后金融危机时代农民工返乡创业政策体系建设

李春根 张鸿宇

(江西财经大学,江西南昌 330013)

后金融危机时代农民工返乡创业政策体系建设

李春根 张鸿宇

(江西财经大学,江西南昌 330013)

通过对金融危机前后两次“民工荒”现象进行客观对比,阐述了二者的不同之处,剖析了危机后劳动力转移市场动荡的原因,进而逐渐揭示了我国区域经济转移和产业升级的发展趋势,提出要建立和完善农民工返乡创业政策体系的观点,并根据我国实际情况,从财政、税收、金融、产业、土地、市场、环境优化等方面提出了建立农民工返乡创业政策体系的“七大”建议措施,以此形成促进农民工返乡创业的长效机制。

金融危机;民工荒;返乡创业

2008年 10月爆发的金融危机,对全球实体经济造成了摧毁性的重创,我国经济也不幸遭受牵连,导致大量农民工失业,被迫踏上返乡道路。进入 2009年下半年,我国经济开始呈现回暖趋势,但珠三角沿海地区却突发“民工荒”问题,与危机前的“民工荒”相比,此次逐渐暴露了我国区域经济产业方式的弊端,以往沿海城市劳动密集型产业发展的比较优势渐渐削弱。痛定思痛,纵看金融危机前后“民工荒”对社会经济和劳动市场产生的影响,发现一旦经济出现反常、动荡,就会让企业和农民工为这一切买单,这是不公平更是不应该的。笔者认为,无论经济状况处于怎样的态势下,都必须重视建立农民工返乡创业政策体系。经济环境稳定时,政策体系能够丰富市场经济模式,对经济发展起辅佐、并进的作用;经济风云突变,政策体系能很好的引导农民工另辟蹊径,消化风险,以创业带动就业,对经济和劳力市场起到很好的归护、调控作用。本文尝试就后金融危机时代农民工返乡创业政策体系建设做一探讨。

一、金融危机前后“民工荒”现象剖析及比较

(一)金融危机前民工荒

“民工荒”现象对我国来说,并不是刚刚出现。2004年,珠三角加工制造类企业的工人缺口高达200万,缺工比率约为 10%。深圳约有农民工 420万,缺口约为 40万;当时东莞约有 1.5万家企业雇佣外来农民工劳动力,17%的企业表示有用工短缺,缺口近 27万人。2006年春节以后珠三角企业对劳务工的需求再次呈现高峰。

随着中央减免农业税、种粮直补、粮食收购保护等措施相继出台,“三农”政策的利民效应逐渐显现。根据张广宇等学者的调查,平均每个农民外出务工一年的总成本约为 5579.1元,其中直接成本 3147.1元,机会成本 2432.0元,按一年总收入 6451.2元计算,年平均净收益仅为 872.1元,这让农民们根本打不起精神。大中城市里 90%的农民工从事着高危险、高强度的工种作业,不健全的保障机制和恶劣的生活环境更让许多农民望而却步。同时,传统的户籍制度让农民工必须接受来自就业机会、社会保障等方面的不平等待遇,不能享受国家同样的资源配置。种种原因造成了农民工阶段性流失和短缺。

(二)金融危机后民工荒

2009年 4季度,据中国人力资源市场信息监测中心统计,我国 103个主要城市岗位空缺与求职人数的比率从金融危机期间的 0.85大幅回升至 0.97,接近 2007～2008年的历史最高点。历史上这一比例一旦超过 0.96,就会出现局部“民工荒”现象,源于区域差异较大,目前东、中、西部的岗位空缺与求职人数的比率分别为 1.01、0.92、0.93,显示东部地区存在明显招工难,新一轮“民工荒”现象再次出现。虽然此次仍是局域性、结构性的用工短缺,但与 2004年首次的“民工荒”相比,还有其不同的特点。

1.范围广,数量大,工种多

2004年我国“民工荒”主要集中在长三角和珠三角等沿海地区,而危机后的用人短缺除了在“两三角”区继续反复外,一些二线省市也出现招工难的现象。2009年 10月,安徽马鞍山、六安等城市以及河南部分企业都遭受了招工瓶颈,虽举办多次招聘会,但仍是难以解决。同时,不仅技工缺乏,普工同样紧缺且数量巨大。来自广州市人力资源市场服务中心的消息,现时广州最缺工的行业是机械加工、服装、鞋业等制造业,劳动力需求占全市总需求的一半,物流、餐饮、旅游业的人手不足问题也严重。初步估计,广州劳动力市场至少欠缺 15万。[1]

