新世纪西方国家参与国际维和行动的特点

陆建新

[内容提要]西方国家是维和行动最早、也曾经是最主要的参与者,并且主要以联合国为平台。 进入新世纪以来,西方国家参与维和行动呈现出新的特点,其维和政策的实质是维持西方治 下的和平,维持由其主导的国际政治秩序。

[关键词] 新世纪 西方国家 维和行动

中图分类号:D81 文献标识码:A 文章编号:1007.1369(2009)3.0087.06

国际维和行动(简称“国际维和”)是联合国、区域性组织、自愿国家联盟以及主权国家 等行为体所实施的一切维和行动的总称。冷战期间,西方国家是国际维和行动最早和最主要 的参与者,联合国则是它们参与国际维和的主要平台。冷战结束后,由于武装冲突的数量急 剧上升以及维和行动的职能日益多元复杂,联合国难以独自承担维护世界和平与安全的重任 ,区域组织和自愿国家联盟在国际维和行动中异军突起。西方国家“领导”世界的愿望强烈 ,它们凭借雄厚的政治、军事和经济实力,以区域性组织和国家联盟(包括临时性联盟)为 平台,积极通过维和行动谋求对全球事务的主导地位,成为国际维和行动中最有影响力的力 量之一。

择重参与联合国维和行动

进入新世纪以来,联合国已先后在亚洲、非洲和拉丁美洲开展了10项维和行动,这些行动的 实施,标志着联合国维和行动再次进入高潮。根据联合国维和行动部官方网站的统计,截至 2008年10月31日,联合国为维和行动部署的军警总数达到90243人,其中军事人员78118人;而在1999年12月,联合国为维和行 动部署的军警总数和军事人员总数分别只有18460人和10025人。[1 ]就在联合国维和行动中部署的军警人数成倍增长的同时,西方主要国家对联合国维和行 动的出兵数量却大幅度下降。2000年12月,向联合国维和行动派遣军事人员和警察最多的15 个西方国家共计派出军警人数12448人,其中,军人9646人,警察2 802人。[1]到统计截止的2008年10月31日,这15个西方国家向联合国维和行动派 遣的军警总数急剧下降到6123人,军人和警察总数分别下降到4691人和 1432人,军事人员的下降幅度更大于警察(见表1)。[1]除法国外,其余14 个国家向联合国维和行动派兵的数量都出现不同程度的下降,而法国向联合国维和行动派兵 人数增加,主要是因为法国向其前殖民地国家的派兵人数较多。

虽然从总体上来说,西方主要国家在联合国维和行动中的出兵份额已大为减少,[2] 但他们 对联合国在不同地区开展的维和行动还是采取了区别对待的态度。对于战略优先地区的联合 国维和行动,西方主要国家仍然高调显示其存在,而对于非战略优先地区的联合国维和行动 ,则鼓励他人“出头”。欧洲和中东无疑是西方国家的主要战略关切地区,对在这两个地区 开展的联合国维和行动,西方主要国家不仅积极参加,而且始终占据主导地位。[3] 事实上 ,西方主要国家向联合国派遣的人员中主要分布在科索沃和黎巴嫩的两个联合国特派团。

在欧洲,1999年6月,经过北约部队78天的狂轰滥炸后,联合国成立了科索沃临时行政特派 团(简称“联科团”),负责承担管理科索沃的临时任务。自成立起,联科团的主导权就始 终掌握在西方国家的手里,作为特派团最高权力象征的联合国秘书长特别代表,先后由法国 、芬兰和意大利等国的人士担任。联科团四项主要任务中的两项全部由欧洲国家独立承担, 即欧盟负责科索沃的重建与经济发展,欧洲安全与合作组织负责科索沃的民主化与制度建设 。负责科索沃安全的科索沃部队则完全由北约国家提供。

在中东,2006年7月爆发的以色列与黎巴嫩真主党之间的武装冲突结束后,联合国将驻扎在 黎巴嫩人数不足两千人的维和部队(联黎部队),增加到1.5万人。在联黎部队截至2008年 10月31日实际在位的12733人中,前述15个主要西方国家有5个(法国、德国、爱尔 兰、波兰和葡萄牙)向联黎部队派兵,派兵总数达2782人,而另外12个西方国家的 派兵总数则达到4564人,两者相加,西方国家向联黎部队派兵总数达7346 人。(见表2)

