对我国行政审批程序进行改革的思考

唐艾牧

(山东省新闻出版局,山东济南 250011)

对我国行政审批程序进行改革的思考

唐艾牧

(山东省新闻出版局,山东济南 250011)

“先具备条件,后审批”是我国各级政府现行的行政审批程序。这种程序导致公民、法人或者其他组织可以先“从事特定活动”,后要求行政机关审批。改革开放以来出现的无序建设、产能过剩、行政审批腐败等问题,都与政府采用这种行政审批程序有关。多年来,我国用结构调整、淘汰落后产能和事后监督的办法来解决无序建设、产能过剩和审批腐败问题,成效不是很理想。原因就在于现行的行政审批程序,对公民、法人或者其他组织“从事特定活动”没有事先控制权,国家一边调控,一边新的过剩产能和不合理结构继续产生。如果改变现行的行政审批程序,按照审批事项建设的三个阶段(“确定建设意向”、“设计和制定建设计划”、“完成设计和建设计划”),分别设立审批环节,申请人三次申请,行政机关三次审批,就可以避免上述种种弊端。

行政审批 行政许可 无序建设 产能过剩 审批腐败

行政审批①程序是行政机关行使行政审批权力的操作程序②。本文所指的行政审批程序是指行政机关外部行政时,对有投资行为的事项行使行政审批权力的操作程序。行政审批程序改革,就是发现和解决行政审批程序中存在的体制机制性问题,用新程序取代旧程序。

一、现行行政审批程序的主要特征

我国没有专门的行政审批程序法③。行政审批程序分布在实体法里面。例如《中华人民共和国煤炭法》④作为国家法律规定了“开办煤矿企业”的审批程序、《出版管理条例》⑤作为行政法规规定了“设立出版单位”的审批程序、《北京市出租汽车管理条例》⑥作为地方性行政法规规定了“经营出租汽车”的审批程序。通过对比可以发现,这些审批程序都大致相同。对申请人来讲,审批事项必须具备规定的条件之后,才能提出申请。对行政机关来讲,审批事项必须具备规定的条件之后,才能审批。因此,我们把这些行政审批程序简称为“先具备条件,后审批”程序。

关于审批权力的行使,《煤炭法》、《出版管理条例》采取“审核批准分离”程序,下级行政部门管审核,上级行政部门管批准。《北京市出租汽车管理条例》采取“审核批准合一”程序,本地行政部门既管审核也管批准。由此,我们可以大致认为,国家法律和行政法规对行政审批权力的行使采取“审核批准分离”程序,地方性法规采取“审核批准合一”程序。

现行的行政审批程序是在改革开放的大背景下形成的,带有从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的历史痕迹。主要特征:

1.事后审批。

计划经济时期,行政审批的基本程序是“事前审批”。因为只有“事前审批”,行政机关才能将申请人要求从事的活动列入“计划”,符合计划经济时期“有计划按比例发展”的要求。改革开放时期,“事前审批”让位于事后审批。监察部、国务院体改办、国务院法制办、中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》提出的“少抓事前的行政审批,多抓事后的监督检查”⑦,正是事后审批取向的体现。因为只有“事后审批”,才能“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”,打破高度集中的计划经济体制。

2.不批计划。

“不批计划”的含义就是,申请人在从事需要行政审批的活动之前,制定的意向书、设计书、计划书,不用行政机关批准。只有这些意向书、设计书、计划书实施以后,变成了“事实”,再申请行政机关审查批准。行政机关审批时只审查事实,不审查意向、设计、计划等非事实。这样做的目的也是“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”,实现从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。

3.以事实为根据,以法律为准绳、在具备条件的基础上批准。

行政审批的“事实”,就是审批事项完成了设计和建设计划以后形成的“事实”;行政审批的“法律”,就是审批条件和审批程序。行政机关以“事实”为根据,以“法律”为准绳进行行政审批,就是“在具备条件的基础上批准”。

4.审查批准分离。

下级行政机关负责接受审批事项的申请、审核、转报,不负责批准。上级行政机关负责批准,不负责审核。实行这种程序的原因在于,大量的审批事项取消以后,“确需保留的行政审批”⑧多数集中到了中央及省级行政机关。中央及省级行政机关人员有限,无法对各地众多的审批事项进行具体的审查。

