中国民办高校补助问题分析

刘 珊

(浙江师范大学 教师教育学院，浙江 金华 321004)

中国民办高校补助问题分析

刘 珊

(浙江师范大学 教师教育学院，浙江 金华 321004)

近年来我国民办高等教育队伍迅速壮大，而资金短缺已成为制约民办高校健康发展的瓶颈。该文分析了我国民办高校筹资的多种渠道，同时借鉴美日等国的经验，提出相应的补助对策，以推动我国民办高校的可持续性发展。

民办高等教育；民办高校；经费补助

近年来，民办高校在我国已呈现出蓬勃发展的势头，为我国高等教育大众化的进程做出了巨大贡献，引起了社会各界的瞩目。到2006年，全国共有民办高校278所，独立学院318所；民办高等教育本专科在校生280余万人。[1]但随着民办高校的发展,一些问题也随之出现，比如：民办高校办学质量不高、生源不足、缺乏稳定的经费保证、教育规模和层次难以提高等问题。其中，办学资金不足、经费来源渠道单一的问题尤为突显，一些民办高校由于经费问题导致办学质量下降，面临招生困难甚至停办的残酷现实。稳定的经费来源是教育持续发展的重要保证之一，经费筹集问题是任何民办高校都无法回避的。如何妥善处理民办高校办学经费等相关问题,美、日、泰等国及我国台湾地区对私立大学①的补助制度也许值得借鉴。本文试图从国外及我国台湾地区私立大学的补助制度所带来的经验和启示中对民办高校的补助问题进行分析，寻求解决问题的有效途径。

一、国外政府对私立高校的资助

众所周知，现今世界上大多数国家的私立大学以多种方式接受政府的资助。这种资助为私立学校的发展提高、培养合格人才提供了有利条件。

(一)日本政府对私立高校的资助

日本私立高校在日本高等教育领域所占的比重很高,其在校生所占的比重更高。可以说,日本私立高校对日本教育的现代化起到了至关重要的作用。日本政府对本国私立高校的资助举措主要有以下几个方面：

1.政府对私立高校的经费资助。日本政府于1975年颁布《私立学校振兴援助法》,在法律上明确了资助私立高等教育的政策。政府对私立高等教育的资助经费,主要是补助金。补助金包括经常费补助金和设施设备的补助金。经常费补助金分为一般补助和特别补助。一般补助主要对教职工的工资、福利和基础性科学研究经费进行补助。特别补助重点用于提高研究生教育质量、促进学术研究、实施信息化和国际化的教育、振兴终身教育以及促进高等教育改革等方面。就特别补助一项，1975年是17.00亿日元,1982年增加到100.00亿日元。而后,补助额度快速增加,2003年达到1 012.01亿日元。设施设备补助金是私立大学研究设备配置费补助金,即对配置基础性学术研究及信息处理等相关设备所需经费的补助。为促进私立大学学术研究的发展，日本政府还专门设有私立大学研究设备补助金，购置基础性研究所需的机械、设备(价格在500日元～4 000万日元之间)及信息处理设备(1 000万日元～4 000万日元之间)，都可以接受二分之一(研究设备)至三分之一(信息处理设备)的补助。1992年这项援助的金额达到23.5336亿日元。[2]

2.政府对私立高校的优惠税制。为了保证私立高校的公共性和公益性,日本政府对私立高校几乎都不征收法人税,包括不征收所得税等国税以及居民税、事业税等地方税。即使对赢利的私立高校也征税,但与一般法人相比,其税率较低并且还提供低息贷款。日本政府对私立高校还采取了减免税措施。如,其固定资产是免税的。附带的事业收入税率很低，为22%(一般法人税为30%),并且当事业收入返回学校法人会计时,其收入的50%算在亏损费用内。

