我国公务员初任培训体系的设计——以上海市徐汇区为例

● 张燕娣 李旭旦

初任培训是保证公务员队伍高素质和高工作效率的重要环节之一。2005年我国颁布公务员法，将初任培训以法律的形式固定下来，为依法培训、依法管理提供了法律依据。2008年，中组部、人力资源和社会保障部联合下发《公务员培训规定（试行）》，对初任培训的对象、时间、内容、组织、结果使用、培训的方式及培训评估等作出了明确规定。

一、徐汇区公务员初任培训体系的特点

2005年，上海市人事局就出台了《新录用公务员基层实习锻炼试行办法》，明确指出新录用公务员在规定的试用期内要到乡镇、街道、居委会、村委会以及企、事业单位等基层单位或岗位锻炼一年；无故不参加者不予任职，基层实习锻炼考核不合格的，取消公务员录用。以此为背景，上海市徐汇区人事局（现为人力资源和社会保障局，下同）针对以往公务员初任培训中的种种问题，创新性地整合各方资源，将新录用公务员下基层实习锻炼制度纳入初任培训体系，从管理方法、培训需求分析、培训时间、培训方式、培训内容、评估模式等方面努力创新，经过五年的积极探索与实践，构建了一套方式多样、主体多元、理论与实践相结合的多层次的公务员初任培训体系。该体系主要有以下特点：

1.以胜任力模型分析法确定培训需求。针对以往培训需求不明确的问题，该体系采用胜任力模型分析法进行培训需求分析。胜任力模型就是能够保证员工在组织中特定的岗位上实现高绩效的一系列素质或能力组合。由于徐汇区对新录用公务员的管理是先培养考察、后定职定岗，因此该体系中构建的胜任力模型是针对合格公务员的通用能力，而不是针对具体岗位。根据胜任力模型提供的能力要素，建立培训考核的指标体系，明确培训目标。再对初任公务员进行能力测评，然后将初任公务员的实际胜任力水平与胜任力要求进行对比，找出其差距，这差距就是培训需求。

2.培训体系多位一体。初任培训的施教机构是各地方行政学院，经主管部门委托，高等院校和各级政府职能部门建立的培训教育机构也可以进行公务员的初任培训工作。徐汇区人力资源和社会保障局委托上海师范大学人力资源管理系专家进行前期的调查和研究工作，构建胜任力模型。在此基础上，以区行政学院为主要培训基地，上海师大人力资源测评中心作为跟踪测评机构，居委、街道、专业部门为实践基地，充分发挥各方优势，共同开展新录用公务员培养工作，从而构建起一个多位一体的公务员初任培训新体系。

3.培训方式多元化。上海以往的初任培训一般不超过一个月，徐汇区人力资源和社会保障局将其扩展到一年；培训空间也由课堂拓展到街道、居委会、企事业单位等基层工作单位，甚至是测评发展中心及野外，把实践式的基层锻炼、发展式的拓展训练与集中式培训相结合。就具体的培训形式而言，有课堂教学、专题讨论、主题讲座、演讲赛、辩论赛、专题调研、团队拓展训练、参观考察、管理游戏、无领导小组讨论、挂职锻炼、情景模拟等。

4.培训内容丰富实用。徐汇区在对新录用公务员一年的培训过程中，始终按照集中培训——实践——再集中培训——再实践的模式展开。这样一方面能让新录用公务员学以致用，将培训所学理论知识应用于实习工作中，另一方面又能让他们在实习中发现自身的不足与问题，然后进一步有针对性地进行培训，从而全面提高工作能力。例如，徐汇区2007年新录用公务员全年共安排四次集中培训，即入门培训、居委——街道实习转段培训、街道——专业部门实习转段培训、总结培训。基层实习锻炼分为三个阶段，即：居委实习、街道实习和专业部门实习。

5.全程跟踪并引入现代测评技术。上海师大人力资源测评中心受托对公务员的培训过程进行全程跟踪评估，每一阶段实习、培训结束后，都要进行考核评估。该培训体系还引入现代测评技术，对新录用公务员进行专业测评。

二、徐汇区公务员初任培训的工作流程

徐汇区构建的多位一体公务员初任培训体系可以概括为“一个胜任力模型、两次测评、三次实践、四次集中培训”。图1描述了徐汇区公务员初任培训工作的整体流程和各方职责。初任培训的整个过程大致可分为以下12个环节：