二、现行行政审批程序的弊端

(一)违背行政许可的本义和程序

行政许可的本义,根据《行政许可法》解释,“是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”⑨按照这种解释,行政许可程序应当是:行政机关“准予”在前,公民、法人或者其他组织“从事特定活动”在后。但是,按照“先具备条件,后审批”程序,公民、法人或者其他组织“从事特定活动”在前,行政机关的“批准”在后。例如,开办煤矿企业是一项需要审批的“特定活动”。按照“先具备条件,后审批”程序要求,申请人必须先把《煤炭法》第十八条规定的“六项条件”准备好之后,才有资格提出审批申请。“六项条件”指:“(一)有煤矿建设项目可行性研究报告或者开采方案;(二)有计划开采的矿区范围、开采范围和资源综合利用方案;(三)有开采所需的地质、测量、水文资料和其他资料;(四)有符合煤矿安全生产和环境保护要求的矿山设计;(五)有合理的煤矿矿井生产规模和与其相适应的资金、设备和技术人员;(六)法律、行政法规规定的其他条件”⑩。当申请人一项一项地准备这些条件的时候,实际上也就一步一步地“从事”开办煤矿企业的“特定活动”。这时候并未经行政机关批准。当申请人把开办煤矿企业“六项条件”都准备好的时候,开办煤矿企业的“特定活动”就已经完成了。这时行政机关再审批开办煤矿企业,就造成了公民、法人或者其他组织先“从事特定活动”,后经行政机关“准予”的现象。无疑,这种现象和程序违背《行政许可法》关于行政机关“准予”在前,公民、法人或者其他组织“从事特定活动”在后的行政许可程序。

(二)剥夺行政机关的“事先许可”权,导致乱上项目、无序发展、产能过剩、经济结构不合理

行政机关按照行政许可程序进行行政审批,是行政机关享有行政许可权力的根本保证。要求行政机关在公民、法人或者其他组织“从事特定活动”之后进行审批,那就剥夺了行政机关享有的行政许可权力,只给行政机关留下了行政认可权力。这种由“许可”变为“认可”的状况,其后果不仅仅是违背《行政许可法》的问题,更为严重的是导致公民、法人或者其他组织,在未经政府行政机关事先许可的情况下,“合理合法”地把审批事项的物质条件建立起来,产生乱上项目、无序发展、产能过剩、结构不合理等问题。而且,有些审批事项买了设备、有了房屋场地、配备好人员以后,即使行政机关不认可,为了防止人员设备闲置,公民、法人或者其他组织也会偷偷摸摸地生产和经营,这就使行政审批如同虚设。

对于乱上项目、无序发展、产能过剩、结构不合理等问题,长期以来国家一直在花很大的力气进行调控。但实际情况是国家一边调控,一边新的过剩产能和不合理结构还继续产生。“你调你的,我建我的,谁也管不了谁”。造成这种局面的根本原因是,现行实体法里实行了一种对公民、法人或者其他组织“从事特定活动”没有事先控制权的行政审批程序。

(三)忽视申请人的利益,滋生弄虚作假、暗箱操作、审批腐败

申请人的利益,就是申请人的财产安全。按照“先具备条件,后审批”程序,申请人必须先投入资金,取得规定的物质条件之后,才可以提出申请,这就使自己的财产安全得不到保证。万一不被上级审批部门批准,这些先行投资就会闲置,变成无效投资,行政机关不会给买单。所以,申请人往往虚报。明明不完全具备物质条件,也报告为完全具备物质条件。审核部门经常收到一些弄虚作假的申请报告,批也不是,不批也不是。要避免出现无效投资和社会浪费,就必须默许申请人虚报;不考虑避免无效投资和社会浪费,就必须禁止申请人虚报。在这种两难境地面前,行政机关往往选择避免出现无效投资和社会浪费。由此就出现了默许申请人的虚报的现象。有的行政机关甚至还帮助申请人弄虚作假,进一步对上级机关虚报,这就是暗箱操作。出现暗箱操作,就意味着行政审批对审批事项把关作用的失效和变质。

申请人为了维护自己的利益,掩盖虚报行为,总是设法请客送礼,收买或答谢行政机关人员。行政机关人员为了避免出现无效投资和社会浪费,不得不暗箱操作,之后也就难免出现接受申请人的答谢、吃请收礼等审批腐败行为。

