欧盟对外援助之“人权导向”对非洲的影响

[内容提要]人权是欧盟的核心价值之一,20世纪80年代末以来,“人权导向”成为欧盟对 外关系一个显著的发展趋势。出于自身利益需要,欧盟在第四个《洛美协定》中,将人权条 款系统性引入其对外援助政策。欧盟对外援助之人权条款在非洲的实施,因欧盟奉行“双重 标准”的做法损害了人权条款的一致性和公正性,但客观上对非洲国家人权发展与民主化进 程,以及非洲和平与稳定起到了外力推动作用。

[关键词] 人权条款 对外援助 非洲 欧盟

中图分类号:D85•2 文献标识码:A 文章编号:1007.1369(2009)3.0037.06

对外援助[1]是欧盟(1993年之前为欧共体)与发展中国家关系中的一个主要方面 ,是欧盟 对外政策的重要组成部分。“发展合作政策、贸易政策和政治对话并列为欧盟对外关系的三 大要素”[2]。20世纪80年代末以来,随着欧洲一体化进程和国际形势的发展,出 于 自身利益需要,欧盟在第四个《洛美协定》中,将人权条款系统性引入其对外援助政策。

欧盟对外援助中的人权条款

人权是欧共体/欧盟的核心价值之一。1950年11月4日,欧洲委员会的十个创始国根据海牙大 会的建议,签署了《保护人权与基本自由公约》(European Convention for the Protecti on of Human

收稿日期:2009.03.20

作者简介:刘晓平,史学博士,湖南科技大学人文学院历史系副教授,411201。Right and Fundamental Freedoms)[3],公约于1953年9月生效。此后在50 多年中,陆续缔结了14个议定书,对人权保障的规定与程序加以修改和完善。[4]欧盟认为, 人权具有普世性、完整性和相互关联性,在全世界促进和保护人权是国际社会合法关切的事 项。

自20世纪70年代欧共体推进成员国外交合作以来,就开始对第三国之人权改善表示关切。例 如在1977年4月伦敦外长会议上,当时9国外长就共同提出对南非政府种族隔离政策的严重关 切。欧共体与洛美协定ACP 国家(The African, Caribbean and Pacific Group of States,简称ACP)于1982年决议对南非实行经济制裁,以强迫南非放弃种族歧视及种族隔离政策。1 984年签署的第三个《洛美协定》已首次提及人权,虽缺乏可操作性条款的具体规定,但表 明了欧共体对受援国人权改善的关切,具有宣示意义。

1989年签署的《洛美协定》在前言及第五条重申人权保障。协定第五条规定:合作应导向以 人为中心的发展。人,既是发展的参与者也是发展的受益者。发展应当包括尊重和推进所有 人权。尊重人权乃发展的一项基本因素,发展政策及合作关系因此与人权保障具有密切联系 。欧共体及非加太国家坚定承诺人权与人的尊严(human dignity)是个人及人民合法期待 。人权包括所有领域权利,尤其包括不歧视待遇,公民及政治权利,经济、社会及文化权, 各种权利不可分割、相互关联。[5]协定还规定:鼓励国会交流,官方及民间人权 组织或团 体的建立,移民及庇护、人道援助、商会及工会结社与社会伙伴的建立,对非政府组织人权 团体的援助,鼓励国际劳工标准的采用等措施。

90年代以后,欧盟在对外援助协议中,系统地规定人权条款,作为协议的必要条件。1991年 6月,卢森堡欧共体高峰会“人权宣言”指出:“界定发展政策之主要内容与策略,以及在 与第三国签署的经济、合作协定引入人权条款。”[6]欧共体部长理事会据此通过 一项“人 权、民主及发展”决议,指出尊重人权、法治及民主机制为合理发展的基础。决议就欧共体 与发展中国家签署合作协议之人权条款,具体规定了指导原则、程序及实际措施。[7 ]

