奥巴马政府对华贸易政策走向

张建新

[内容提要]奥巴马政府实行“以社会价值为取向”的自由贸易政策。美国政府虽然认识到发 展中美经贸关系有助于美国摆脱经济危机,尽快走出衰退,但奥巴马政府同样坚持对华贸易 政策应符合社会责任和政治透明度的严格标准,更加关注劳工、环境和人权等社会价值观, 尤其是强调对华贸易政策应创造新的就业机会,使美国工人从中受益。同时,随着美国国会 的结构重组,其对华经贸政策立法也步入“保护主义周期”。短期来看,奥巴马政府对华经 贸决策更趋理性和务实,中美经贸关系将保持总体稳定。长期来看,制度性差异和战略性竞 争仍将导致双边经贸冲突的长期化和政治化。

[关键词] 奥巴马 贸易议程 价值取向 社会责任

中图分类号:F75712•0 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2009)3-0016-08

2005年以来,由于美国贸易赤字达到了新的高峰,美国政府和国会中的贸易保护主义者、反 华“鹰派”纷纷指责中国贸易顺差是因定价相对较低的固定汇率所致,加剧了中美贸易摩擦 。当前全球金融动荡和经济衰退不断加深,发达国家的贸易保护主义暗流涌动,中国对外贸 易环境正在发生急剧的变化。随着民主党人奥巴马入主白宫,以及美国第111届国会的结构 调整,中美经贸关系也面临更加严峻的挑战。

奥巴马政府初期的主要贸易议程

贸易在美国经济中占有越来越重要的地位。据统计,2008年美国商品和服务贸易总额(进口 加出口)占美国GDP的30.8%,其中出口占美国经济的比例达到13.1%。在2008年总统大选中 ,贸易成为候选人激烈交锋的重大议题之一。民主党方面,希拉里•克林顿提议暂停签署贸 易协议,呼吁实行重视劳工与环境标准的“聪明贸易”(smart trade),巴拉克•奥巴马 则 强调贸易应创造就业机会。共和党方面,迈克•赫卡比主张“公平贸易”(fair trade), 约翰•麦凯恩则主张自由贸易。而在美国国会,贸易保护主义全面抬头,“新经济刺激”计 划特别设立了“购买美国货”条款(第1640条款)。

在金融危机影响下,2008年第三、第四季度美国商品和服务贸易下降了14%。奥巴马政府组 阁以 来,对外贸易继续呈现下降趋势,世界各国对美国贸易政策给予高度关注。2月27日,美国 贸易代表办公室制定了《2009年总统的贸易议程》。这份政策纲要首次公布了奥巴马政府未 来一年对外贸易政策的基本立场与总体方向。

1.支持一个以规则为基础的贸易体制

在竞选期间,奥巴马曾被外界普遍视为贸易保护主义者。在竞选演说中,他从未声称反对贸 易保护主义,并且要求修改北美自由贸易协定。奥巴马担任参议员时代表伊利诺伊州,该州 集中了美国绝大部分钢铁、汽车、机械制造等传统产业,来自这些产业的贸易保护主义压力 相当大。入主白宫后,奥巴马明确地宣布反对贸易保护主义。在美国参议院通过包含“购买 美国货”条款的经济刺激计划时,他明确表示“美国不能向世界传递贸易保护主义信号” [1]。美国贸易代表办公室最新公布的总统贸易议程重申了对一个以规则为基础的 贸易体制承担 义务,继续履行在WTO的多边贸易规则体系和争端解决机制中的承诺,肯定WTO是促进多边自 由化和抵制保护主义的重要工具。在全球经济危机的形势下,“多哈回合”就开放商品和服 务市 场达成一项协议对全球经济走出衰退具有重要意义,因此美国将与各方为达成这样一项协议 而努力。但是,奥巴马政府认为,必须纠正当前贸易谈判中的失衡问题,也就是说,各方希 望从美国得到的好处是明确而可计算的,而美国工人、农民、畜牧者和商人能否从谈判中得 到新的机会仍是一个未知数。因此,在以规则为基础的贸易体制下,美国将更加积极、主动 地捍卫其权利与利益。