2.具有明显的“被”荒性

由于中西部城市的快速发展和惠农政策的实施,跨省外出的农民工比重下降,中西部地区农民工就近转移加快。从输入地来看,2009年在东部地区务工的外出农民工为 9076万人,下降 8.9%,占全国外出农民工人数的 62.5%,比上年降低 8.5个百分点。相比之下,尽管中西部所占总数比例低,但中部和西部增幅分别为 33.2%和 35.8%,所占整体的比重分别比上年提高 3.8和 4.8个百分点。①国家统计局发布 2009年农民工监测调查报告。农民工的外出流动格局发生了变化,中西部地区受基础设施建设等投资拉动政策影响,对农民工就业的吸纳能力增强,造成“两三角”区“民工荒”的“被”荒性。

3.愿意外出务工的民工数较往年下降

据人保部调查显示,2009年仅有 62%的返乡民工明确表示春节后要继续外出务工,比 2008年同期相比降低了 6个百分点;另有 30%表示要观望来决定是否外出;还有 8%表示因为工资太低不再外出务工,准备在家乡创业以及家庭事务。在准备外出人员中,超过 1/4的民工不打算回原企业上班,主要原因是收入太少,企业待遇太差。表 1反映了一段时间内农村家庭收入的大体状况,虽然农民工每年的收入都有增长,但算上高额的支出,最后留到农民工手上的钱已所剩无几。

表1 农村居民家庭基本情况(单位:元)

4.逼近刘易斯拐点,人口红利逐渐消失

表 2 人口出生率、死亡率、自然增长率(单位:‰)

“民工荒”现象实际是劳动力市场供求关系的一种表象,劳动力供给的基础是劳动年龄人口。随着中国人口早已进入低生育阶段,人口自然增长率逐渐下降,2008年下降到5.08‰(如表2),劳动年龄人口的增长已经显著减慢。2000年以来,劳动年龄人口的增长率已经开始迅速减缓,每年平均只有 1%略强,并预计在 2015年转为负增长,[2]因此,长期的劳动力供求格局已经发生了变化,我国人口发展阶段和趋势发生变化,传统经济部门与现代经济部门的劳动边际生产力逐步接近,直逼刘易斯拐点。

二、加强农民工返乡创业政策体系建设

(一)农民工返乡创业政策体系建立的优势

2008年至今,中国的经济和劳动力结构正发生快速变化,我们正处在发展中的“动荡期”。危机后的“民工荒”实际上反映了三大问题:中国劳动力结构正发生巨大变化,广大农村的 80、90后开始登上社会舞台;中国经济的区域结构正在发生快速变化,区域经济的步伐越走越快;中国经济的产业结构也在发生急剧变化,有必要对目前的产业结构及其地域分布进行有序的产业转移。如此一个非常时期,其实蕴含着农民工返乡创业体系建立的优越条件。

第一,农民工创业有自身优势。据统计,出生于80、90后的新生代农民工数量目前已达到 9000万人,占外出农民工总量的 60%多,已成为农村外出务工人员的主体。这一代农民工对工作条件要求较高,思想比较开通、前卫,容易接受并且敢于尝试新型的工作机会和模式。同时,上一代农民工虽说已经逐渐退出劳动力转移市场,但多年的外出打工经验使他们具备了初步的经营理念,积攒了部分资金,对家乡的市场情况更加了解,更有机会和潜力在家乡开办企业,走上创业道路。

第二,中国经济区域结构变化为创业带来优势。近年来珠三角地区进行产业区域调整,不少企业向经济欠发达地区转移。东部劳动密集型企业向中西部转移,就需要相当多的企业为其提供配套服务和进行产业链合作,同时,经济区域逐渐转移内陆,政府对中西部地区发展的政策倾斜,必然会给这片区域带来大量商机,再加上大多数外出务工人员多是来自内陆和偏远地区,资源价格相对较低,办企成本也低,为农民工创业搭建了温巢、提供了便利机会。

第三,国家支持农民工返乡创业的系列政策密集出台。2008年底,国务院发出了《关于切实做好当前农民工工作的通知》,要求各地抓紧制定扶持农民工返乡创业的具体政策措施,并鼓励农民工发展农产品加工业、农村二三产业、生态农业和县域中小企业。2009年 1月颁发的《中共中央国务院关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中指出,要充分挖掘农业内部就业潜力,拓展农村非农就业空间,鼓励农民就近就地创业。同年 2月出台了《关于支持返乡农民工和城市困难企业下岗职工新创业的若干政策措施》,要求从 2009年起,各部门要通过税费减免、社保补贴、提供小额担保贷款和免费培训等扶持政策,优化创业服务,畅通创业渠道,改善创业环境。这一系列的政策扶持前所未有,进一步为农民工消除“后顾之忧”。