1995年5月,欧盟委员会针对与第三国签署协议的人权条款及补充条款,制定一项标准范本 。范本除强调人权条款是协议的必要条件外,另规定“不履行条款”(也称“中止条款”) 作为人权条款的补充条款,以落实人权条款的履行。[8]据此,双方在修订第四个 《洛美协 定》时,除强调第五条人权条款规定外,另新增第366条a款,规定不履行的程序及措施。双 方针对人权条款的不履行,应通过磋商程序(consultation procedure)解决,中止合作应 为在磋商未果而采取的一项最后手段。人权条款由此成为欧盟对外关系及双边协议的一项重 要特征。[9]此后,欧盟与非加太国家于2000年签署的《科托努协定》(The Coton ou Agre ement),重申上述“人权条款”,并规定加强人权条款执行的审核和监督。欧盟借此与非 加太国家进行发展合作、政治对话等关系,并以此来要求这些国家重视与保障基本人权。

欧盟之所以将人权与对外援助挂钩,主要有以下原因:首先,在后冷战时期,欧盟已无从前 东西对抗、思想意识型态之包袱,需要为对外发展援助寻找新的目标与动力。欧盟认为,冷 战后对欧洲国家的安全、稳定与繁荣的主要威胁来自于以毒品、艾滋病、环境污染、非法移 民和恐怖主义等形式出现的全球性共同问题以及其主要根源——贫困。因此,欧盟逐渐确立 以人权保障为导向的对外发展政策,将减少贫困、防止环境恶化,推行民主、人权和良好治 理等置于发展合作政策的首位,[10]以有利欧盟人权理念的对外延伸,有助于建立 欧盟在 国际社会的积极形象,扩大欧盟的国际影响力。其次,在经济援助及贸易优惠条件下,发展 中国家的经济发展并不成功,非洲国家长期以来是欧盟援助的重点,但这些国家发展却十分 缓慢。欧盟认为,多数发展中国家的发展最大困难源自内政问题,诸如政府专制、滥权腐败 、市场机能扭曲等。加之欧盟民众普遍对援助效果不满,于是欧盟增订人权条款作为对外协 议的必要条件,以促进发展中国家进行结构改革,朝向民主、法治、良政发展,以便对经济 发展有所帮助,从而提高发展合作的有效性。[11]欧盟确信民主、多元社会、人权 保障、 民主架构、责任政府,乃社会与经济持续发展的前提条件。再次,欧盟希望其人权理念通过 对外援助向外延伸,扩大民主体制与市场经济的国际大家庭,创造和平国际体系及繁荣世界 市场,以有利于保障欧盟本身安全及繁荣。同时,通过援助对受援国施加影响,使得这些国 家接受西方的自由经济和民主政治,也有利于建立欧盟倡导的自由民主的世界秩序。

欧盟对非洲援助政策的调整

欧盟是目前全球对非洲最大的援助方。[12]随着欧洲一体化进程和国际形势的发展 ,在与非加太国家集团经贸合作的框架下,欧盟对非洲的援助政策不断调整与变化。

非洲国家在历史上曾是欧共体/欧盟主要成员国的殖民地和海外领地。战后欧盟国家特别是 前殖民地宗主国希望通过协定的方式保持在非洲的传统利益。因此,在1957年签署《罗马条 约》时,“海外国家及领地与共同体的联系”作为第四部分写入条约。根据条约的规定,欧 共体与17个非洲殖民地作为联系国签定了有关关税、投资和援助的《联系专约》,并设立“ 海外国家和领地发展基金”,专门负责向联系国提供援助。这是欧盟以条约形式向非洲国家 提供援助的开端。60年代初,世界各地民族解放运动风起云涌,非洲大多数殖民地相继获得 独立。为适应这种形式变化,1963年和1969年欧共体六国与18个非洲国家签订了两个《雅温 德协定》,正式设立“欧洲发展基金”(EDF)以代替原来的“海外国家和领地发展基金” ,扩大了援助规模。1973年英国加入欧共体,由此引发了英联邦中20个发展中国家与欧共体 建立联系的问题。经过谈判,欧共体与46个非加太国家于1975年在多哥首都洛美签订了第一 个《洛美协定》(Lomé Convention)。之后,双方分别于1979年、1984年、1989年续订了 《洛美协定》。截至1999年底,共有48个非洲国家加入《洛美协定》。[13]这些条 约将欧洲与非洲国家的关系以协定的形式固定下来,有力地维护了欧非特殊关系。