2.提高贸易政策的社会责任和政治透明度

奥巴马坚持实用主义的自由贸易政策,即贸易政策不能只服务于跨国公司,还要服务于美国 工人的利益。新政府主张贸易政策范畴应从关税、非关税领域进一步扩大到社会价值领域, 贸易政策应符合社会责任和政治透明度的严格标准。社会责任包括由全球贸易变化引起的工 人调整援助问题,致力于改善工人的地位和条件,特别是保护工人的权益,确保扩大贸易不 以牺牲工人的福利为代价,提高竞争力不以剥削工人为基础。承担社会责任,要求美国贸易 政策更加透明化,比如,扩大公众参与,为美国贸易谈判代表提供指导意见和政策建议。改 进谈判方法,建立公共磋商机制和顾问组等。

3.把贸易作为实现美国能源与环境目标的一个重要政策工具

奥巴马提出,新的贸易政策应有利于改善环境,实行可持续的自然资源和能源供给,对气候 变化的挑战做出更有力的反应。政策制定者应对贸易实现这些目标的效果进行检查。在“多 哈回合”谈判中,要确保贸易承诺与气候政策相一致,坚持贸易规则不会阻碍美国取得至关 重要 的环境目标。

4.确保贸易协议涵盖那些引起贸易摩擦的尚未解决的问题领域

随着关税水平不断降低,其他贸易壁垒越来越突出。美国公司日益关注“隐藏在边界背后” 的措施和非关税壁垒,这些措施阻止美国公司进入外国市场。美国政府要求外国进一步开放 市场,给予美国服务业公平待遇,包括政府采购和市场规则。保护美国发明和创新,与贸易 伙伴谈判并强化更有效的知识产权保护规则。适当情况下,通过诸边谈判(plurilateral n egotiation),促进贸易便利化和消费者产品安全。

5.以负责任和透明的方式加强现存的自由贸易协定和双边投资协定

布什政府留下了许多未完成的谈判和未签署的贸易协定。奥巴马政府对这些遗留问题的态度 是,听取美国公众的意见,重新评价这些协议是否促进了美国及其贸易伙伴的利益,然后以 负责任的态度尽快完成与哥伦比亚、韩国和巴拿马之间的双边自由贸易协定。对于北美自由 贸易协定,奥巴马政府要求与加拿大和墨西哥重新磋商,在不会对贸易产生负面作用的情况 下改进NAFTA。[2]

总起来说,奥巴马政府更加强调通过贸易政策改善美国家庭的生活水平,提高美国工人的工 资,增加就业机会,促进企业创新,推动环境保护和能源结构调整。同时,提高贸易政策的 透明度,强化公众参与权,并把贸易政策作为应对环境和气候变化的政策工具之一。归根到 底,奥巴马政府的贸易政策就是两个“相符”:一是贸易政策要与国内经济政策及公众的利 益相符,特别是要为美国工人和中产阶级的利益服务;二是贸易政策要与气候政策的目标相 符。一言以概之,就是实行“以社会价值为取向”的自由贸易政策,强调贸易应承担相应的 社会责任。

奥巴马政府的对华政策与に边经贸关系

1.对华政策的基本框架

奥巴马成长于夏威夷的多元文化环境中,其家庭背景带有不少亚洲色彩。他曾在印度尼西亚 居 住数年,受到中国、马来西亚和印度等地文化的熏陶,没有反共、反华的意识形态和历史记 录,相比白人总统,奥巴马对中国及亚太地区的看法更加深刻、理性和客观。