强化在联合国维和行动中的主导地位

虽然西方国家对联合国维和行动的出兵大幅度减少,但它们并没有放弃对联合国维和行动的 主导权,相反,它们凭借自身的优势强化自己在联合国维和行动中的主导地位。

(1)发展维和理论,引领维和方向。联合国维和行动是在冷战期间联合国集体安全体制运转 失灵的背景下“摸着石头过河”的应景之作,在没有理论指导的情况下走过了前40个年头。 冷战结束后,武装冲突形势发生了迅速而深刻的变化,原有的派遣观察团和维和部队执行单 一军事任务的维和模式已经远远不能胜任时代的需要。在这种情况下,西方国家抛出了一个 又一个的理论,来引领联合国维和行动的发展方向。一是以安全观念由领土安全向人类安全 转变为借口,鼓吹“人权高于主权”,进行人道主义干涉,使联合国维和行动在索马里和前 南斯拉夫遭受失败;在“人道主义干涉”因此失去一定市场后,西方国家又提出“保护的责 任”论,即以保护平民为由,对“失败”国家进行干涉。二是创造了和平行动这一概念,将 维持和平行动、强制和平行动等内容统统纳入和平行动的范畴,混淆了维持和平与强制和平 之间的界限,为其借维和行动之名进行军事干涉巧妙地留下了方便之门。三是,借联合国维 和行动的职能由单一向多元转型之机,为联合国维和行动设计了政治改革、安全领域改革、 法治改革等制度和能力建设的内容,以帮助国家重建为名,推广它们的所谓“民主价值”。

(2)利用人才优势,谋求关键岗位。联合国维和行动所需的领导人才必须精通联合国维和行 动工作语言(有的还需要精通冲突国家的当地语言),丰富的职业经历,尤其是在多国背景 下工作的经历。在这些方面,西方国家的人士具有天然的优势。西方国家对联合国维和行动 尤其是在非洲地区的联合国维和行动出兵不多,但它们利用自己的人才优势,制订对已有利 的人才选用规则,谋取对关键维和岗位的把持权。20世纪90年代以来,联合国维和行动空前 高涨,秘书长已经不能像冷战期间那样直接指挥联合国维和行动。为此,联合国前任秘书长 加利在他的《和平纲领》的报告中建议落实《联合国宪章》本来的设想,让联合国军事参谋 委员会(军参团)真正发挥作用。但美国不愿让自己无法真正控制的军参团发挥作用,故推 动成立了维和行动部,负责制定联合国维和行动的政策,并对联合国在全球开展的维和行动 实施指挥与控制。自1997年以来,主管维和行动部工作的副秘书长就一直由法国人担任。 [ 4]在联合国向各地派出的维和特派团,西方国家也积极谋求关键性岗位。联合国维和特 派团 的最高首长为秘书长特别代表,在联合国目前运行着的16个维和特派团中,有9个特派团的 最高首长由西方国家的人士担任。对于维和特派团各级司令部的参谋人员,传统的做法是, 根据派兵多少按比例从成员国派出的人员中选拔担任,这对出兵少或者根本不出兵的西方国 家是不利的。于是,西方国家利用自己在联合国维和行动部占据主导地位并制定政策的有利 条件,将参谋军官的任用由根据派遣人数多少按比例选拔,改为由成员国直接派遣。这样, 他们只需派出少数人员就可以在特派团司令部占据重要的参谋岗位,并借此为特派团制定规 则。例如,英国只向联合国刚果(金)特派团派遣了4名军官,但占据了东部师参谋长、维 和部队司令高级助理、司令部情报处长、计划处长等关键岗位。[5]美国更加露骨 ,在有的 特派团,要求联合国必须为它所派出的人员保留它所中意的位子。法国《青年非洲》周刊刊 文指出,维和行动的分工很不平等。富国负责决策,穷国尤其是亚洲和非洲穷国负责输送“ 炮灰”。[6]这一观点或多或少反映了当今联合国维和行动的现实。