然而,从金融危机和前后的“民工荒”来看,农民工返乡创业政策体系的建立绝不会一蹴而就。着眼于当前,内陆地区基础设施的完善,融资环境的优化以及农民工自身的引导工作都需要一个中长期的过程,农民工返乡创业体系的建立将是我国制度建设的一个中长期任务。

(二)建立农民工返乡创业政策体系具有一定的必要性和紧迫性

金融危机让我国经济损失惨重,“民工荒”的出现更是将矛头直指我国的产业模式,虽说危机后经济恢复好过预期,但种种因素证明了我国经济仍未脱离“亚健康”状态。接下来区域经济、产业模式将要做的大调整必会是我国要面对的重点,“非常时期”已经逼近,由此引发的城村发展、劳动力转移、就业等问题必然需要创业体系的消化解决,农民工返乡创业政策体系的建立迫在眉睫。

第一,大力推动农民工返乡创业,以创业带动就业,是解决失业难题的重要思路。危机后的“民工荒”并没有让我们看到就业形势的舒缓,相反,愈演愈烈的“就业难”依然会长期存在。温家宝总理在2009年政府工作报告中再次提出,要促进以创业带动就业,鼓励更多劳动者成为创业者。据国务院发展研究中心百县农民工回乡创业情况调查的资料推算,金融危机期间,返乡创业农民工总数约为 800万人,而他们约创造了 3000万个就业机会,带动就业比例为 1:4。同时,经济形势要求产业类型由粗犷型向精装型转变,中小型配套企业适者生存同样依赖大量的返乡农民工创业。农民工创业的企业形式主要是大中型企业配套和服务的小型、微小型企业,特点是数量多、规模小,但却是产业价值链中不可或缺的环节。只有大力发展与产业转移相适应的中、小、微型的企业,才能逐步完善产业链,形成集群化,最终降低企业的交易成本。

第二,扶持返乡农民工政策支持体系,是我国人力经济工程的稳定器,对由于经济危机而引发的劳动力市场动乱具有预防和兜底作用。由于之前我国农民工创业支持体系建设不够完善,导致部分具有创业实力的返乡农民工没有及时走向创业道路,这不仅是机会的浪费,更是资源的变相消耗。突发的经济危机致使大部分农民工被迫返乡,许多农民工失去了方向,在第一时间没有找到一个坚实、可靠的组织体系及时引导他们走上自我创业的道路,情绪和心理上难以承受。加强返乡农民工政策支持体系建设,在制度政策上明确农民工创业的相关事宜,落实到具体组织形式,不仅会对失业返乡的农民工指明道路,更能稳定这批“大部队”,对社会的和谐稳定也具有积极作用。同时,这也是发掘、扶植民族品牌企业的第一步,对促进产业升级,振兴民族产业,解决农村剩余劳动力等都发挥着积极、正向作用。

第三,加强建设返乡农民工创业政策体系,有利于促进区域经济发展,加快城市化步伐。党的十七届三中全会在《决定》中强调“引导农民有序外出就业”的同时,要“鼓励农民就近转移就业,扶持农民工返乡创业”。首先,农民工返乡创业一般选址在小城镇,直接推动了县城民营经济的发展,使县城能够形成一定的产业支撑,极大地提升县城的经济实力。其次,农民工通过返乡创业,为城镇吸引、集聚了大量资本等因素,有效推动了当地城镇的建设。再次,国际经验表明,城镇的激活人口基数是十万人,达到这个基准城市的聚焦功能就会充分发挥出来。农民工返乡创业加速了人口向部分城镇的集中,扩大了当地的人口规模,带活一方经济。

三、构建农民工返乡创业“七大”政策体系

构建促进返乡农民工创业的政策支持体系,主要包括以下“七大”政策,以此形成促进返乡农民工创业的长效机制。

(一)财政政策

1.加大财政投入,创建良好硬件环境。据 2009年统计数据显示,国家和地方在交通运输方面财政支出分别为 913.20亿元和 1440.80亿元。伴随经济发展中西部转移,国家的财政投入要多侧重于中西部省市地区的基础设施建设,突出抓好交通运输环节,小城镇道路、水、电、通信等配套设施投建,积极投资创建“工业园”、“返乡创业园”和“返乡创业一条街”等创业基地,加大针对开展农民工职业技术技能培训工作的财政投入。