首先,亚太地区成为奥巴马政府外交政策的重心。

近几十年来,东亚地区经济迅速增长,世界经济版图正悄然发生改变。冷战结束后,美国政 府一直强调外交政策重心转向亚太地区的重要性,但受反恐战争的影响,布什政府并没有真 正完成这种转变。奥巴马在竞选中多次强调,如果当选将调整美国的外交政策,将重点和视 野投放到环太平洋地区。[3]195不仅因为经济增长态势,而且因为东亚地区存在许 多热点和潜在的热点问题,美国外交政策不得不面对和解决这些问题。

2007年,奥巴马在《外交》双月刊杂志上发表一篇文章,把中国作为其亚洲政策的一部分, 主张在亚洲建立一个更为有效的广泛的构架,而且要超越现有的双边协定、高峰会议和多边 机制,如六方会谈。在这种思想指导下,美国国务卿希拉里于2009年2月出访亚洲四国,展 开 “倾听之旅”,提出美国外交政策的“新太平洋视角”。这个视角包含三层新意:一是重申 美国与东亚盟国之间的政治安全联系;二是致力于发展美中新型合作关系,以“同舟共济” 为指导,共同应对经济危机;三是重建文明之间的对话与和谐关系,修补美国与东南亚国家 (尤其是以印尼为代表的伊斯兰国家)关系的篱笆。

其次,奥巴马政府对中美关系进行了重新定义。

奥巴马主张持久的和有意义的世界和平观,希望通过国际合作来重建美国在世界上的道义及 政治领袖地位。他主张与中国全面接触,在接触中对华施加影响,反对“妖魔化”中国。早 在2004年4月,奥巴马就对芝加哥环球事务协会首次阐述了他的外交政策,其中有关对华政 策的部分,他明确将美中关系定位为“非友非敌的竞争者”关系。奥巴马有两套顾问班子: 核心顾问团和外围的外交事务专家。虽然外围顾问团成员大多对中国颇有微词,但没有一人 属于“妖魔化”中国的代表,他们一致认为美国不应把中国当做敌人或者威胁,而应建设性 地对待中国的崛起,帮助中国在国际社会中确立其应有的地位。

非敌非友的竞争关系包含两重意义。一方面,冷静、客观地看待中国的和平崛起,强调中美 之间的共同利益而不是分歧,认为中国崛起对美国来说意味着更多的机会和更广阔的市场空 间。特别是在核不扩散与苏丹达尔富尔问题上,美国需要与中国进行合作。美国传统基金会 研究员谭慎格认为,奥巴马不太可能挑战中国在亚洲快速崛起的影响力。“可能不会从战略 安全角度来看待中美关系”[4]200.202。另一方面,美国将动用一切资源应对中 国的挑战。在人权问 题上,奥巴马将继续向中国施加压力,甚至可能比布什政府更具进攻性。在台湾问题上,虽 然奥巴马坚持一个中国政策,但同样深知“台湾在防范中国大陆方面的价值”,因而不可能 采取任何妥协和退让政策。

显而易见,美国对中国始终抱有一种防范心理。虽然奥巴马摆脱了传统思维的巢臼,把中美 关系定义为“非敌非友的竞争者”关系,但这并非奥巴马对华政策的核心,只是他处理中美 关系的一个实用主义方法。美国对华政策的真实意图仍在于通过加强与中国之间的政治经济 交流与合作,最终把中国纳入美国主导的国际体系,尤其是要把美国所谓的民主自由价值观 强加于中国之上。

2.促进中美经贸关系的发展

在金融危机和经济衰退不断加深的形势下,奥巴马更加重视中美经贸关系的发展。从宏观来 说,中国实现保增长的目标,率先走上经济复苏之路,将为美国摆脱经济危机创造外部条件 。从微观来说,中国“入世”以来,美国对华商品出口的增长率高于任何其他国家(见图1 )。200 0—2007年期间,美国对华出口增长了301%,对日出口则降低了4%。2007年美国对华出口总 值 达854亿美元(含香港),中国大陆成为美国对外出口的第三大市场(652亿美元),仅次于 NAFTA成员国加拿大和墨西哥。中国扩内需的经济政策将进一步刺激美国对华商品出口,使 一些美国对华出口部门率先走出衰退。