(3)提出附件条件,攫取直接控制。2006年8月以色列与黎巴嫩真主党之间的冲突结束后,联 合国安理会通过1701号决议,将联合国驻黎巴嫩临时部队(联黎部队)的兵力由近20 00人增 加到1.5万人。欧洲国家一方面承诺向黎巴嫩派兵,另一方面向联合国提出了派兵的附件条 件,即为联黎部队设立一个专门的战略指挥部。该机构可以绕过联合国维和行动部对联黎部 队进行指挥,[7]并直接向主管维和事务的联合国副秘书长(法国人)报告工作。 [8]144面临兵源困境的联合国不得不接受这一条件。

以区域组织或自愿国家联盟の平台主导冲突后安排

尽管以美国为首的西方国家在联合国维和行动中占据主导地位,但联合国毕竟不是西方 的联合国。随着其他国家的发展壮大,西方国家在联合国也不是时时处处都能随心所欲。因 此,它们对联合国并不完全放心。对于战略优先地区的冲突,它们更愿意以其所主导的区域 组织或国家联盟为平台,通过维和行动来完成对这些地区的冲突后安排。在这些地区,西方 国家独揽维和行动的主角,只允许联合国充当配角。

科索沃战争结束后,北约谋得了科索沃维和部队的联合国授权,[9]却不愿将这支 部队交 给联合国指挥。人数达1.7万多人的科索沃部队全部由北约国家的部队组成,北约不仅“理 所当然”地获得了这支部队的指挥权,并且将这支部队的活动范围扩大到塞尔维亚和黑山。 这样,科索沃战后最为关键的安全问题就牢牢掌握在北约的手中。科索沃临时行政特派团( 联科团)虽然由联合国领导,实际上联合国也徒有其名。联科团的最高首长一直由西方国家 的人士担任,联科团四项主要任务中的两项(重建与经济发展以及民主化与制度建设)分别 是由欧盟与欧安组织负责的。2008年2月17日,科索沃单方面宣布独立。之前,欧盟就已决 定向科派遣约2000人的法治特派团。欧盟特派团部署后,联合国不得不对联科团进 行改组, 并让出了联科团的另一项主要职能:警察与司法。与此同时,科索沃当局一再声称,建立联 科团的安理会1244号决议已不再适用于科索沃,科索沃没有遵守这一决议的法律义务。2008 年11月,联科团首长、联合国秘书长特派代表对安理会说:“科索沃当局最近的所做所为已 使联科团行使临时行政职能变得不可能,也不现实”。[10]联科团的首要任务(临 时行政)已经名存实亡。至此,联科团已被彻底边缘化。

在阿富汗,美国通过反恐战争推翻塔利班政权后,为了巩固亲西方的卡尔扎伊政府的地位, 美军不仅自己继续留在阿富汗开展“持久自由”行动,而且策划了由北约领导、以北约盟国 为主、其他西方盟国为辅的“国际安全援助部队”,并且取得了联合国的授权。这样,美国 的西方盟友就以维持和平为由,名正言顺地进入阿富汗分担起美国的“反恐”责任,并为卡 尔扎伊政府巩固执政地位出钱出力。而联合国只能承担起人道主义救援、复兴等援助任务, 为美国的“反恐”行动以及北约的国际安全援助部队当起了“配角”。

在伊拉克,美国的“倒萨”行动取得成功后,联合国很想利用自己在纳米比亚、东帝汶等地 充当临时权力机构积累的丰富经验,为伊拉克战后的政治、军事和经济等重建活动发挥积极 作用。但是美国根本不愿意让联合国主导伊拉克的战后安排,于是由伊拉克临时政府“请求 ”其继续为伊拉克的战后稳定提供援助,联合国也只好“盖章”同意。

2008年8月,在美国等西方国家的暗中支持下,格鲁吉亚军队突然向南奥塞梯发起进攻,引 发俄罗斯与格鲁吉亚的大规模武装冲突。经过欧盟轮值主席国法国总统萨科齐的调解,双方 达成了停火协议。欧盟随即向这一地区派遣军事观察员,对俄军从这一地区的撤军以及双方 之间停火进行监督。而早已在格鲁吉亚派有军事观察团的联合国则一点也插不上手。

维和行动中的强制与干预ど彩浓重

西方国家借维和之名进行军事干涉的例子并不鲜见。20世纪90年代的索马里与前南斯拉夫维 和就是典型的例子。进入新世纪以来,西方国家的这种做法并未收敛,表现得最为明显的是 在阿富汗、黎巴嫩和达尔富尔。