2.加大财政补贴,启动预算机制。2008年国家和地方在社会保障和就业方面分别支出 344.28亿元和 6460.01亿元,今后要增加预算投资,根据我国目前的实际情况,加强针对返乡农民工创业的补贴,特别是创办一些环境友好型、资源节约型的经济实体,能够解决当地就业以及留守人员问题,政府要在日常必需公共品的使用上给予一定的政策倾斜。例如,可以减少土地资源和用水、用电的费用,由国家财政予以补贴差价。此外,中央和地方可以共同拨款设立“扶持农民工返乡创业基金”,建议政府在整体财政预算中优先安排部分农民工返乡创业的资金,连同培训、开发、扩张的费用共同收归其下,由中央社会保障监管部门代为管理、运作。

(二)税收政策

1.根据税收公平原则,在农民工返乡创业处于起步阶段时,实施一定期限的税收减免政策。如可以出台《关于鼓励和引导农民工返乡创业的若干税收政策措施》,规定对农民工返乡创业兴办的经济实体,3年(或月营业额达到一定数额)内免征企业所得税,并在用地、用水、用电上优先保障。能够解决当地部分人口民生问题的,应该提供“最惠政策”扶持其发展。本着“做小做多”、“做大做强”的“质量双优”原则看待农民工返乡创业,待这些经济实体进入成熟阶段具有承担税负能力时,再按国家标准对其进行税收征缴,吸纳进入正规纳税企业团队。

2.在我国,招商引资往往会有一些优惠政策,返乡创业的农民工也应该享受同等优惠。目前金融危机刚刚平息,而且经济发展的区域转移必将带来更多的机会,农民工创业的数量更多,规模更大,优惠政策能更大程度地吸引放大返乡农民工走向自主创业的道路,同时又能为高温的就业压力“降降火”。

(三)金融政策

1.引导“金融下乡”,加大宣传,推行贷款贴息制度。建议各金融机构可以尝试在农村设立“金融加油站”,第一时间提供金融信息、政策和咨询指导服务。同时,要加快信贷改革,勇于创新。其一,将金融机构“做细化”,在乡村和城镇社区中建立中小金融机构,把主要客户转向农村的中小企业。其二,鼓励其它商业银行到农村设立营业厅,重点是对小企业发展较好的县域实现经营网点稳中有升,继续加大农民工银行卡特色服务推广力度。其三,加强担保机制,拓宽联保贷款覆盖面,可以设立行业协会基金担保公司,为符合要求、有发展前景的新企业和进行规模扩张时遇到融资困难的企业贷款做担保。

2.加大政策性金融扶持力度,对农民工返乡创业进行特殊融资扶持。据测算,农村金融的供需缺口在继续扩大,2010年将达到 5.4万亿元,2015年将达到 7.6万亿元。[3]可见,农民和中小企业的金融需求得不到足够的满足是当前的主要矛盾。各金融机构应该努力为返乡创业农民工提供“额小期长”、“息低面广”的贷款,优先给予小额担保贷款支持,降低贷款抵(质)押标准,规定创业人员的房屋产权、土地使用权、机器设备、大件耐用消费品和有价证券以及注册商标、发明专利等均可作为抵 (质)押品。此外,鼓励商业化程度较高的农村信用社坚定不移地走商业化改革道路,充分发挥农村信用社为农业、中小企业服务的作用。引入“村镇银行、社区银行”试点工作,扶植民间融资,推进农村金融多样化。

(四)产业政策

乡镇企业、中小企业管理部门应该发现返乡创业的创收点,把它当成新型增长点来做,同时也正是扶贫致富、摆脱金融困境的突破口。领导干部更要注重对基层的打造和指导,防止“揠苗助长”、“大跃进”式的鼓吹。要注重创业环境建设,将外出务工、外地创业和返乡创业三者联合起来发展,实现信息共享、人才共享、协作培训的“三角循环链”,保持动态平衡。将生产经营场地纳入城乡发展的日程规划,拟定廉租厂房搭建政策,努力实现生产管理统一,共同治理、集约用地的产业集群。积极制定优秀典型表彰制度,大力宣传他们的成功事迹和返乡创业在摆脱危机困难、统筹城乡发展中的地位和作用,激发农民工返乡创业的意愿,形成一种人人想创业、个个敢创业、处处有创业的全民创业新高潮。