1.构建合格公务员胜任力模型。徐汇区人力资源与社会保障局委托有关专家进行前期调研。经过大量的问卷调查、专家访谈，并结合对公务员德、能、勤、绩、廉、学的要求以及新录用公务员的特点，建立了合格公务员的胜任力模型（如图2），包括奉献与集体观念、公共服务意识与服务能力、沟通与协调能力、执行能力、学习能力、信息能力等六大方面的素质与能力。

2.建立培训考核指标体系，制定培训计划。根据胜任力模型中对合格公务员所需具备能力的描述与分析，提取培训考核的指标，共6个一级指标、20个二级指标、53个三级指标。围绕培训考核的指标体系，确定每个培训环节的考核指标，并确定分值。在明确培训目标后，就培训的内容、形式、管理、考核、效果的评估等方面制定详细的培训计划。

3.基础培训。这一阶段主要通过各种讲座、资料、图片展等形式，立足于区情区史、理想信念、革命传统等方面的思想政治教育，使新录用公务员对公务员的使命、职责、要求等有一个深层次的认识，进而转变观念、进入角色。

4.第一期测评

主要是采用人机对话对新录用公务员的职业价值观、性格特征、职业兴趣、工作风格等进行测评，采用无领导小组讨论、面谈并结合对前期基础培训的跟踪观察情况对其组织协调能力、人际沟通能力、分析判断能力、团队合作能力、奉献与服务能力、计划与执行能力考察评价。从而较为全面地了解新录用公务员的能力、素质现状，发现问题所在，并提出个性化的发展建议。

5.居委会实习及阶段评估。新录用公务员在结束了一个月的基础培训后，被派往各居委会实习锻炼。测评机构定期进行跟踪观察，并作好详细记录，以作为360度评估的依据，同时也根据实际情况提出相关建议。实习结束，由徐汇区人力资源和社会保障局公务员管理科、居委会、测评中心、公务员本人根据评价指标对本阶段实习情况进行评估。各评估方按照五级计分制就政治思想素质、无私奉献精神、服务群众意识、协作沟通意识、执行能力、组织协调能力、调研分析能力、创新能力、危机处理能力、学习能力及具体工作成果十个方面进行评分，并简要单阐述评分理由，再综合各方分数得出本阶段评估结果。

6.适应性培训。结束为期三个月的居委会实习后，初任公务员再次到区行政学院开始第二阶段培训。这次培训的目的是在前期实践的基础上，了解和熟悉公务员的相关的制度、程序、定位等，培训内容包括公共政府理论知识的讲座、研讨会及专题辅导，有发挥自主性和调研分析能力的调研报告撰写，有与前辈公务员的互动交流等，还有加强团队合作精神和提升自信心的拓展训练。测评中心跟踪观察，进一步了解了初任公务员的特点与能力，为最后的综合测评准备了充分的材料。

7.街道实习及阶段评估。通过街道实习，着重培养初任公务员的群众意识和奉献精神，同时进一步了解社区工作方法，努力提高自己的实际工作能力。评价中心还通过工作周记与他们进行思想与工作的指导与交流，收集了相关信息。实习结束后，进行360度实习评估。

8.职业化培训及考核。此次培训对照学员们前一阶段街道实习情况和前两阶段培训成果，主要从职业精神、诚信观念、学习力、团队精神等多方面进一步展开针对性的职业化培训。该阶段的培训设置以下内容：公务员职业精神和职业道德培训、政府文化培训、职业生涯规划体系培训、公务员诚信体系培训、终身学习理念培训、团队精神培训、执行力培训、创造性思维和创新能力培训、危机管理培训、流程管理培训、工作能力与技巧培训、机关工作实务培训。该阶段由培训机构进行考核，测评机构进行跟踪观察。

9.委办局实习及阶段评估。通过到委、办、局等专业部门实习，进一步了解公务员的工作规律，学习工作方法，提升工作技能，从而适应行政机关的工作要求。经过这样一个由基层到机关的实习过程，将来这些公务员不论被安排到什么岗位上，都更能换位思考，加强相互协作，以利于工作的顺利展开。实习结束，再进行360度实习评估。

10.第二期测评。这一期测评采用人机话、管理游戏、多媒体互动测评、文件筐测试等方法，对初任公务员的团队角色、组织协调、人际沟通、团队管理、团队合作、调研与分析判断、文字表达与写作、计划与执行、灵活应变与创新、奉献与服务、学习发展等能力进行了测评。同时结合各实习和培训阶段的跟踪考察情况，对经过一年系统培训的初任公务员的各方面素质、能力有一个较为科学的评价，给出发展建议，并在此基础上提出能岗配置建议。