3.政府提供高额奖学金,扩大私立高校招收留学生的比例。许多日本私立大学仅靠日本学生难以为继。仅在2007年就有40%的私立大学没有完成招生任务。为此,日本政府开始扩大留学生的招生名额、提高奖学金额度,以补充私立高校招生的不足。日本政府“教育再生会议”提出了“到2025年将在校留学生数量扩大至目前的10倍即100万人”的目标，并且计划允许外国学生通过学分转移的方式到日本大学深造。这样,外国留学生在自己国家完成两年的学业后即可通过学分转移的方式直接到日本大学继续完成学业。同时,日本也将逐步提高留学生奖学金的名额和数额,以提高对外国留学生的吸引力。目前,到日本留学的公费留学生每年可以获得130万日元(约8.5万元人民币)的奖学金，优秀的自费生每月可以获得5万日元的补助。[3]

(二)美国政府对私立高校的资助

早在1858年美国就通过了《国防教育法》,其中明确规定:向非营利的私立学校提供贷款。1963年,通过《高等教育设施法》,其规定为:向公、私立非营利大学设施提供联邦补助金和贷款,促进自然科学、数学、现代外语和工程学为对象的教学、研究和图书馆建设。1965年,通过《高等教育法》,这是美国历史上第一部系统、完整的高等教育立法。其中明确规定了联邦政府要向公、私立高等学校提供长期的资助,并在1972年的《高等教育法》修订中,又首次规定联邦政府不带任何附加条件向公、私立大学提供资助,所有经济困难家庭的学生,均可申请联邦资助,并开始设立学生贷款。由于历史的原因，美国没有国立大学系统，因此，联邦政府对高等教育的资助并不仅限于公立大学，也涉及符合法律条件的私立大学。

1.政府对私立高校的经费资助。政府资助、学杂费、销售服务收入和私人捐赠是美国私立高校经费的主要来源。其中,联邦政府拨款占第三位。1993年～1994年,私立大学获取联邦政府经费资助为96.11亿美元,占私立大学总经费的14.5%;1994年～1995年为100.51亿美元,占经费总额的14.4%。[4]

美国政府还为私立高校的学生提供补助金，全国范围内大约50%的私立高校学生接受政府的财政补助。美国政府对私立大学学生贷款、发放奖学金、给予专项补贴，保证一切有能力的学生不因经济困难而失去接受高等教育的机会。

2.政府对资助私立高校的企业或个人给予优惠税制。联邦和州政府为了鼓励企业、慈善机构和个人资助高等教育,制定了专门的税收法律。法律规定,凡是向非营利私立大学捐赠基金、款项、设备和不动产等的机构和个人都可享受一定比例的所得税优惠。

(三)泰国政府对私立高校的资助

1.为私立高校提供周转资金。这一基金于1990年4月设立，它向私立高校以4%的利率提供贷款，用于购买教材、设备和设施建设。在1990年至2000年的十年间，基金额为5亿铢(约2 000万美元)。截止到1994年底，泰国政府已拨贷款2.4亿铢。

2.专项援助和普通补贴。自1990年开始，政府每年拿出总额550万铢的经费用于私立高校的教学发展和管理，其项目如下：(1)研究发展基金：700 000铢/年；(2)教学发展基金：用于诸如编写、翻译课本等项目，每年300 000铢/年；(3)管理和教师发展基金：500 000铢/年；(4)社区服务和志愿者基金：4 000 000铢/年。

3.人力资源发展贷款基金。1995年3月，总理川立派执政期间，设立了一个总额为200亿铢的低息贷款基金以支持私立教育的发展，其中100亿铢用于支付培养社会短缺人才的私立学校，这些学校可以利用此基金购买教学材料和进行基础设施建设。另外70亿铢用于对普通高校进行贷款，剩余的30亿铢用于学生贷款。对新设的或现存的私立学校的贷款是由私立教育支持委员会制定标准和条件，达到一定条件的学校可以申请固定资产投资贷款，这些贷款的期限最长可达15年。[5]

二、我国台湾地区对私立高校的补助政策

台湾私立学校的设立与管理已有较长的历史，涉及私立高等教育的法规繁多，其中与私立高等教育关系最为密切的是《大学法》《大学法施行细则》《私立学校法》和《私立学校法施行细则》等。通过这些法规的制定，对私立高校实施经费补助、税收优惠等政策，以促进台湾私立高等教育的准公共产品属性。台湾教育主管机关所采取之政策主要分为以下几方面：