(五)土地政策

首先,加强法律建设,规范土地政策。完善我国土地流转制度,减少农村土地转让纠纷的发生,保护农民利益。当失地农民进入市场或转为城市居民时,应当给予一定得经济补偿作为安家补贴,允许保留其房产,也可以折价或转让集体。创业用地要始终坚持走“可持续化创业道路”,充分利用小城镇和乡村的存量非农建设用地,包括闲置土地、厂房,调整合并的机构、村镇边角地等,积极开发荒芜土地,做到“垦荒优先,节约使用,有占有还”。其次,可依法采取划拨、廉价租赁等方式出让土地使用权给创业者,更应该鼓励和支持返乡创业的企业进入工业园区,聚集发展,统一管理。再者,提供土地租用优惠政策,对经济效益不佳的企业适当降低税率或免征,对仍有发展潜力的企业应给予补贴,并且允许在施工、经营期间(合同期内)依法转让、出租、抵押土地,而且可以以依法获取的土地使用权作价入股,兴办股份制和股份合作制经济实体。

(六)市场政策

1.将办事手续和审批程序“袖珍化”,规范收费项目,推行一站式服务。对于公共服务性的收费,可以按最低限额收费。开设返乡农民工创业专属窗口,优先办理返乡创业者的证件手续。同时,设立绩效考核、监督管理机制,严格管理政府行为,禁止一切乱检查、乱摊派、乱收费、乱罚款的行为。监察机构和部门要建立百姓投诉系统,对于侵犯企业合法权益、干扰正常经营的违法违规行为第一时间查办处理,依法维护返乡创业者的人身财产安全。

2.降低准入门槛。创业准入范围可以扩大到凡是国家法律法规允许开设的所有行业和领域,只要创业者有意愿的都应该予以准入。若返乡农民工开创的企业是当地重点发展企业,且建立后会对当地经济和民生问题带来正效益的,对于其创办资金准许分期付款。在符合城乡规划、环保等要求的前提下,返乡创业者的家庭住所、租借房、临时商业用房均可视为创业经营场所。

(七)环境优化政策

1.积极开展有重心、多元化的农民创业培训活动。充分利用各类职业技术学校、培训机构和社会力量办学等,开设专门的“返乡创业班”,聘请专家讲授、创业成功者前来传授知识,采用案例分析、模拟创业等方式开展实验,让其身临其境感受创业的各方因素,为今后的“实战”提供“演习”机会。

2.政策体系建设要有灵活性。建议可以积极吸纳返乡创业人员进入城镇下岗职工创业优惠领域,允许其走“发展壮大—规范管理”的“扶植优先”道路,一些小型的创业实体,可以免除不必要的手续办理程序,只需留有原始资料,给予放活。毕竟返乡农民工本身资本并不是十分雄厚,自身又缺乏管理、运营经验,摆地摊也许是大多数返乡农民工比较好的创业选择方式,因此,可以考虑提出“地摊合法化”的政策,在其不过分影响市容和环境的前提下,对其采取“灵活放行”的优惠政策。

3.增加返乡农民工社会福利保障,推行公益扶持。各地劳动社会保障部门应该及时降低社保门槛,为创业农民工提供基本的养老、福利、救助等基本保障。在城镇创业的返乡农民工,当地政府要适时地解决城镇户口和子女教育问题。同时,发挥农村“便民服务中心”和“党员爱心超市”的优势,组织用工单位开展“招聘进村”服务,激发农民工再次创业和建设家乡的热情。

[1]马建新.浅析“民工荒”的原因及对策[J].延边党校学报,2010,25(3):96-97.

[2]蔡昉.“民工荒”现象:成因及政策涵义分析 [J].开放导报,2010,(2):5-10.

[3]王敬东.创新体制机制破解农村金融难题[J].中国社会发展战略,2009,(4):8-12.

F249.2

A

1008-2670(2010)06-0009-05

2010-10-12

本文系农业部软科学研究项目《扶持农民工返乡创业问题研究》(项目编号:200925)。

李春根,男,江西南丰人,江西财经大学财税研究中心研究员,财税与公共管理学院研究员,经济学博士,财政部科研所博士后,研究方向:社会保障与公共财政;张鸿宇,男,江西财经大学财税与公共管理学院社会保障专业硕士研究生,研究方向:社会保障理论与政策。

(责任编辑:时明芝)