11.总结培训。对一年的培训经历进行回顾、总结和反思，展示一年来的成果，完成正式入职前的心理准备和能力上的提升等，为今后正式上岗打下基础。

12.定职定岗。人力资源和社会保障局和测评机构根据各个阶段的培训情况及阶段评估确定整个初任培训的考核结果。考核不合格者取消公务员资格，对于合格者则以测评机构的能岗配置建议作为参考依据进行定岗。

四、效果评价与应用思考

自2005年起，徐汇区开始对新录用公务员的初任培训采用了这种全新的培养模式。为了对这种培养模式的效果进行评估，2007年10月，测评中心针对2005年和2006年两届新录用公务员在岗工作状况做了一次问卷调查，问卷由公务员所在部门的主管负责填写。调查结果显示，这两年新录用的公务员在岗工作状况总体表现得到了任职部门的基本认可，认为受训公务员的工作行为“完全符合（45%）”与“比较符合（44%）”岗位要求的总计达到了89%。在六大胜任指标中，最得到肯定的是“奉献精神”和“公共服务意识与能力”两方面，属于能力方面的其他四大指标的行为表现也大多得到认可，从而验证了这套培养体系的有效性。

在2008、2009两年的初任培训结束后，测评中心都对其培训效果进行了回访，并听取了反馈意见。这两年到岗的公务员均能较好地适应岗位要求，完成工作任务，用人部门也较为满意。

在实际应用中，应注意问题是：

1.公务员胜任力模型的适用性。尽管徐汇区公务员初任培训体系中的胜任力模型是针对合格公务员的通用胜任力，但若推广至其他地方，还是应密切结合当地具体情况加以权变调整。此外，模型本身也并非是一成不变，而是要根据社会和经济发展的要求不断进行调整。

从适用对象来看，该模型更多适合于综合管理类岗位，对于审判机关、检察机关的新录用公务员，除了该模型中的基本胜任特征外，还应增加一些关于秉公执法、专业操守、专业能力等方面的胜任力要求。对于专业技术类岗位，可加强对专业技术能力的要求而适当降低或减少对沟通协调、执行等能力的要求。

2.初任培训体系的适用条件。在徐汇区公务员初任培训体系中，人力资源和社会保障局负责管理和监控整个培训过程，协调各方，并根据培训情况和能岗配置的建议给新录用公务员定职定岗。可以说，一套公务员招录和培训工作的统一管理模式发挥了重要作用。所以，地方的人力资源和社会保障局应拥有较充分的管理权和用人自主权，以保证初任公务员在一年时间里能按计划进行相关的培训。

3.培训模块和内容的灵活设计与应用。徐汇区公务员初任培训体系的几个具体模块内容并非完全固定，而是会根据岗位特点及要求作出相应的改变。比如，对法院、检察院的新录用公务员，在实习锻炼模块可直接到不同的相关部门实习，而不是去居委、街道、委办局实习。同样，在阶段培训模块，每年的培训内容也不是一成不变，而是围绕胜任力模型及当时形势的要求，设置不同的培训内容和专题。测评模块中，测评的形式、方法及具体内容每年都会根据胜任力要求作出一些调整和改变，前后两期也不同，以保证测评的信度。

4.做好新旧培训体系的衔接工作。我国各地公务员初任培训一般为短期，但徐汇区的新体系却历时一年。在一年中，初任公务员并不定岗，他们从招录到正式走上工作岗位有一年的滞后性。如果要转变公务员的初任培训模式，可以选择录用人数较少的年份开始，以最大限度弱化岗位空缺的问题；或者在确定使用新体系的当年，同时招录未来两年所需的公务员，一部分按照原有模式经过短期培训后上岗，满足当年的人员需要，另一部分则纳入新的初任培训体系，经过一年的培训再定岗。此后，各用人部门就要比原计划提前一年做好人力资源规划和录用工作，以保证人员的及时补给。

此外，由于这个培训新体系较多地借助于外力，因此还需要一定的培训经费作为保障。

1.蔡小慎、徐进：《关于构建我国多元化公务员培训模式的思考》，载《前沿》，2005年第3期。

2.田顺秀：《我国公务员初任培训存在的问题及其对策》，载 《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》，2008年第6期。

3.何斌、孙笑飞：《基于胜任力的培训需求分析及其应用》，载《企业经济》，2004 年第 1 期。