首先，协助征收土地。台湾地区教育主管机关曾于1996年间与经济主管部门，共同订定“私立高校申请租用经济部所属国营事业土地并设定地上权办法”，以协助私立高校申请租用台湾糖业公司土地办学。近年鉴于台湾省政府组织精简后，该部依法接管原台湾省教育厅所托管之“学产基金土地”(约值新台币202亿)，规划以无偿拨用之方式提供私立高校办学所需。

其次，建立制度有效补助私立高校办学经费。台湾地区《私立学校法》规定：私立学校之收入应悉数用于预算项目之支出，余额应拨充学校发展基金；各级政府应编列预算和设立基金，对成绩卓越之私立学校予以奖励，其办法由行政院规定；私人或团体对于私立学校之捐赠，除依法予以奖励外，并依《所得税法》《遗产与赠与法》之规定免税；私立学校所有土地赋税及房屋税之减免依有关税法及规定办理；私立学校按其设立性质、规模及教学研究之需要进口图书仪器及必需物品，经主管教育行政机关证明，依有关税法之规定申请免税结汇进口。

再次，放宽并协助强化办学条件。台湾地区近年致力于修改相关法令，制订校长遴选办法，私立高校教师比照公立高校教师待遇抚恤，实施“大学学费弹性化方案”，废除政府统一大学收费标准之规定，规定年度最高调幅10%，提高私立高校自主面对市场之空间。[6]

三、对我国大陆民办高校补助的分析

从我国民办高等学校的经费来源看，大多数的民办高校是以学费作为经费的主要支柱。除学费外，我国民办高校的资金来源主要有：举办者的投入、社会捐赠、政府资助、学生家长赞助费，但这部分费用只占学校经费来源中的很小一部分，目前我国民办高校90%以上的资金来源仍是学费。随着民办高等教育的扩大及民办高校在我国高等教育体系中的地位不断上升,政府必将考虑对民办高等教育重新定位，以强化对民办高等教育的补助。此外，民办高校也应积极争取各种社会资源，扩大补助范围。

(一)国家对民办高等教育的补助政策

1.科学制定民办高等教育的立法政策。借鉴美日等国的经验，首先应在法律上确定我国民办高校的合法地位。从前文可以看出，日本政府颁布资助私学的法律，大规模地对私立高校施以财政援助，其意义并不仅仅是经济上的，更在于承认了私立大学本质上的公共属性。美国更是从宪法上保障了私立高校的权利。政府用立案的方式承认私立高校的合法地位，使这些学校的学生在就业、升学等方面同公立高校学生享受同等待遇。这将对促进私立高等教育的健康发展及保证私立高等教育质量发挥着重要的作用。

我国的民办高等教育立法也有着较长的历史。早在民国元年，北洋政府就出台了《公立私立专门学校规程》16条，确立了公、私立大学法律地位上的平等。1929年，南京国民政府颁布的《大学组织法》中规定：大学分为国立、省立、市立、私立四种。“由私人或私法人设立者，为私立大学。”上述“大学之设立变更及停办须经教育部核准”，进一步明确了私立大学在国家高等教育体系中的地位。[7]但目前我国民办高等教育立法明显滞后于蓬勃发展的现实，管理限制性的政策多，鼓励扶持性的政策少，已有的鼓励政策也难落实。我国《民办教育促进法》虽明确规定公办与民办高校具有同等法律地位,但实际上民办高校在竞争中仍处于不平等的地位。民办高校师生没有真正享有与公办高校师生平等的地位。就中国的现实而言，民办高等教育立法的核心目标应在寻求民间办学与政府办学具有真正平等的法律地位。真正的平等不是空穴来风、喊口号，而必须通过一系列实实在在的制度安排予以体现。国家立法将为政府对民办高校资助提供法律保障。