(四)审批速度不快,办事拖拉

由于行政机关经常收到的是一些弄虚作假的申请报告,所以无法快速审批。如果收到的是没有弄虚作假的申请报告,也同样不能快速审批。因为,审批事项具备条件以后,还需要符合国家有关“规划”才能审批。多年来国家有关“规划”要么无处可寻 (例如,《出版管理条例》第十一条所指的“规划”(11)),要么五年规划不到五年就已完成 (例如《煤炭法》第十七条所指的“规划”(12))。所以,对具备条件的审批事项,行政机关也常常无法快速审批。

(五)造成政府行政行为自相矛盾

一是下级行政机关虚报瞒报。现在实行的是“审核批准分离”的审批程序。所以,下级行政部门往往把不完全具备审批条件的审批事项,报给上级行政机关要求批准。下级行政机关之所以这样做,是准备一旦上级行政机关不批准,该事项的申请人不会遭受太大的经济损失。如果要求审批事项具备全部审批条件以后再转报,一旦上级机关不批准,该事项投资建设的物质条件都会闲置,变成无效投资,下级行政机关无法向申请人交代。虚报瞒报是政府内部行政行为的自相矛盾。二是政府自己制定了法规,政府自己又设法避开法规。申请人提出审批申请,总是希望行政机关尽快批准;地方政府也希望审批事项尽快批准,尽快产生效益,但是实际操作过程中行政机关总是拖延审批。于是,有的地方领导发明了“先上车后买票”、“边建设边审批”来对付行政机关。这就出现了政府自己制定法规,政府自己又设法避开法规的自相矛盾现象。

(六)国家规定的审批条件无法完整地落实,审批事项的正常运作和安全生产没有保证

在“先具备条件,后审批”程序下,申请人为保证自己的财产安全,不得不写假的申请报告;下级机关为防止出现无效投资和社会浪费,不得不以假当真,把申请人的虚假报告转报给上级机关。这些都是为了掩盖审批事项中并不存在的条件事实。如明明没有“符合国家规定的资格条件”(13)的专业人员,报告里却写上有“符合国家规定的资格条件”的专业人员。这样做的直接结果是实体法规定的审批条件得不到完整落实。国家规定的审批条件是审批事项正常运作和安全生产的基本保证。国家规定的审批条件得不到完整落实,审批事项批准后的正常运作和安全生产也就失去了保障。审批事项批准之后,其运行过程中各类事故也就不可避免。

(七)容易被恶意行政的人钻法规、规划和政策的空子,索贿受贿

国家法规、规划和政策都是粗线条的。如法规规定“有必要的安全生产条件和环境保护措施”(14),不可能注明具体的经济技术指标;国家规划规定“文化创意、影视制作、出版发行、印刷复制、广告、演艺娱乐、文化会展、数字内容和动漫等产业得到较快发展”(15),也没有具体的经济技术指标。在这种情况下,申请人在就无法知道怎样才算符合条件、符合规划、符合政策。这就为恶意行政的人钻空子,提供了可乘之机。恶意行政的人可以从那些粗线条的法规、规划和政策里,任意找出一条理由把申请人玩弄于股掌之间。申请人的事项如果想得到批准,就必须给恶意行政的人好处,让他们“满意”。

(八)审批环节模糊,职责不清晰,无法保证工作质量

申请人要求“从事特定活动”,是意向性的,属于意识层面的活动,应该具备非物质层面的条件;申请人具体“从事特定活动”,是行为性的,属于物质层面的活动,应该具备物质层面的条件。因此,所有的实体法都对审批事项提出了非物质和物质两种条件要求。现行的审批程序,把审批事项的非物质条件事实和物质条件事实放在一起审查,也就是将意识层面与物质层面的活动放到一起审查,忽视了两种条件的质的区别,模糊了审批步骤和环节,无法保证审查质量。

例如“有煤矿建设项目可行性研究报告或者开采方案”是一项非物质条件,也是开办煤矿企业应当具备的第一项条件。实际审批时,没有人审查这项条件。因为,这是一项非物质条件。物质条件是根据非物质条件建设的结果。当煤矿具备了物质条件的时候,非物质条件已经付诸实施,或者实施完毕。这时候再审查“可行性研究报告”等非物质条件,已经失去了意义。这就是把物质条件和非物质条件合在一起审查,导致的恶果。