虽然中美贸易严重失衡,但美国学者的研究表明,美国对华贸易逆差扩大是因为美国对东南 亚地区贸易逆差减少的结果。1998—2007年,对华逆差在总逆差中所占比例从24%增加到32% ,同期对东南亚贸易逆差占总逆差的比例从51%降低为17%,中国取代了东南亚国家对美贸易 顺差国的位置。实际上,过去10年美国对东亚地区(包括中国)的贸易逆差虽然扩大了,新 增约2230亿美元,在总逆差中所占比例却下降了,从75%戏剧性地降低到49%。相反 ,美国对其他国家的贸易逆差增长更快,新增3340亿美元,相应比例从25%上升到5 1%(见图2)。其中原油贸易赤字占很大比例。[4]

中国作为美国第三大出口市场,其发展前景广阔。2007年美国对华出口增长18%,近10年 美国对华商品出口的增长速度是世界其他地区的6倍,[5]未来美国对华出口增长的 潜力巨大。奥巴马政府将继续推动中美经贸关系的稳定与发展,并采取切实措施解决双边贸 易失衡问题。

首先,与中国政府保持接触,继续推动战略与经济对话,促进知识产权保护,并在“多哈回 合”贸易谈判中强化知识产权保护机制。对于中国的知识产权保护问题,奥巴马政府无疑会 施 加更大压力,主要通过行政渠道来加以解决。经验证明,在中国促进知识产权保护,行政方 法比司法方式更快、更节省成本。但是,行政方式是一种“软”惩罚,对违反知识产权行为 的威慑力不大。[6]与之相配合的政策是,美国将投入更多资源,加强对中国违反 知识产权的 调查力度。同时,还要借助司法方式加以解决,即寻求中国法院保护其知识产权,美国政府 支持其公司采取民事或刑事诉讼两种途径加以解决。

其次,降低中国的市场准入壁垒。奥巴马经济学的核心原则是所谓经济公平与正义,在贸易 政策理论上有条件地信奉李嘉图的比较优势论,反对以绝对优势从国际贸易中获得利益。传 统观点认为,包括中国在内的发展中国家劳动力要素相对丰裕,在劳动密集型产业拥有比较 优势,南北贸易是互补性的,有利于全球资源的最优配置。奥巴马经济学颠覆了这个传统观 点,他认为发展中国家获得了绝对优势,南北贸易是替代性的,它抢走了美国工人的就业机 会。因此,奥巴马只支持对美国劳动者有利,能够扩大就业机会并促进美国工人收入增长的 自由贸易政策。为了实现所谓的经济公平与正义,美国要求中国等发展中国家向美国商品进 一步开放市场。这是新任美国贸易代表罗恩•柯克的主要使命之一。他将采取“聪明”的贸 易行动计划,使中国市场向美国农产品、制造业及服务业产品开放,以便创造更多高薪就业 机会。简言之,不创造就业岗位的贸易政策不符合美国的长远利益。

第三,持续地向中国政府施加压力,推动中国实行金融改革,使汇率机制更加市场化。早在 竞选初期,奥巴马就多次对中国的汇率政策提出严厉批评,表达了要求人民币升值的强硬立 场。1月22日,美国财长盖特纳在回答美国参议院议员提问时声称,“在大量经济学家的结 论支持下,总统奥巴马相信中国正操控汇率”。盖特纳暗示,奥巴马政府可能对中国汇率采 取较强硬的立场。“奥巴马承诺,作为总统,他将积极使用所有外交途径,寻求改变中国的 汇率政策”[7]。这是奥巴马政府在中国汇率问题上的首次公开表态。人民币汇率 问题仍将继续困扰中美经贸关系。