在阿富汗,北约国际安全援助部队最初的任务区是阿富汗首都喀布尔及其周围地区,人数只 有几千人,主要使命是协助阿富汗过渡政府稳定喀布尔局势。虽然联合国安理会赋予其“采 取一切必要措施”完成使命的权力,但部队最初的交战规则并不包括发动先发制人的打击。 2003年至2006年,经过四次扩张,国际安全援助部队的责任区已覆盖整个阿富汗,人数增加 到2万多人,部队的性质也逐步由维持和平行动向强制和平行动蜕变,并相继发动了代号为 “奥卡巴”、“梅杜莎”等的一系列行动,对叛乱武装进行清剿。为了鼓励北约在阿富汗的 扩张,美国将1万多名美军士兵纳入国际安全援助部队。此时,国际安全援助部队与美国领 导的反恐联军已是你中有我,我中有你,执行的也已是不折不扣的反恐任务。[11]

在黎巴嫩,联合国驻黎巴嫩临时部队(联黎部队)的任务本来是监督以色列从黎巴嫩撤军, [12]协助黎巴嫩政府恢复在黎南部的有效权威。 2006年8月以色列与黎巴嫩真主党 之间的武 装冲突结束后,在法国推动下,联合国安理会赋予了联黎部队新的使命,其中包括:协助黎 巴嫩政府军在黎南部建立一个(除黎政府军及联合国部队外)没有武装人员、设施及武器的 区域;确保没有武器从黎巴嫩边境及任何其他地点进入黎巴嫩。其实质是要解除已被美国宣 布为恐怖组织的真主党的武装。尽管联合国事后澄清说联黎部队的使命并不包括解除真主党 武装,但授权决议中含糊的措辞还是给人以充分的想象空间。事实上,一些西方国家并不理 会联合国的澄清,它们在没有联合国授权的情况下,擅自向联黎部队派遣了主战坦克、防空 导弹发射车、自行榴弹炮、反坦克自行火炮等重型装备。德国等几个西方国家还向黎巴嫩海 域派遣了十多艘军舰,以实施武器禁运这一并不存在的使命。从前文提到的设立战略指挥机 构,到部署重型装备与军舰,西方国家准备一有机会就敲打真主党的意图已经昭然若揭。

在达尔富尔,阿拉伯游牧民与当地黑人之间的冲突,本来是因为严重干旱引发的对水源和土 地的争夺所造成的,在本质上是属于发展问题。但是,冲突发生后,西方一些国家不顾这一 事实,立即将冲突定性为种族屠杀,并说造成了大规模人道主义危机。他们对非盟和中国的 调解努力缺乏应有的耐心,一再威胁要派部队进行人道主义干预,给联合国维和部队的部署 造成了不必要的干扰。2009年3月,国际刑事法院还以战争罪和反人类罪为名发出了对苏丹 总统巴希尔的逮捕令,对主权国家的内政公然进行干涉,引起一些国家和国际组织的强烈谴 责和严重不安,给达尔富尔的维和行动造成不利影响。

通过多种方式将触角伸向全球

近年来,西方国家利用自身的综合实力优势,采取多种措施进一步扩大自己在全球范围的影 响力。

(1)增加对非洲的维和援助。尽管非洲并非美国和西方国家的战略优先地区,对在非洲大陆 开 展维和行动出兵很少,但它们并没有放弃对非洲施加影响的努力。相反,它们加大了对非洲 国家在维和领域的援助。近年来,非洲国家依靠自身力量解决非洲问题的意识加强,但非洲 经济落后,维和资源和能力欠缺,影响了其自主开展维和行动的能力。美国和欧盟均利 用自己的经济与军事实力,积极帮助非洲提高自主维和的能力。2005年7月,八国集团领导 人在格伦伊格尔斯首脑会议上决定进一步强化非盟的主要机构,并重申支持非盟建立自己的 维和部队。[8]176根据“全球和平行动倡议”计划,美国将在2010年前在全球范围 内为7.5万 人(重点是非洲国家的部队)提供维和技能培训。[13]美国政府为2005—2009五个 财年申请 的维和援助资金高达6.6亿美元。[14]加拿大、丹麦等国为一些非洲国家派出的维 和部队提 供了装备,北约为非盟驻达尔富尔维和部队的部署提供了运输服务。英国等西方国家还帮助 非洲建立地区维和训练中心,并派出培训人员到训练中心担任教官。