“可行性研究报告”等非物质条件在行政审批时没有人审查,所以申请人也就不重视“可行性研究报告”的制定。现实社会中出现的滥采滥挖、乱修乱建和建了拆、拆了建等现象,拍脑袋做决策、“先上车后买票”、“边建设边审批”现象以及产能过剩、经济结构不合理现象,往往都与申请人不重视“可行性研究报告”的制定有关。解决滥采滥挖、乱修乱建和建了拆、拆了建问题,仅仅从申请人身上找原因是不行的,行政审批程序上的原因可能更直接。

(九)缺乏物质条件认证机制,导致审批事项“带病批准”

现行的审批程序把审批事项的非物质条件和物质条件合在一起审核,审核时没有专门认证物质条件的规定和机构(16)。行政机关人员往往在审批事项被领导“原则同意”之后,才被派去核实物质条件事实。法规没有赋予操作人员否定领导意见的权力;审批事项当时不完全具备物质条件,以后还可以“逐渐完善”。不能因为些许具体“小事”减缓了审批速度。这些做法和道理就使不完全具备物质条件事实的审批事项,很容易通过“审核”,最终被“带病批准”。“带病批准”导致的直接后果,就是安全生产没有保证,事故频发;间接后果是效益不高、亏本经营或工人工作报酬无保障。

为了解决现行行政审批程序存在的诸多问题,政府的行政审批程序急需创新,急需采用一种新的程序,来代替现在实行的“先具备条件,后审批”的行政审批程序。

三、批意向程序

(一)批意向程序是可供选择的一种行政审批程序

批意向程序要求行政机关对行政审批事项,先审批“建设意向”、“设计和建设计划”等非物质条件事实,后审批资金、人员、设备、场地等物质条件事实。如果非物质条件事实和物质条件事实都符合国家有关规定,则批准该审批事项。申请人三次申请,行政机关三次审批。

(二)以开办煤矿企业的审批为例,说明批意向程序的审批过程

1.第一次审批“建设意向”。申请人在投资开办煤矿企业之前,先准备非物质条件事实,包括“煤矿建设项目可行性研究报告或者开采方案”、“计划开采的矿区范围、开采范围和资源综合利用方案”和“开采所需的地质、测量、水文资料和其他资料”(17),形成一个开办煤矿企业的“建设意向”报告,上报行政机关,申请批准。(第一次申请)

行政机关根据申请人的申请,审查有关的报告、方案、资料的真实性、可靠性。是否同意申请人的“建设意向”须要看国家规划是否允许。如果申请人的“建设意向”符合《煤炭法》规定的“煤炭生产开发规划和煤炭产业政策”,则同意申请人的“建设意向”。行政机关审查认为可以批准的开办煤矿企业的“建设意向”,发给批准文书。

第二次审批“设计和建设计划”。申请人有了开办煤矿企业“建设意向”的批准文书以后,方可进行煤矿设计、制定建设计划。煤矿设计、制定建设计划必须符合《煤炭法》对开办煤矿企业的物质条件要求:“有符合煤矿安全生产和环境保护要求的矿山设计”、“有合理的煤矿矿井生产规模和与其相适应的资金、设备和技术人员”和“法律、行政法规规定的其他条件”。煤矿企业的“设计和建设计划”制定出来后,上报行政机关,申请批准。(第二次申请)

行政机关根据申请人的申请,审查该煤矿企业的“设计和建设计划”的真实性、可行性。是否同意该“设计和建设计划”,须要看国家法规是否允许。如果该“设计和建设计划”符合《煤炭法》对开办煤矿企业规定的物质条件要求,则同意该“设计和建设计划”。行政机关审查认为可以批准的开办煤矿企业“设计和建设计划”,发给批准文书。

第三次审批。申请人根据开办煤矿企业的“设计和建设计划”批准文书,开始投资建设煤矿企业。新的煤矿企业建成以后,再向行政机关申请要求认证物质条件,批准成立企业,发给允许投产的证明。(第三次申请)

行政机关根据申请人的申请,责成行政认证机构按照原批准的“设计和建设计划”,核对煤矿设计,人员、组织机构、设备设施、房屋场地、管理制度、流动资金及有关法律文书等各项物质条件事实,提出行政审查认证意见。

行政机关根据行政认证机构的审查认证意见,对申请人提出的开办煤矿企业的申请作出批准或不批准的决定。符合《煤炭法》第十七条和第十八条规定的,作出批准决定,予以行政注册登记,发放行政许可证,准予投产,至此完成整个行政审批工作。