从援助动机、标准等方面来看,以第四个《洛美协定》为开端,欧盟的对非洲援助政策开始 进行调整。20世纪五六十年代,欧共体对非援助更多是出于维系原有的殖民体系的需要。70 年代《洛美协定》的签署在某种程度上是欧共体对当时包括非洲在内的发展中国家建立国际 经济新秩序要求的一种反应。面对非加太国家在谈判中要求实行贸易的非互惠原则和财政与 技术援助不得附有特殊条件的强硬立场,欧共体顺应历史潮流,做出一些让步。《洛美协定 》被广泛认为是战后“南北合作”的一种成功的模式,使欧共体在世界政治舞台有了新的形 象。进入90年代以来,欧盟在对外援助政策中表现出较强的主动性与主导性,援助的动机超 越了贸易利益和双边关系,带有浓厚的政治色彩,援助政策从单纯的经济维度扩展到经济、 社会、政治等多个领域。在90年代前,欧盟判定对一个国家是否给予援助与这一国家政府的 经济政治表现无关。然而,自第四个《洛美协定》实施,欧盟开始强调援助的政治性条件。 [14]正如斯多克指出的,冷战结束以后,外援的条件并没有被取消,而是转化为“ 政治条件 ”,即援助国将民主、人权、法制和良治等作为提供发展援助的先决条件。必要时,“通过 压力(如停止外援拨款),使受援国接受本来是不会接受的条件”[15]。

人权条款在非洲实施的影响

欧盟与非加太国家签署的协定之人权条款,对欧盟机构及成员国的政策及措施,具有法律意 义及效力。[16]人权条款的政策工具包括贸易优惠、金融与技术援助和政治与人权 对话等 积极措施,及中止条款、撤销其他经济援助及贸易优惠、贸易禁运、经济制裁与外交干预等 消极措施。20世纪90年代以前,欧盟一般采取积极措施,即经济或技术援助,对人权促进效 果较为有限。90年代以后,鉴于许多发展中国家仍须依赖外来经贸援助以发展其经济,欧盟 除运用积极措施外,一并使用消极措施,以强化积极措施的效果,并促进发展中国家的人权 保障。[17]

第四个《洛美协定》签署后,欧盟对非援助,一方面通过经贸优惠与金融、技术援助,以满 足非洲国家经济发展与人权基础建设的部分需求。另方面欧盟将人权、劳工、社会条件等附 加于经贸优惠措施及援助之中,对积极采取提高劳工及环保标准的受援国,提供额外援助, [18]以促进非洲国家政经、社会结构改革,朝向市场经济、民主政治、多元社会等 方向发 展。在1994年以前,欧盟通过非政府组织和教会渠道,对因南非当局的种族隔离政策而受歧 视的黑人群体给予帮助,援助内容包括教育、培训、保健等。自从南非走上民主化道路之后 ,欧共体的援助力度也相应加大。1986—1998年,南非所得援助承诺额合计9.63亿埃居,其 中1986—1993年所占比例只有35%,而1994—1998年所占比例高达65%。[13]

对违反人权条款的国家,欧盟则使用消极措施。人权保障除了法律规范外,实践上其有效性 与良好治理及法治等体制及运作相关。因多哥国内的不公平大选、政治暗杀等“民主赤字” (democratic deficit)的原因,1993年欧盟延缓对其援助,一些成员国还对多哥进行经济 制裁。1995年欧非双方就第八个欧洲发展基金援助额达成协议时,规定今后其援助将视受援 国的“人权、民主和公共事务管理状况”而定,如有严重违反上述条件,欧盟将完全或部分 中止援助。因为尼日利亚的军人强权对人权进行迫害,1995年欧盟对其采取一些禁运措施。 当尼日利亚以民主方式选出总统,成立民主政府后,欧盟随即撤消对其的限制措施。[ 19]1 998年3月,欧盟委员会专门提交了一份题为《民主、法治、尊重人权及良好治理:欧盟和非 加太国家伙伴关系面临的挑战》的通讯录,旨在与非加太国家在推进民主和法治等方面建立 一种更深入和更系统的对话方式。5月,欧盟针对非洲之人权、法制与政府运作达成一项共 同立场,制定了欧盟成员国行动的准则与框架,欧盟必须要以伙伴与合作为基础来协助非洲 国家人权向正面性的转变,如尊重人权或民主原则。据此,1998年欧盟针对卢旺达作出一共 同立场,敦促其加强国内人权与基本自由的保障,以及执行民主化的过程。2000年,津巴布 韦国内出现政治骚乱,法律和秩序崩溃,人权状况恶化。欧洲议会对此表示极大关注,在短 短的时间之内先后通过四项决议,并且措辞趋于严厉。2001年,在政治对话无法解决问题的 情况下,欧盟部长理事会决定根据《科托努协定》第96条与津巴布韦开启“不履行条款”下 的磋商程序。在磋商未果后,欧盟最终于2002年2月中止了《科托努协定》在津巴布韦的实 施,并对其采取一系列的制裁措施。