2.加大政府对民办高校的经费支持。据我国学者调查研究统计结果显示，2004年我国大约只有20%的民办高校有政府资助，而且资助的额度很小，主要收入来源是学杂费，占90%以上，而政府拨款、私人捐赠和其他收入不足10%，很多学校更是100%的来源于学费收入；而在美国非营利的私立高校经费中政府经费占到10%以上；日本执行《私立学校振兴援助法》，私立高校最高能得到经费50%的补助。[1]而这些是我国民办高校无法比拟的。以学养学、靠学费作为办学经费的主要来源是我国大部分民办高校无奈的选择。

介于此种状况，我国政府应加大对民办高校的经费支持。对于民办高校的经费投入可以通过直接和间接两种方式。

直接方式也就是财政拨款。民办高校对社会发展的贡献是很大的，它吸收学生就读，缓解了公办高校经费不足的压力，同时也为国家培养人才、提高国民素质做出贡献。扶持民办高校发展，政府给予一定的支持是应该的。民国时期，除了法律和制度上的界定外，政府在财力和物力上对私立高校予以扶持的经验和做法，对于今天的我们仍有借鉴意义。1934年，国民政府教育部专门制定了《私立专科以上学校补助费分配办法大纲》，对私立专科以上学校的补助费总额、分配办法、申请程序作了规定。1934年，私立专科以上学校从政府得到共计76万元的补助，资助的私立大学共计32所。虽然经费数量不多，但对办学者是极大的鼓励，对于改善私立大学的办学条件具有一定的积极作用。据《革命文献》第56辑记载，自从教育部实施制度化的补助之后，私立大学“设备之增加，为数尤巨”。[8]除了教育部的资助外，卫生部、司法部、财政部、铁道部及其他党政部门都曾为私立大学提供了经费资助。如，1929年～1937年，中央与地方政府给予了厦门大学的津贴与基金共计百万，这期间，学校行政经费实际上仰赖于此。[9]当前,我国政府应当给予民办高校同等的地位，无偿地提供财政补助、贴息贷款，为民办高校提供更多经费保障。

间接方式包括税收优惠等。税收优惠问题是关系到我国民办高校生存和发展的重要问题。首先，要合理确定适用民办高校的税收优惠政策的范围，明确哪些税收优惠可适用于民办高校；其次，合理确定应当享受税收优惠的民办高校的范围。基于我国的国情,从政府的角度看,可以效仿美、日的做法,采取减免税收的政策,重点考虑少数发展态势好、教育质量较高的民办高校。

3.政府还可以运用土地优惠政策来间接支持民办高校的发展。民办高校建设所需的土地等各方面的配套发展，同样有赖于国家的优惠政策。澳大利亚政府对私立高校用地，使用政府辅助贷款的方式给予扶持。我国香港地区则以政府所有的土地或校舍采取一元钱批租给私立学校承办者的方式，为私立学校提供补助。我国是否可以在公立教育设施有余的地方借鉴香港的这种办学方式来扶持民办高等教育事业发展，值得考虑。

4.设立政府公助民办高校基金，扶植民办公助民办高校。这是世界各国办学的一条经验。比如，政府通过“教育折价券”的形式对私立高校进行资助。所谓“教育折价券”实质上是政府教育拨款的分解。政府为每位学生提供一张“折价券”，家长可凭券为子女在不同的私立高校进行选择。私立高校一律通过收取“折价券”向政府部门折价兑换，从而获得拨款。美国、加拿大、日本也有很多私立高校通过这种形式得到政府部门的资助。浙江温州大学便是政府扶植民办公助民办高校的典型例子。温州大学原本是一家公办院校，成立于1984年，十几年来办学特色一直不明显，远远落后于迅速发展的温州经济现实。经过慎重研究，温州市政府决定通过改制，把主办权由市政府转给私人股份性质的温州市教育产业集团公司，由市委宣传部长兼任大学党委书记，辟2000亩土地做温大新校园，采取超常规方式吸引人才来学校，改制后的温大将明确界定为“民办”。