(三)批意向程序的机构设置、职责及工作流程

采取批意向程序,需要设立审批、认证和数据库人才库三个机构。

审批机构职责是审批“建设意向”、“设计和建设计划”和审批事项。工作流程是:每接到一次申请,都先交认证机构认证真实性、可靠性,再根据认证机构的认证意见,做出审批决定。认证机构职责是认证“建设意向”、“设计和建设计划”和“设计和建设计划”的完成情况。工作流程是:每接到一次认证任务,都启动数据库人才库认证真实性、可靠性,提出认证意见。数据库人才库职责是为审批和认证机构提供数据人才服务。数据库的职责是:1.收集有关法律法规政策和规划、行业信息和标准、经济技术资料,制作成数字性文件,建立数据库供审批、认证机构随时使用。2.收集人才信息,建立数字化人才库供审批、认证机构随时使用。3.随时更新数据库人才库信息,保证审批机构和认证机构的工作需要。工作流程是:每接到一次使用申请,都立即提供服务并做好记录;每项认证结束都做好总结,并对数据库人才库进行优化处理。

四、批意向程序的优点

(一)符合行政许可程序,保证了政府对审批事项建设的事先控制权。采用批意向程序,“建设意向”、“设计和建设计划”未获得批准之前,申请人无权投资建设审批事项。这就符合了《行政许可法》关于行政机关“准予”在前,公民、法人或者其他组织“从事特定活动”在后的行政许可程序,保证了政府行政机关对行政许可事项建设的事先控制权,从而保证了国家法规、规划、政策的落实和经济社会可控、有序、科学发展。

(二)有效地防止弄虚作假、暗箱操作和审批腐败。1.申请人第一次申请时,要求审批的是“建设意向”,不需要具备物质条件事实,也就不存在虚报物质条件事实的问题。行政机关审批“建设意向”时,知道申请人此时并没有投资设计和建设,不批准也不会给申请人带来大的经济损失,可以放心大胆地按照有关规定严格审批“建设意向”,不存在为申请人虚报瞒报审批条件问题。2.申请人的“建设意向”获得批准以后,可以放心地投入资金,制定“设计和建设计划”。3.申请人“设计和建设计划”被批准以后,只要完成“设计和建设计划”,审批事项就可以得到最终批准。申请人可以放心地投入资金,完成“设计和建设计划”。不存在不敢投资或不愿多投资的问题。在具体完成“设计和建设计划”时,出于自身利益的考虑,也不会弄虚作假。因为,申请人是投资方,完成设计任务的是设计方;完成“设计和建设计划”的人是承建方。投资方只能是惟恐设计方和承建方偷工减料、达不到自己委托的设计要求和建设要求,不存在投资方自己弄虚作假,故意不好好设计或者故意不完成“设计和建设计划”问题。而且申请人明白,审批事项的“设计和建设计划”被批准后都已经备案,如果不完成“设计和建设计划”,将来难以通过行政认证机构的认证;如果自己的“设计和建设计划”完成情况有假,对审批事项将来的正常经营和安全运行不利。所以,申请人在完成审批事项的“设计和建设计划”时不敢、也不愿意弄虚作假。4.认证机构不敢弄虚作假。认证自身必然有一套专业的认证程序、制度和机构配置形式,防止弄虚作假。同时,外部的行政监察部门有权监察认证机构的工作。如果认证部门弄虚作假,除了自己要承担法律责任外,行政监察人员也可以根据认证环节取证,处理起来有理有据。

(三)有效地提高行政审批速度。采用批意向程序,虽然必须三次申请三次审批,但每次审批都先经过认证,审批依据明确,总体上不需要花费太多的时间。认证虽然需要花费一定的时间,但是行政认证机关的认证都是核对性的操作,核对时间是有限的,总的时间花费也不会太多。总之,采用批意向程序,虽然三次申请三次审批,但是每次审批都可以有根据地计算工作时间。比现在约摸着规定审批时限,更科学合理,花费时间总和肯定要少。

(四)有效地促进国家规划的认真制定,保证国家规划作用的发挥。多年来,行政审批无法根据国家规划行事。因为,行政审批是“先具备条件,后审批”。审批事项审批以前,几万、几十万、几百万、甚至几千万、几个亿、几十个亿、几百个亿的投资都花上了,即使不符合国家规划,行政机关也得批,不批就造成浪费。行政审批无法根据国家规划行事。采用批意向程序,申请人在投资建设审批事项之前需要先批“建设意向”。批“建设意向”的依据是国家规划。国家规划对行政审批有了实际意义,行政部门也就不能不认真制定国家规划了。行政部门认真负责地制定规划,国家规划的执行有批意向这种行政审批程序做保证,两者形成互为依存的关系,国家规划的作用就发挥出来了,经济和社会在国家规划的指导下可控、有序、科学发展也就有了保证。