最后,致力于推行“以价值观为取向”的对华贸易政策。国际贸易要反映美国的社会价值观 ,即有利于提高美国蓝领工人及其家庭的生活水平,有利于保持中产阶级的生活方式。因此 ,贸易政策应关注劳工、环境及消费者安全问题。奥巴马曾公开反对与哥伦比亚签订双边自 由贸易协定,因为协定没有考虑劳工和人权问题。根据民意调查显示,美国工人对贸易越来 越感到不满,一些美国人认为全球化对非熟练工人造成了伤害。某些国会议员认为,工资增 长缓慢和收入不平等日益扩大,原因是来自中国等低工资国家的进口产品和美国的就业机会 向海外转移。彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics) 最近发布了一份研究报告——《蓝领阶层的烦恼》(Blue Collar Blues)。罗伯特•劳伦斯( Robert Lawrence)在报告中认为,没有足够的证据可以支持这些论点。虽然进口产品的竞争 有可能造成工作岗位丧失,也可能压低一般工资水平,但不会扩大收入的不平等。实际上, 不平等的根源在于,不仅公司老总、体育明星和著名艺人等“大款”(superrich)在国民收 入中的比例越来越大,而且公司利润在国民收入中占的比例也越来越大,这可能已经成为周 期性现象。[8]

中美经贸关系的新挑战

当前,世界经济危机对中美经贸关系的稳定与发展构成了现实的挑战。根据世界银行的报告 ,2009年全球经济将出现第二次世界大战以来的首次负增长。2009年中期,全球工业生产将 比 2008年同期水平降低15%。受到贸易量下降、价格下滑及货币贬值等多重因素影响,2009年 全球贸易额将出现82年以来的最大降幅,其中东亚地区损失最大。[9]美国联邦储 备委员会2月 4日发表的全国经济形势调查报告说,美国经济在1月中旬至2月底这段时间里继续恶化,且 短期内不会明显复苏。

在这种背景下,发达国家的贸易保护主义纷纷抬头,特别是美国第111届国会中民主党人控 制了参众两院多数,本届国会的立法议程将进入一个保护主义的周期,从而给中美经贸关系 带来更多变数。实际上,美国国会正在酝酿针对“中国制造”的保护主义法案。根据美中全 国贸易委员会的统计,第111届美国国会第1次会议将就一系列立法进行辩论和表决。在商业 与贸易政策方面,众议院提出的与中国有关的贸易法案或条款有15个(见表1),参议院提 出了9个(见表2)。

2月13日,美国国会通过的经济刺激计划保留并强化了“购买美国货”条款,规定在“不违 背美国对国际协定的承诺”的前提下,所有使用经济刺激计划资金的公共工程项目所用钢铁 必须为“美国制造”。其中,有多个条款与中国对美贸易有关,有些条款更是直接针对中国 产品设计的(见表3)。

虽然美国国会掌握着贸易政策立法权,但它也受到国际上反对贸易保护主义力量的制约。从 国际上看,政商学界对美国贸易保护主义抬头给予了坚决的回击。2月14日,西方七国集团 财长和中央银行行长会议针对“购买美国货”条款发表联合声明,呼吁避免采取贸易保护主 义政策。加拿大、墨西哥、欧盟等美国主要贸易伙伴以及发展中国家印度、巴西等,都表达 了强烈不满,担心破坏性贸易保护主义引发全球贸易战。加拿大国际贸易部长斯托克韦尔• 戴指出,美国采取贸易保护主义举措将引发贸易战,不利于世界经济复苏;日本财务大臣中 川昭一表示,贸易保护主义会对衰退中的世界经济造成消极影响;巴西外长阿莫林声称巴西 可能就“购买美国货”的保护主义条款上告世界贸易组织。世界主要媒体,如英国《每日电 讯报》发表题为《保护主义最终什么也保护不了》的社论;《金融时报》中文网站发表《新 保护主义》一文,指出保护主义以经济民族主义的形式重新抬头;美国《华盛顿邮报》认为 ,通过购买“美国货条款”对美国企业进行保护,美国企业难免受到其他经济体的同等对待 ;《华尔街日报》撰文指出,“购买美国货”条款只会招来其他经济体的报复,并可能使“ 以邻为壑”的政策在全球盛行;《侨报》发表题为《排外是损人不利己的昏招》,批评经济 刺激计划中的“购买美国货”和“用美国人”条款。一些经济史学家以1929—1933年世界经 济危机为鉴,指出代表美国关税保护主义高峰的《斯穆特.霍利法》不仅导致各国竞相 采取“以邻为壑”的政策,而且加重了世界经济危机。