(2)加强维和领域的国际交流与合作。西方国家还通过维和领域的国际交流与合作扩大自己 的 影响。交流与合作内容包括:为联合国举办的维和国际研讨与培训活动提供资金或联合举办 这类活动,主办或与其他国家联合举办维和国际研讨与培训活动,与其他国家或区域组织举 办维和演习与联合训练等。由瑞典政府资助的“挑战”研讨项目历时十年,伙伴机构14个 ,研讨足迹遍及瑞典、美国、中国、俄罗斯、澳大利亚、尼日利亚、阿根廷等六大洲十多个 国家,研讨成果以总结报告的形式正式提交给联合国。

(3)通过派遣维和使团向外拓展势力范围。西方国家还将维和行动的触角延伸到本地区以外 的 国家和地区。欧盟向刚果民主共和国派遣了警察特派团和法治特派团,向乍得和中非共和国 派遣了维和部队作为先头部署,向印度尼西亚的亚齐派遣了监督团,北约向伊拉克派遣了训 练援助团。丹麦、意大利和挪威向巴勒斯坦的希布伦派遣了军事和民事维和人员,丹麦、芬 兰、冰岛、挪威和瑞典向斯里兰卡派遣了监督团。[15]

透过以上分析,我们可以发现,西方国家在维和问题上的主要做法是,在减少对联合国维和 行动出兵的同时,保持自己在其中的主导地位,同时加大自主开展维和行动的力度,并通过 维和领域的国际合作进一步扩大自己在全球的影响。其依托自己所在的区域组织开展的自主 维和与联合国维和起到了一定的互补作用,客观上有利于国际和平与安全的维护;其对非洲 国家的维和援助也对非洲的维和能力建设以及维和行动的开展起到了促进作用。但其维和政 策的实质是维持西方治下的和平,维持由西方主导的国际政治秩序。其维和政策的主要基点 ,一是服从和服务于美国主导的反恐战争,二是将维和行动作为推行其外交政策的工具,对 “脆弱”或“失败”国家进行民主化改造,三是主张通过武力来达到维持和平的目的。因为 如此,其做法也不可避免地给维和行动带来一定的消极影响。

ぷ⑹:

[1]见http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/contributors/index.htm。

[2]据美国纽约大学国际合作中心发表的《2009年全球和平行动评估》统计,截至200 8年10月31日,联合国维和行动部署的军事人员来源分布情况如下:中亚和南亚占39.1%, 非 洲占29.8,中美和南美占8.1%,东亚占6.7%,中东占2.8%,欧洲和北美仅占13.5%(其 中北美0.1%)。

[3]欧美在中东地区联合国维和行动中的出兵份额占61.6%,而在非洲仅占1.8%。数 据来源同注释[2]。

[4]分别是伯纳德•米耶(1997年1月至2000年10),让•马里•格诺(2000年10月 至2008年10月)以及2008年10月上任的阿兰•罗伊。

[5]根据与有关人士的访谈。

[6]参考消息,2009.03.23:5

[7]联合国维和行动部是联合国所有维和行动的总指挥部。

[8][瑞典]斯德哥尔摩国际和平研究所编.SIPRI年鉴2007:军备•裁军和国 际安全.中国军控与裁军协会译.时事出版社,2008

[9]联合国安理会1244号决议。

[10]UN News Centre. Kosovo: Pace of UN Mission's Reconfiguration Picking up.Ban, March 19, 2009

[11]军事科学院世界军事研究部.世界军事发展年度报告(2008年).军事科学出版 社,2008:303.305

[12]以色列已于2000年5月完成了从黎巴嫩的撤军,这一使命已告完成。

[13]Serafino N M. The Global Peace Operations Initiative: Background and Issues for Congress. CRS Report for Congress, 2006

[14]Serafino N M. The Global Peace Operations Initiative: Background and Issues for Congress. CRS Report for Congress, 2007

[15]http://www.cis.nyu/internationalsecurity/globalpeace/PDFs/nonunm issions/6_01.pdf

(责任编辑:张业亮)