(五)有效地保障审批事项安全运行。国家法律法规规定的审批条件,是审批事项安全运行的必要条件。采用批意向程序,审批事项是否具备国家法律法规要求的那些条件的事实,由认证机构核对认定;认证机构在核对认定时如果循私舞弊、弄虚作假,将受其内部机制的制约和法律制裁,这就使国家法律法规为审批事项规定的条件的全面落实,有了可靠的组织和制度保障。认证机构严格认证,还可以保证审批事项在被政府行政机关批准的之前,就具备了安全运行的条件,而不是现在常常出现的,批准以后再“逐步完善”安全运行条件,这就大大减少了审批事项批准之后,实际运行过程中各类事故的发生。

(六)有效地保证审批质量。审批事项建设有三个阶段,分别是“确定建设意向”阶段、“设计和制定建设计划”阶段、“完成设计和建设计划”阶段。批意向程序对每一个阶段都进行审批把关。一个阶段得不到批准,进入不了下一个阶段。这就从程序上保证了行政审批质量。行政审批质量有保证,给申请人和国家都带来好处。“建设意向”的审批,可以保证国家规划和产业政策的落实,避免申请人在设计和制定建设计划上的盲目花费。“设计和建设计划”的审批,可以保证国家法律法规的落实,避免申请人在完成“设计和建设计划”时的盲目花费。“设计和建设计划”完成情况的认证,可以避免不完全具备审批条件的审批事项“带病批准”,以及批准后出现生产经营事故和宏观经济失控。

另外,采取批意向程序,审批机构、认证机构和数据库人才库 (即计算机和专家)形成了相互制约、相互配合关系。行政机关内部任何一个机构都没有完整的审批权,无法独立完成审批工作,这就形成了类似公检法的分权制衡体系。这种体系里面的机构各司其职、各专一行,既可以用机制来保证执法的严密性和可靠性,又可以防止出现部门专政、执法不严和审批腐败,这就有效地保证了审批工作质量。

(七)有效地减少行政机构和人员,提高管理水平。批意向程序要求的审批、认证和数据库人才库机构成立后,那些需要事先审批事项,可以合并给两到三个机构完成,其结果必将是大大减少行政机关内部的机构和人员。例如新闻出版事项的审批,按照多年来的行政审批程序,各有各的部门。采用批意向程序,图书、报纸、期刊、音像电子出版、网络出版,印刷,制作,发行,版权、改革、外事、会展等事项的审批,可以合并到一两个部门完成。因为,能够审批报刊出版事项的,也就能够审批图书、音像、电子、网络和其他形式的出版事项;能够审批印刷,制作,发行事项的,也能够审批版权、改革、外事、会展事项。通过合并审批,不仅可以减少审批部门的数量和人员,更可以使审批部门从更大范围、更高视野把握行业门类的发展,更加宏观、科学、准确、合理地使行政审批权力。

总之,通过对行政审批部门内部机构的改造组合,可以大大减少原先行政审批部门的个数和人数,还可以提高行政管理的水平。

(八)有效地减少工作环节和审批事项。采用批意向程序,对那些不需要根据国家规划审批的事项,都可以列为“行政认证事项”,从现在的“行政审批事项”中去除。例如文化管理方面的“互联网上网服务营业场所的设立”、“电影放映单位的设立”、“营业性娱乐场所(歌舞、电子游艺)的设立”、“设立博物馆以及具有博物馆性质的纪念馆、陈列馆等文物收藏单位的核准”,工商管理方面的“广告经营资格审批”、“户外广告登记”,税务管理方面的“一般纳税人资格认定”等等(18)。这些都是不需要根据国家规划审批的事项,可以列为“行政认证事项”,从现在的“行政审批事项”中去除,这就减少了现有行政审批事项的数量。“行政认证事项”,只要通过了条件认证,就可以“批准、登记注册发证”,用两个工作环节就可以完成。