从国际政治来看,美国国会贸易保护主义抬头与奥巴马政府的“巧外交”布局存在着矛盾, 白宫的“春季外交”客观上有利于抑制国会对华贸易保护主义。奥巴马政府宣布与单边主义 决裂,致力于发展“新型跨大西洋关系”。拜登在第45届慕尼黑安全会议上表示,美国新政 府将实现“多边主义和冷静谈判”战略。显然,美国倾向于运用“巧外交”,重视冷静的国 际谈判,将从内部制约国会的贸易保护主义倾向,而发展新型跨大西洋关系的需要又从外部 对贸易保护主义产生了约束作用。

总体上,由于中美两国社会制度的根本差异,双边经贸关系仍潜存着较大的政治风险。尽管 奥巴马政府愿意推进中美战略合作,中美政治关系越来越趋于稳定,但是,把中国作为发展 中的强国与潜在的敌对大国加以戒备的冷战思维在美国仍很流行,加上美国政府历来重视国 际政治权力的分配,认为外部贸易机会的扩大增加了中国的经济实力,进而转化为军事实力 ,从而对美国的国家特性及美国在国际体系中的霸权地位构成挑战,因此需要从经济领域对 中国进行遏制。可以说,制度性差异和战略性竞争关系将长期制约中美经贸关系,中美经贸 冲突不仅有升级的趋势,摩擦范围还会扩大,从微观经济摩擦(货物贸易)到宏观经济摩擦 (人民币汇率),从技术性贸易摩擦(如产品安全)到价值观贸易摩擦(民主人权、劳工保 护和环境标准),从正常贸易摩擦(涉及市场份额和产业安全)到非正常贸易摩擦(贸易政 治化),都是难以避免的。中国必须做好与美国进行长期经济斗争的准备。

ぷ⑹:

[1]刘洪.购买美国货条款,美国可能得不偿失.新华每日电讯,2009.02.12:6

[2]The President's Trade Agenda: Making Trade Work for American Families.http://www.ustr.gov/assets /Document_Library/Reports_Publications/2009/2009_Trade_Policy_Agenda/asset_upload_file810_15401.pdf,2009.03.01

[3]李嘉美,赵辰昕等.改变美国的奥巴马.东方出版社,2008:195

[4]参见美中贸易全国委员会:US.China Trade in Context,(ppt).http://www.us china.org/tradefacts/,2009.03.12

[5]艾伦•霍尔默.金融危机突显美中关系重要性//美国国务院国际信息局.美国参考, 2008.11.10.http://www.america.gov/st/econ.chinese/2008/November/20081112125504KJleinad0.8270075.html

[6]Ong R. Tackling Intellectual Property Infringement in China. http://www.chinabusinessreview.com/public/0903/ong.html,2009.03.12

[7]美国候任财长指责中国操纵汇率,中方拟回应,2009.01.26.http://www.qianl ong.com/2009.01.24

[8]美国国务院国际信息局.美国参考,2008.02.11. http://www.america.gov/st/ econ.chinese/None/None/20080212151355saikceinawz.6452448.html,2009.03.13

[9]Theis D M. Crisis Reveals Growing Financial Gaps for Developing Countri es. http://go.worldbank.org /U05NMJJNZO,2009.03.13

[10]参见美中贸易全国委员会:111th Congress, First Session Legislation Rela ted to China.

http://www.uschina.org/ public/ documents/ 2009/ 111th_congress_c hinalegislation.pdf,2009-03-14

(责任编辑:张业亮)