毋庸置疑,欧盟在对非援助中透过共同外交与安全政策的架构来实践其人权政策,有实现自 身利益的目的,以人权为旗帜和手段,提升对他国的影响力,凸显其国际地位的重要性,颇 有以人权之名,行利己之实之虞。由于对非援助附加了政治条件,欧盟可以人权状况不佳、 腐败等为借口停止对一些国家的援助,对受援国的内外政策进行干预,这不仅可能给这些国 家的政局和经济发展带来新的负面影响,而且可能加深双方的分歧,不利于双方的合作。然 而,非洲国家对国际援助的深度依赖,以及冷战后西方援助方将发展援助政治化的做法使得 非洲民主化进程自始就深深打上了“外力推动”的烙印。[20]在人权条款实施的手 段上, 与美国倾向于谴责和制裁有所不同,欧盟强调对话与合作,“倾向于奖励‘好学生” [21] 。因此,欧盟对非援助政策之人权条款,在客观上对促进非洲国家人权发展以及民主化进程 ,促进非洲和平与稳定有一定积极意义。

第一,对引起国际社会对非洲人权状况的关注,促进非洲国家人权发展以及民主化进程,起 了 一定的作用。从90年代早期起,欧盟在非洲采取支持民主选举或公共部门中的制度建设(例 如司法独立和地方分权),以及支持当地的社会团体等援助项目,有利于非洲国家人权发展 以及民主化进程。例如,南非种族隔离政策的废除,除了南非国内以曼德拉为代表的黑人的 长期斗争外,也与欧盟的支持作用分不开。透过欧盟及其他民主国家的影响,加速南非接受 国际人权机制的规范,并促使其建立民主、法治的内部机制,以求落实人权与法治的保障。

20世纪90年代后,许多非洲国家的政府开始认识到,如果要维持其统治的合法性和得到国际 社会的认可,必须对人权问题做出更加积极的回应。随着多党民主政治的推广,人权问题更 多地纳入非洲国家的议事日程。进入21世纪以来,非洲人权事业取得了一系列新进展,具体 表现在:人权问题日渐受到非洲国家的重视,突出表现在非洲联盟的建立及其所制定的宗旨 和运行机制上。非盟的章程把“尊重民主原则、人权、法治和良政”作为非盟运行时应该遵 循的诸项原则中的两项,并建立泛非议会和非洲人权法院作为其组成机构来进行贯彻和实施 ;维护人权的风气正在逐步发扬。近年来,非洲国家涌现出大量官方或民间的人权组织,这 些组织在保护人权与改善人权记录、培育和发扬尊重人权的风气等方面做出了重要贡献;认 真反思 卢旺达大屠杀事件,致力于部族和解与国家重建,防止类似悲剧的重演;积极处理达尔富尔 人道主义危机。在非洲国家尤其是非盟的努力下,达尔富尔的危机得到了有效遏制;妇女参 政的机会日益增加,许多非洲国家议会中女议员的比例不断扩大。[22]