(九)有效地推进服务型政府建设。当前服务型政府建设,主要集中在改善服务态度,为公民、法人和其他社会组织到政府办事提供方便快捷服务方面。采用批意向程序,行政机关增加了行政认证服务,可以使服务型政府的内涵得到延伸和扩大。具体表现是,政府认证机构可以认证与审批事项非物质条件有关的报告、方案、资料的真实性、可靠性,也可以认证“设计和建设计划”的真实性、可行性,还可以认证审批事项物质条件事实是否符合经批准的“设计和建设计划”。这些服务,扩大了政府的服务范围,使政府的服务职能有了更强的经济技术价值,提升了服务层次。

五、批意向程序的缺点及可行性分析

(一)缺点:减缓 GDP增长速度

批意向程序导致投资性事项审批的合理性科学性增强,而投资性的审批事项建设的合理性科学性增强,将减缓 GDP增长速度。

我国是投资拉动型经济。改革 30多年来的经济高速增长,主要靠投资拉动。乱上项目、无序发展、产能过剩,“建了拆、拆了建”等不合理投资,伴随着合理投资一齐出现,在推动生产力发展、增加就业和积累、改善公共基础设施落后面貌、增加财政收入等方面共同发挥作用。如果投资性事项建设审批的合理性科学性增强,不合理投资受到限制,很大一部分靠不合理投资维持的社会生产将消失,靠不合理投资维持的虚假需求带来就业、消耗 (生产)和资金周转增值也将消失,由此必然带来社会生产总的增长速度的降低,也就是 GDP增长的降低。这种降低虽然是健康的,但也可能带来风险。正如人长了一个大肿瘤,如果一下子摘除,也可能会出现神经、消化、运动等系统的不适应及心脏、大脑、肠胃等脏器的不适应,严重的也会危害肌体的健康甚至生命。因此,如果采用批意向程序,对其缺点,必须早认识,早预防。

(二)批意向程序的可行性分析

批意向程序是在发现和分析现行行政审批程序存在问题的基础上提出来的,有实践做根据,应当是可行的。而且,我国几十年的行政审批制度改革,已经出现了许多批意向程序的苗头,这些苗头是批意向程序可行的现实根据。

上海市对非学历民办教育的行政审批,就采取了预批程序。先批准投资人筹备办学,筹备期间不准招生。筹备完成后,经审查符合办学条件再发证;发证后允许招生。(19)这就类似先批“建设意向”、“设计和建设计划”,后认证物质条件事实的批意向程序。开办煤矿企业的审批,现在采取了先拿国家能源局“路条”,准许开展前期工作,之后再验收审批的办法(20)。虽然没有采取批意向程序,但是在脱离“先具备条件,后审批”程序方面前进了一步。新闻出版总署2009年的“三定”方案(21)已经实施,出现了打破行业界限,按行政审批事项的共性,来确定机构、职能、职责、岗位的做法,这也是向批意向程序发展的苗头。

但是真正实行批意向程序,还必须解决以下问题。1.认识问题。改革开放以来形成了一些新的认识,人们不再以实践为检验真理的标准,而以这些新的认识为检验真理的标准。如果谁触动了这些新的认识,就会被认为是错的。这些新的认识包括事后审批,不批计划,以事实为根据、以法律为准绳、在具备条件的基础上批准,审查批准分离;还包括减少审批环节、行政审批提速和不收费等等。必须突破这些新认识的束缚,批意向程序才能得到采用。但是,只要以实践为根据,以“三个有利于”和科学发展观作指导,这些新认识的突破是不困难的。2.机构条件问题。采取批意向程序,需要建立行政认证机构和高质量数据库人才库。只要解决认识问题,机构调整和建设将是具体实施的问题。3.节奏问题。节奏的控制,目的在于防止批意向程序产生消极作用。控制就是逐步推开。先从中央做起,还是先从地方做起;先从乱上项目严重的行业做起,还是先从乱上项目不严重的行业做起,需要在充分论证的基础上选择。

注释:

① “行政审批”的定义,根据国务院行政审批制度改革工作领导小组二〇〇一年十二月十一日《关于印发〈关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题〉的通知》(国审改发[2001]1号)的解释,“是指行政审批机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请,经依法审查,准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。”

② 《中国行政体制改革30年回顾与展望》人民出版社 2008年第 1版第 213页。

③ 《行政许可法》对“行政许可的实施程序”作了规定,但实际上行政审批不仅包括行政许可,还包括行政机关上下级之间的请示批准,所以“行政审批”的范围大于“行政许可”,《行政许可法》的“行政许可的实施程序”不能代替行政审批程序。因此说我国没有行政审批程序法。