(二)社会各界对民办高校的扶持

1.积极争取社会捐助。社会捐助也是民办高校的重要资金来源，民办高校应积极拓宽社会捐资，最大限度地吸收社会和个人捐赠。在美国，很多著名的大学都是由慈善家建立起来的。在历史上，我国也有民间办学和社会助学的优良传统。据统计，1931年，厦门大学的企业捐助款、租息占全校总收入的68.23%；南通学院的企业捐助款、租息占全校总收入的88%。在现代社会中，陈嘉庚捐资办学更是声名远播。在福建省泉州市，约有900多个由个人或企业捐资设立的基金会出资办学。但是，与发达国家相比我们这方面做得还很不够，我国的税制对捐赠事宜没有相对优惠的规定，企业或个人对教育和公益事业的捐赠不能免税，而且不能从企业的税前利润中支付捐赠。这样的捐赠实际上是一种净利润净收益的捐赠，大大制约了捐赠者的积极性。

2.民办高校和企业合作培养专门人才，争取经费支持。民办高校在专业结构的调整方面比公办高校要具备更大的自主权，可以更直接面向社会需求、市场需求。所以民办高校应当积极地加强和企业的合作，针对企业的要求动态设置专业，积极推行与企业相关的重点课程的建设，培养合适的专业人才。一方面可以争取到企业的经费支持，另一方面，也可以辅助学生就业，增加学校的社会吸引力。这是学校和企业在多方面开展合作实现双赢的一种模式。实践证明，凡是企业办学和走联合办学之路的民办高校经费都能得到较好的解决。例如，温州东方职校和浙江东方学院就是由东方集团投资近2000多万元，并腾出厂房解决办学场地和设备，当年筹建，当年招生，效益极佳。

注释：

① 根据惯用称呼，本文对美、日、泰等国外的民办大学称为“私立大学”或“私立高校”；对我国的民办大学，解放前称为“私立大学”，解放后至今称为“民办高校”；台湾地区的称为“私立大学”或“私立高校”。

[1] 张辉．中国民办高校筹资问题探析[J]．北京城市学院学报，2007(5)：25-31．

[2] 王幡．日本公共财政对私立大学经济补助的变化趋势[J]．河北师范大学学报：教育科学版,2008(7)：63-67．

[3] 解艳华．日本私立高等教育变革时期的应对策略及对我国的启示[J]．国家教育行政学院学报，2008(5)：91-95．

[4] 唐卫民，韩国海．美日私立高等教育政策及其启示[J]．辽宁教育行政学院学报，2008(3)：30-32．

[5] [英]詹姆士·托勒.全球教育产业——发展中国家私立教育的经验教训[M]．曲恒昌，等译．上海：上海人民出版社，2004：92-93．

[6] 陈笃彬，吴端阳．台湾私立大专院校的发展进程及特点评析[J]．高等教育研究，2004(2)：51-55．

[7] 郑登云．中国高等教育史[M].上海：华东师范大学出版社，1994：213．

[8] 杜元载.革命文献(第56辑)抗战前之高等教育[M].台北：中国国民党党史史料编纂委员会，1971:197.

[9] 厦门大学校史编委会.厦大校史资料(第一辑)[M].厦门：厦门大学出版社，1987:343.

Analyses on Financial Assistance in Non-governmentalInstitutions of Higher Learning in China

LIU Shan

(TeachersEducationSchoolofZhejiangNormalUniversity,Jinhua,Zhejiang, 321004,China)

With the rapid growth of Chinese non-governmental higher education nowadays, shortage of funds has become a constraining bottleneck for the healthy development of non-governmental institutions of higher learning. This paper analyzes the financing of Chinese non-governmental institutions of higher learning through a variety of channels. Based on the experience of other countries like the U.S. and Japan, this paper proposes the corresponding countermeasures in order to promote the sustainable development of Chinese non-governmental institutions of higher learning.

non-governmental higher education; non-governmental institutions of higher learning; financial assistance

(责任编辑毛红霞)

2010-01-07

刘 珊(1977- )，女，湖南湘潭人，浙江师范大学教育经济与管理专业2008级硕士研究生。

G648.7

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1671-2714(2010)04-0026-05