第二,提高了非洲维和、预防和解决冲突的能力,有利于非洲的和平与稳定。由于历史原因 , 战后非洲大陆国家间边界争端、国内部族冲突不断。冷战结束后非洲集体安全机制中自主维 和原则得到了强化和凸显,但非洲经济的依附性和脆弱性、战乱和疾病的困扰,以及沉重的 债务负担使非洲难以聚合足够的资源,以顺利解决非洲内部的所有问题。如果没有联合国及 西方大国的适当援助和技术支持,非洲国家开展维和行动和政治协调会遇到更多的困难。因 此,非洲国家希望把非洲国家和地区的稳定与发展纳入整个世界政治、经济体系中去考虑, 呼吁西方国家采取积极措施,帮助非洲国家实现社会稳定和经济振兴,这种声音在国际上日 益受到重视。[23]

非洲边界争端、国内部族冲突,往往造成种族屠杀、大量难民等人权问题。这不仅对其近邻 欧洲的和平有一定的影响,而且也增加了欧盟人权条款有效实施以及人道主义援助的压力。 依据《洛美协定》框架,冲突预防和处理为欧盟与非洲发展合作伙伴关系目标之一。欧盟与 非洲的制度联系,使得欧盟对非洲的边界冲突施加影响成为可能,发展合作政策已经成为欧 盟对非洲的边界冲突施加影响的重要手段。自20世纪90年代以来,欧盟对非洲边界冲突深表 关切,多次发表关于非洲冲突预防的政策文件。[24]

欧盟的政策一方面强调加强非洲自身解决危机的能力,另一方面准备在干预危机方面发挥更 大的作用。欧盟通过发展援助积极促进泛非地区一体化,使非洲政治精英认识到加强区域合 作有利于地区安全。欧盟承认非洲统一组织/非洲联盟及其他非洲次地区组织是非洲冲突预 防和处理的主体,给予它们政治和财政上的支持,帮助它们提高预防和处理冲突能力。 [25 ]欧盟与非盟在冲突预防和处理方面积极开展政治对话和合作,2000年4月欧非首脑峰会 就冲 突预防和处理问题启动开罗对话进程。此外,欧盟支持非洲裁军和维和行动。例如,1989年 利比里亚爆发内战后,欧盟向西非维和部队(West African Peace Force)提供了50 00万埃 居的资金支持,为最终促成利比里亚基本实现国内和平发挥了积极作用。新世纪以来,对受 战乱影响的非洲国家的援助一直是欧盟“民主人权欧洲促进计划”的优先援助项目。2001年 ,欧盟提供近300万欧元用于支持非洲的5个项目,涉及5个非洲国家。[26]近来, 欧盟在人 权与民主项目中,开始与市民社会行为者进行合作,支持非政府组织(NGOs)在建设非洲和 平中的作用。[19]可见,欧盟对非洲的发展援助在非洲冲突预防与控制的进程中的 作用日显重要。

近年来,在联合国、欧盟等国际援助和非盟的大力推动下,非洲国家在平息地区冲突、谋求 稳定发展和联合自强方面有明显进展。非洲地区冲突大大缓和,和平进程进展明显,冲突和 军事政变大大减少。在发展方面,非盟制定并出台了《非洲发展新伙伴计划》,强调减贫、 预防疾病、教育和基础设施建设的重要性,并采取了切实可行的推动措施。在改革政治经济 体制、提高政府工作效率、反对腐败等方面,非洲国家也取得了较大进展。非洲国家采取的 上述新举措,既解决了自身的突出问题,为实现发展创造了条件,又迎合了西方国家的减债 和援助非洲的标准,尤其是在民主、良治问题上的新姿态,增强了发达国家加大援助非洲力 度的信心。

结语

欧盟对外援助之人权条款在非洲的实践,以及非洲人权事业的发展和民主化进程仍然面临许 多问题。从意识形态方面来看,由于传统文化、思想和习惯等存在差异,欧盟的人权理念要 得到非洲人民广泛和全面的认同仍然需要一个漫长过程。虽然在协定中规定人权条款的不履 行,应通过双方平等磋商程序解决,但在实践上欧盟拥有更大的主动权去最大程度地实现自 己的战略利益,很难保证绝对遵守“不干涉内政原则”。事实上,欧盟在人权问题上奉行的 “双重标准”,损害了其对非援助实施的公正性。总之,在全球化背景下,如何在坚持自主 原则的基础上,争取与利用外援来促进人权事业的发展和民主化进程,仍然是非洲面临的长 期艰巨任务。

