.

different liability;principle;mobile source;emission standards

词】DF468

A

(责任编辑:孙培福)

1002—6274(2010)03—072—07

楚道文(1973-),男,山东肥城人,山东政法学院经济贸易法学院讲师,法学博士,中国应用法学研究所与中国社会科学院法学研究所博士后研究人员,主要研究方向为环境法、房地产法。