④⑩ (12) (17)1996年《中华人民共和国煤炭法》[EB/OL]http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=309。

⑤ (11) (13) 2001年《出版管理条例》[EB/OL]http://www.people.com.cn/GB/14677/21980/22076/1752283.html。

⑥ 1997年《北京市出租汽车管理条例》[EB/OL]http://business.sohu.com/07/44/article204764407.shtml。

⑦⑧ 《关于行政审批制度改革工作的实施意见》[EB/OL]http://cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66690/4494585.html。

⑨ (16) 2003年《中华人民共和国行政许可法》[EB/OL]http://www.gov.cn/flfg/2005-06/27/content_9899.htm。

(14) 1994年《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十四条第四款[EB/OL]http://www.zoucheng.gov.cn/bmgk/show_xxgk.asp?unit =%B9%FA%CD%C1%BE%D6&id=4347。

(15) 见 2009年国务院《文化产业振兴规划》第二部分第二条[EB/OL]http://news.xinhuanet.com/politics/2009-07/22/content_11753781. htm。

（18）2005年 12月 6日无锡市人民政府《关于公布市级政府机构保留与取消行政审批事项及取消部分行政收费项目的通知》附件 1.《无锡市市级行政审批保留项目汇总表》第十五、三十九、四十条。[EB/OL]http://www.lawyee.net/act/act_display.asp?rid=185094。

(19) 二〇〇九年五月五日《上海市民办非学历教育院校(机构)审批和管理办法(试行)》第七条规定“(四)(筹设期限)民非院校的筹设期限,一般不得超过三年。超过筹设期限的,举办者应当重新提出申请。筹设期内,不得以任何名义开展招生办学活动”。[EB/OL]http://www. lawyee.net/Act/Act_Display.asp?R ID=623345。

(20)2009年9月29日中国煤炭新闻网发表邵月平题为《徐矿集团年产500万吨郭家河煤矿项目获国家能源局路条》的报道称:“日前,国家能源局下发文件,同意徐矿集团年产 500万吨郭家河煤矿项目开展前期工作。”“国家能源局要求,项目建设单位要进一步落实项目建设条件,做好土地利用、环境保护、水土保持、银行贷款等前期工作,……”近年来,此类报道较多,说明当前开办煤炭企业,需要先拿到国家能源局的“路条”,才能开展“土地利用、环境保护、水土保持、银行贷款等”开办煤炭企业的前期工作。[EB/OL]http://www.cwestc.com/ShowNews.aspx?newId=146448。

(12) 二〇〇八年七月十一日国务院办公厅《关于印发〈国家新闻出版总署(国家版权局)主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》(国办发[2008]90号)[EB/OL]HTTP://LAW.BA IDU.COM/PAGES/CH INALAW INFO/10/91/A2822262BD51DA136A11B568D70D4FB8_0.HT ML。

On the Reform of Adm inistrative Exam ination and Approval Procedure

Tang A i-m u
(Press and Publishing Bureau of Shandong Province,Jinan Shandong 250011)

“Examination and approval after satisfying the requirements”is the current examination and approval procedure of governments at all levels of China.The adoption of this procedure allows citizens,legal person and other organizations“to conduct particular activity first”,and then ask for examination and approval from government.Then the problems of disordered construction,production capacity surplus and corruption in examination and approval appearing with carrying out the policy of refor m and opening-up are related to the adoption of this procedure.Formany years,our country tries to solve the problems of disordered construction,production capacity surplus and corruption in examination and approval by means of structural adjustment,elimination of ou tmoded production capacity and subsequent supervision,but the result is not ideal.The reason of it lies in the current examination and approval procedure of the government.W ithout the precontrol of“to conduct particular activity”of citizens,legal person and other organizations,the newly-appeared problems of production capacity surplus and unreasonable structure keep coming up.The problems above can be avoided by changing the current examination and approval procedure into establishing the three stages of“deter mination of the construction intention”,“designation and establishment of the construction schedule”and“completion of the schedule of the designation and construction”,that is, applicantsmake application three times and the government examine and approve three times.

administrative examination and approval;administrative licensing;disordered construction;production capacity surplus;corruption in examination and approval

词】DF3

A

(责任编辑:孙培福)

1002—6274(2010)03—049—08

唐艾牧(1953-),男 ,山东莱州人,山东省新闻出版局干部,研究方向为行政法学。