おぷ⑹:

[1]欧盟文件中使用“发展合作”(Development Cooperation)概念,以强调其促 进发展的目的、援助国与受援国之间是平等的关系。

[2]Communication From the Commission to the Council and the European Par liament. The European Community's Development Policy, 2000,26(4):1

[3]公约内容参阅欧洲理事会网站.http://conventions.coe.int/treaty/en/Trea ties/Html/005.htm

[4]European Commission. The EU's Human Rights and Democratisation Policy.

http://europa.eu.int/comm/external_relations/human_rights/intro/index.htm

[5]Fourth ACP.EEC Convention Signed in Lome on 15 December 1989:12.http:/ /aei.pitt.edu/4220/01/001701_1.pdf

[6]European Council. Declaration on Human Rights. Bull. EC 6.1991, para.I.45

[7]Simma B, Aschenbrenner J B, Schulte C. Human Rights Consideratio n in the Development Cooperation Activities of the EC. // Ph. Alston ed. TheEU and Human Rights. Oxford, OUP, 1999:571.626

[8]European Commission. The Inclusion of Respect for Democratic Principles

and Human Rights in Agreements between the Community and Third Countries. COM ( 95) 216, 23 May 1995. http://ec.europa.eu/external_relations/human_rights/doc/co m95_216_en.pdf

[9]European Commission. The European Union's Role in Promoting Human Right s and Democratization in Third Countries. COM (2001) 252 final,8 May 2001:4

[10]Arts K. Development Cooperation and Human Rights: Turbulent Times for EU Policy // Lister M ed. New Perspectives on European Union Development Cooper ation. Boulder, CO: Westview, 1999:8.11

[11]European Commission. The Future of North.South Relations: Toward Sus tainable Economic and Social Development, 1998:48.50

[12]European Commission. EU and Developing Countries: Facts and Figures.Brussels, October 2001:2

[13]周弘主编.对外援助与国际关系.中国社会科学出版社,2002:517.518

[14]刘丽云.欧盟对外发展援助政策的变化及其原因.当代世界,2003(5):19

[15]Stokke O. Aid and Political Conditionality. EADI Book Series 16,Frank CASS, London, 1995:12

[16]Hartley T C. The Foundations of European Community Law. 4th ed.Oxford University Press, 1998:135

[17]Van Reisen M. The North.south Policy of the European Union, Utreht.Netherlands: International Books, 1999:31.35

[18]European Commission. Integration of Developing Countries in the Int ernational Trading System. Role of the GSP 1995—2004. COM (94) 212, Bull. EU 6 .1994, point 1.3.9.1

[19]Loisel S. The European Union and African Border Conflicts. http://www.euborderconf.bham.ac.uk/publications/files/WP8.pdf

[20]贺文萍.非洲民主化制约因素透视.西亚非洲,2005(2):41

[21]Arts K C. European Community Development Cooperation, Human Rig hts. Democracy and Good Governance // Ginther K, Denters E, de Waart P J ed. S ustainable Development and Good Governance. Dordrecht: Martinus Ni jhoff, 1995:17

[22]夏吉生.非洲人权事业的新进展.西亚非洲,2005(5):19.23

[23]Attah.Poku A. African Ethnicity: History, Conflict Management . Resolution and Prevention. New York: University Press of America, 1998:101.13 1;转引自:罗建波.非洲集体安全机制的发展研究.西亚非洲,2005(5):39

[24]例如:Council of the European Union. Preventive Diplomacy, Conflict Res olution and Peacekeeping in Africa, 1995; Conflict Prevention and Resolution in Africa, 1997; The Role of Development Cooperation in Strengthening Peace.Buil ding, Conflict Prevention and Resolution, 1998; Common Position on Conflict Pre vention in Africa, 2001

[25]Council of the European Union. Common Position on Conflict Prevention in Africa, February 2004

[26]European Commission. Annual Roport on the EC Development Policy and th e Implementation of the External Assistance, 2001. http://europa. eu. int/comm/ development/aids/policiesnf.fr. Htm

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